法院二审行政裁决：律师协会对律师的处分决定属人民法院受案范围
律师协会属于法律授权行使对律师行业行政管理职能的组织，利害关系人认为其作出的行业管理行政行为侵害其合法权益，可以提起行政诉讼。
济源市律师协会作出济律协纪处[2018]02-3号济源市律师协会处分决定，给予上诉人公开谴责的纪律处分，应当认定是其依据《中华人共和国律师法》第四十六条第一款第（六）项的授权实施的行政行为，且该处分决定对上诉人的实体权利义务产生较大影响，上诉人对该处分决定不服提起的诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。
河南省焦作市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）豫08行终126号
上诉人（原审原告）河南俊卿律师事务所，住所地：济源市汤帝路与黄河路交叉口路北200米路东。
法定代表人党俊卿，该事务所主任
委托代理人任文刚，河南俊卿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济源市律师协会。住所地：济源市第二行政区7号楼四楼。
法定代表人段验军，系该协会会长。
出庭负责人葛清林，系该协会副会长
委托代理人孙二兵，系该协会惩戒委主任。
上诉人河南俊卿律师事务所（以下简称俊卿律师事务所）因处分决定一案，不服河南省孟州市人民法院（2018）豫0883行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开审理了本案。上诉人俊卿律师事务所的法定代表人党俊卿，被上诉人济源市律师协会出庭负责人葛清林及其委托代理人孙二兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，首先，依据《中华人民共和国律师法》第四十三条规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织，律师协会不属于行政机关。其次，依据《中华人民共和国律师法》第四十六条的规定，律师协会有权对律师和律师事务所实施奖励和惩戒，但该行为属于行业组织对其内部成员所作的奖惩行为，并非行政行为。故本案中，被告针对原告所作出的“济律协纪处[2018]02-3号处分决定”系其依照全国律协常务理事会审议通过的《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》作出的纪律处分，并不属于被告针对原告所作的行政行为。如果原告对此决定不服，可向河南省律师协会申请复查，复查决定为最终决定。故原告所诉并非人民法院行政诉讼的受案范围。虽然该院对其起诉已经受理，但依法应当予以驳回起诉。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告河南俊卿律师事务所的起诉。案件受理费50元，全额退还原告俊卿律师事务所。
上诉人俊卿律师事务所不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：依法撤销河南省孟州市人民法院（2018）豫0883行初101号行政裁定，指令河南省孟州市人民法院审理。
事实和理由：一、一审法院对被上诉人济源市律师协会的惩戒行为性质认识错误。律师协会自身的性质是依据《中华人民共和国律师法》第四十三条规定：律师协会是社会团体法人，是律师的自律组织。这是法条对其性质下的定义。由此可以看出律师协会是依照律师法而成立的法定组织，而不是其他随意设立的协会组织，律师协会具有设立的法定性和强制性。同时，《中华人民共和国律师法》第四十六条：“律师协会应当履行下列职责（一）保障律师依法执业，维护律师的合法权益；（二）总结、交流律师工作经验；（三）制定行业规则和惩戒规则；（四）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；（五）组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核；（六）对律师、律师事务所实施惩戒和奖励；（七）受理对律师的投诉或举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；（八）法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责；同时最后一款规定：律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与相关法律、行政法规、规章相抵触。”从以上条款可以看出，律师法授权了律师协会可以对律师和律师事务所实施惩戒。
由此，律师协会对律师和律师事务所进行惩戒，首先依据的是《律师法》对其进行的法律授权，其次才是《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》，况且该处分规则制定的法律依据也是《律师法》。所以，律师协会对律师和律师事务所实施惩戒时是依据《律师法》的授权而非单纯依据《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》，该处分规则是依据律师法的授权对惩戒行为的细化，权力来源于律师法，也没有脱离律师法，更不能脱离律师法的授权。
给对律师和律师事务所的惩戒是一种公共行政行为，明显属于法律授权的组织，属于行政主体，该行为具有行政行为属性，具备行政法上的行政主体资格，具有行政可诉性。但一审法院却认为律师协会不是行政机关，上诉人从来也没有说律师协会是行政机关，而且我国《行政诉讼法》和其司法解释，也从来没有把除了行政机关以外的行政主体排除在行政诉讼之外，非行政机关以外的组织等只要有法律的授权实施管理或惩戒时，完全可以成为行政主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。而被上诉人作为一个自律性组织，正是因为由法律的授权才拥有惩戒权，其在行使惩戒权时的行为实际上就是行政行为。
二、一审法院枉法裁判。一审时，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》已于2018年2月8日施行，根据该解释第二十四条第三款的规定，已经明确了律师协会依据法律的授权实施的行政行为可以作为行政主体被告参加行政诉讼。该司法解释出台前，全国各地均有起诉律师协会的案例，最典型的是实习律师诉律师协会的管理权，已经有生效裁判文书确认该行为属于行政行为，（当时该案的律师协会也认为其行为属于内部管理行为，不是行政行为，不属于法院受理的行政诉讼范围，其依据的管理规则是中华全国律师协会的《申请律师执业人员实习管理规则》和《申请律师执业人员实习考核规程》。该规则没有授权实习人员提起行政诉讼）。正是由于律师协会在实施法律授权的行政行为时，自己没有在规则内授权行政相对人有提起行政诉讼的权利的规定时，最高人民法院才出台了该司法解释，将律师协会的行政行为纳入到司法审查之中，这也正是所有行政行为必须纳入到司法审查之中的法治原则。律师协会当然不想让自己的权力行为纳入到司法审查之中，但这也是违法和一厢情愿的。所以《律师法》才规定：“律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与相关法律、行政法规、规章相抵触。”由于《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》规定复查决定为最终决定，也是违法的，其目的是企图排除司法审查。上述司法解释已经明确了该规定违法。
退一步讲，按照一审法院的逻辑来讲，律师协会不是行政机关不具有行政主体资格，那么最高法的上述司法解释制定的意义就没有什么作用。一审法院不去适用法律和最高法的司法解释，而去适用《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》的规定，明显违背了行政诉讼法的法律适用原则，《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》既不是法律，也不是法规和规章。
综上所述，济源市律师协会对上诉人实施的惩戒权属于行政行为，其依据《律师法》的授权而实施的惩戒行为属于法律授权的组织，具有行政主体资格，一审法院对上诉人作出驳回起诉的裁定，不仅剥夺了上诉人依法维护其合法权益的行政权利，更是对法律、最高法司法解释的曲解和背叛，完全违背了依法治国、公平、公正的社会主义核心价值观。
被上诉人济源市律师协会答辩称，一、原审法院对被上诉人的纪律处分行为性质认定准确，被上诉人的纪律处分不属于行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人的纪律处分行为是否属于行政行为是本案的争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，结合最高人民法院《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第三款规定，被上诉人只有在实施行政行为的时候才可以成为被告。但涉及本案的是被上诉人依据法律授权的行业内部纪律处分行为。依据《中华人民共和国律师法》第四十三条、第四十六条的规定，被上诉人经济源市民政局依法登记设立的律师协会，上诉人是被上诉人的会员，被上诉人有权依据上述规定对上诉人作出纪律处分，这不属于行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，行政机关内部奖惩行为尚不具有可诉性，被上诉人行业组织的内部奖惩行为当然亦不具有可诉性。原审法院认为上诉人如果对被上诉人的纪律处分有异议，应当申请复查，并不违反法律法规。
二、原审法院适用法律正确。上诉人提到的实习律师起诉律师协会案件，本质上属于行政许可，与本案不具有可比性。登记实习是律师执业的前提，属于行政许可。而被上诉人对上诉人进行纪律处分属于行业组织的自律行为，针对的对象是上诉人会员权利的行使，比如表决权、选举权和被选举权，并不涉及其的正常执业权利，不属于行政许可范畴。因此，上诉人列举的案件与本案不具有可比性，二者不属于同一类行为。综上，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一项的规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案的争议焦点应当是上诉人的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款之规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，若当事人认为该行政行为侵犯其合法权益的，其有权依法向人民法院提起诉讼。又根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第三款之规定，当事人对律师协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该律师协会为被告，进一步明确律师协会依法可以成为行政诉讼中适格的被告。
依据《中华人民共和国律师法》第四十三条、第四十六条第一款第（六）项之规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。律师协会有对律师、律师事务所实施奖励和惩戒的法定职责。据此，律师协会属于法律授权行使对律师行业行政管理职能的组织，利害关系人认为其作出的行业管理行政行为侵害其合法权益，可以提起行政诉讼。
故在本案中，济源市律师协会作出济律协纪处[2018]02-3号济源市律师协会处分决定，给予上诉人公开谴责的纪律处分，应当认定是其依据《中华人共和国律师法》第四十六条第一款第（六）项的授权实施的行政行为，且该处分决定对上诉人的实体权利义务产生较大影响，上诉人对该处分决定不服提起的诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上，上诉人河南俊卿律师事务所的上诉请求成立，一审法院裁定驳回起诉不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销河南省孟州市人民法院（2018）豫0883行初101号行政裁定；
二、本案指令河南省孟州市人民法院继续审理。
审判长 陈红岩
审判员 贾文宇
审判员 赵秀芳
二〇一九年五月二十二日
书记员 张 健
注：裁判文书网显示，该案发回重审后已经最终的裁判结果，欢迎本案的原告党俊卿律师留言告知。
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