司法观点集锦：集体土地征收案件裁判规则30则（一）

1.国务院或者省、自治区、直辖市人民政府作出的征地批准行为是否属于人民法院受案范围

【裁判规则】事实上，在征地决定作出的前置程序中，被征收土地是否属于可征收土地，有关部门是否具有征收相应土地的权限，是否履行了征地告知、征地调查、征地听证，以及相应的审批手续等，理论上都是可以进行司法审查的。但是，对此类案件进行审查，需要解决包括现行体系下国务院是否可以作被告、如何对省级以上人民政府的征收决定进行实质、有效的审查等一系列内外部司法环境和司法职能定位问题。由于这些问题尚在探索阶段，目前全国只有浙江等极少数地方法院经最高法院准许，对此类案件进行了探索性受理。对此，在已经批准进行试点的地区，相关审判业务工作在保持裁判标准统一的前提下，可以进行探索。但在尚未批准试行的地区，在相关法律、法规进行修改或是有关部门作出进一步解释前，暂不宜将该内容直接纳入受案范围。

【相关案例】边某诉陕西省人民政府征收土地行政批复案（2016）最高法行申1636号

2.行政机关作出的责令交出土地决定是否可诉

【裁判规则】征收决定与责令交出土地决定是针对对象不同、所处阶段不同、合法性要素不同的两个独立的行政决定。在征收决定作出并实施后，被征收土地的使用权，可以通过被征收人接受补偿，自行交出土地的方式转移，也可能通过行政机关作出责令交出土地决定并申请法院强制执行的方式转移，还有可能通过由行政机关认定违章建筑，并依法拆除的形式实现转移。因此，责令交出土地并不是征收决定的必然延续，作为一种具有相对独立性的行政决定，它是可诉的。至于责令交出土地其是否属于行政处罚，答案是否定的。作为一个具有独立内容的行政决定，它为被征收人创设的权利义务是第一性的，与作为第二性义务的行政处罚具有比较明显的区别。

【相关案例】董某诉济南市市中区人民政府、济南市国土资源局市中分局、济南市市中区人民政府兴隆街道办事处《责令限期交出土地通知书》案 （2016）鲁行终1183号

3.责令交出土地决定在内容上是否可以包含安置补偿决定

【裁判规则】在对责令交出土地案件的审查过程中，固然需要对是否进行合法安置进行审查，但是，审查的标准与专门针对安置补偿行为提起的诉讼中的审查标准是不一样的。前者是重大明显违法标准，而后者则是行政行为的合法性审查标准。如果出现前文所说的征地补偿方案及其标准被其他救济程序所否定或修改的情况，那么应当如何判定责令交出土地案的对错呢？鉴于以上原因，我们原则上不建议征地机关采取将安置补偿决定与责令交出土地决定二者合二为一的做法，但是鼓励征地机关单独作出征地补偿决定，以明确安置补偿的具体内容。

【相关案例】张某诉吉林省长春市二道区人民政府责令交出土地决定案（2017）最高法行申7414号

4.征地批复作出并公告后，后续权证注销、土地出让、颁证等行为是否可诉

【裁判规则】在征收决定作出并生效后，后续的权证注销、土地出让和颁证行为是否可诉，取决于三个问题：一是实体上征收行为是否存在没有依法补偿安置的情形；二是程序上是否存在没有完成法定征收程序等问题；三是后续相关行为是否直接对被征收人所享有的权利造成了损害。

【相关案例】张某诉吉林省长春市二道区人民政府责令交出土地决定案（2017）最高法行申7414号

5.征收决定实施后，自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同是否可诉

【裁判规则】自然资源主管部门在出让征收后的国有土地的过程中，与第三人签订的土地出让合同，一般来说仅仅是设立其与第三人之间权利义务的负担行为，是一种债务行为，并不会直接对被征收人可能依然享有的相应土地的物权产生实际影响。因此，通常情况下，被征收人没有必要对此提起诉讼。被征收人的权益，可以在处分行为阶段，也就是通过对给第三人颁发土地权属证书的行为，以及对第三人的实际使用行为提出撤销或者排除妨害的方式进行救济。

【相关案例】郑某诉重庆市沙坪坝区人民政府未发布征地补偿安置方案公告违法案 （2017）最高法行再50号

6.落实村民通过自治程序形成的征收安置补偿方案的行为是否可诉

【裁判规则】“村民自治”模式下征收行为的性质，应当综合考虑拆迁补偿方案的实际制作主体、实际补偿主体、政府的参与程度、土地征收后的用途等情形来加以确定。如果征收补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终的用地主体或受益主体以及实际的征收实施主体均是政府及有关部门，则应当认定该行为超出了村民自治行为的范围，有逃避征地批准法定程序之嫌，相关行为属于行政诉讼受案范围。相关如果判定此类行为不可诉，则《土地管理法实施条例》第二十五条第三款，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款　市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

7.经非诉执行程序审查，并准予执行的行政行为，可否作为被诉行政行为

【裁判规则】行政机关申请人民法院强制执行行政行为，人民法院依法作出准予执行的裁定后，行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除房屋行为，属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，该行为仍然属于行政行为，只是在没有给被执行人造成额外损失的情况下，不属于行政诉讼的受案范围。如果当事人以行政机关在协助执行强制拆除房屋时，扩大了范围、对象错误或是违法采取措施造成其不应有的损害为由提起诉讼，并能够提供初步的事实根据的，则对其提起的行政复议或者行政诉讼，复议机关和司法机关应当予以受理。

8.经批准的征地补偿安置方案是否可诉

【裁判规则】《土地管理法实施条例》第二十五条第三款设立征地补偿裁决制度的主要目的就是要通过裁决保障被征收人依法获得安置补偿的实体权益，而被征收人被征收土地的地类和面积、是否具有获得安置补偿的资格，以及安置补偿的方式和途径的合法与否，显然都是确定安置补偿利益的核心要素，这些要素对确定具体补偿标准至关重要。缺失这些要素，征地补偿便无从谈起，因此，它们与土地补偿费等各项费用的标准、数额等均属于实质意义上的“安置补偿标准”，从而应当纳入协调裁决和复议的范畴。当然，属于协调、裁决或复议的范畴，并不一定就当然的属于诉讼的受案范围，这还要看作为裁决或复议对象的征地补偿安置方案是否对被征收人的权利义务产生实际影响，以及是否存在通过诉讼予以保护的必要性。

9.征地补偿安置方案的批准行为是否属于行政复议的受案范围

【裁判规则】《行诉解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。具体到集体土地征收领域，根据《土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》的相关规定，征地补偿、安置方案的批准机关为市、县人民政府，而其对外的发布和实施机关则是自然资源主管部门。鉴于批准行为只是内部的过程性行为，因此，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，被征收人只能以自然资源管理部门为被告，针对安置补偿方案以及具体的安置补偿行为提起复议或诉讼。

10.在诉安置补偿不作为的案件中，起诉期限应当如何计算

【裁判规则】依职权的情况下，不作为情形大致可以分为两种：一种是行政机关作出行政行为的时间有法律规定；另一种是作出行政行为的时间没有明确的法律规定。在有明确规定的情况下，则从履行职责期限届满之日起，由于行政机关既未明示拒绝，也未明示履行，从而与依申请情况下，行政机关履行期限届满消极不履行的情况相似，可以从期限届满之日起适用最长起诉期限。而对于没有明确履行期限的情形，则应当从相对人可以向行政机关要求履行职责之日起的法定期限或合理期限届满之日起，计算最长起诉期限。

11.《行诉解释》出台后，两年期限与一年期限应当如何衔接

【裁判规则】行政机关2018年2月8日前作出的行政行为，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限且公民、法人或者其他组织在2018年2月8日前知道或者应当知道行政行为内容的，人民法院一般应当按照《执行解释》第四十一条：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

12.对征地补偿标准不服，协调是否为裁决或复议的前置程序

【裁判规则】《土地管理法实施条例》第二十五条第三款设定“协调”程序的目的，在于让批准和组织实施征地补偿方案的人民政府有机会就被征收人对补偿标准所提异议中所映出来的相关问题，有针对性地对征地补偿安置方案及其确定的标准作出调整，或是对被征收人的个别异议及时作出处理，以保障土地征收工作顺利进行。裁决制度改为复议制度后，虽然处理争议的复议机关一般不再是批准征收土地的机关，而是批准征地补偿、安置方案的县级人民政府的上级政府。但是，由于安置补偿方案的实际制定主体是市、县级人民政府及其自然资源管理部门，而对安置补偿标准争议的协调机关一般也是市、县级人民政府及其自然资源管理部门，因此，即使裁决制度改为复议制度，协调机制对于有利于安置补偿方案的制定主体及时听取相关意见，调整方案相关内容，仍然具有积极意义。故而，不论是裁决制度还是之后的复议制度，协调程序作为一个法定环节，都是必经程序。对此，自然资源主管部门在针对最高法院个案的答复中，也明确表态：《土地管理法实施条例》第二十五条第三款设定“协调”程序应为申请复议或裁决的必经程序。

13.当事人因不服安置补偿行为提起诉讼，人民法院应当直接审理还是告知当事人由行政机关先行处理

【裁判规则】被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，向上一级地方人民政府申请复议，对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当受理。被征地集体经济组织和农民对被征收土地所在地的市、县人民政府支付、发放土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费和安置补助费等补偿、安置行为不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

14.土地实际使用人的范围及原告资格问题

【裁判规则】主体上的实际使用人，并不意味着他们可以对所有的征收行为都提起诉讼。这里涉及适格原告资格问题上的“主观权利”和“最大侵害”理论。所谓“主观权利”理论，是指诉讼所保护的权利只能是属于原告自身的权利，除公益诉讼外，一般不得主张他人的权利。所谓“最大侵害”理论，是指在行政行为的影响波及多个主体，具有复效性的情况下，一般应当由受该行为影响最重、最直接的主体提起诉讼。

15.集体土地上房屋的经营性承租人，可否就征收补偿行为提起诉讼

【裁判规则】诉讼实践中，由于经营性房屋改建、装修装饰费用是否确为承租人支出，承租人在租赁合同中是否明确放弃了房屋改建、装修装饰费用以及出租人是否与征收人就房屋改建、装修装饰费用等达成一致均需通过实体审理方可查明，故从程序上讲，承租人以上述损失为由提起的安置补偿或国家赔偿诉讼，在符合《行政诉讼法》第四十九条规定的前提下，一般应当先予受理。

转自：网络、法律出版社等，其中法律观点仅供参考。

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