司法观点集锦：集体土地征收案件裁判规则30则（二）

16.集体土地征收过程中强制拆除主体不明情况下如何确定被告

【裁判规则】在强制实施行为主体不明的情况下，依据相关法律和事实，对强制实施者进行推定，是使权益受损的被征收人避免处于“无人可告”僵局的有效手段。在这一推定过程中，起实质性作用的是法官的“证明评价”，而决定法官证明评价走向的则是现行法律、法规对强制行为法定职责的规定和日常经验法则。具体来说：（1）在市、县级人民政府已经发布公告，确定由其对特定范围内土地实施征收的情况下，可以推定市、县级人民政是强制行为的实施者，并以其为被告。（2）在自然资源管理部门已经组从责令交出土地决定的情况下，推定自然资源管理部门为适格被告。（3）如果市、县级人民政府或其自然资源管理部门委托乡镇政府、街道办，或者指挥部、项目部，或者村委会、居委会等实施的，以市、县级人民政府或其自然资源管理部门为适格被告。（4）如果特定主体没有任何授权、委托的情况下径行实施强制行为，则根据其是否具有行政主体资格进行区分判断。

17.被征收人个人是否可以就征收公告以及安置补偿公告行为提起诉讼

【裁判规则】1.对于征地公告，即使其超出征地批复范围成为可诉的行政行为，也应当由集体土地的所有权人提起诉讼。对于不履行征地公告的行为，在被征收人已就征地行为、安置补偿行为提起诉讼的情况下，人民法院可以起诉不履行征收公告行为不具有诉的利益为由，裁定不予立案或驳回起诉。但是如果被征收人以确认自身财产是否属于被征收对象为由，要求征收部门履行公告职责，人民法院一般应当受理。2.对于安置补偿方案公告，对被征收人权利义务产生影响的是经有关部门最终批准的安置补偿方案及其确定的标准，而不是公告本身，通常不可诉。对于不履行安置补偿方案公告的行为，在被征收人已就征地、安置补偿等行为提起诉讼的情况下，其虽具有相应的权利基础，但该权利缺乏通过单纯起诉不公告行为进行救济的必要性，人民法院可裁定驳回起诉或不予立案。但是如果村集体或村民个人提起诉讼，要求行政机关履行公告职责，目的在于根据公告内容确定已作出的安置补偿行为是否合法，人民法院通常应当受理。

18.土地储备机构实施的与征地相关的行为应当以谁为被告

【裁判规则】土地储备机构只是市、县级人民政府批准成立的事业单位，无权独立实施与征收相关的行政行为。土地储备机构实施的与土地征收相关的行为，应视为该机构隶属的自然资源主管部门或地方人民政府委托其实施的行为。因此，对土地储备机关实施的与征地相关的行为不服的，应以其隶属的自然资源主管部门或者地方人民政府为被告。如果该机构没有隶属关系的，应当以批准其成立的人民政府为被告，共管的，则视其履行的具体职责，选择共管机关中的一家或共管机关一起作为被告。

19.如何和确定补偿安置协议纠纷案件中的被告

【裁判规则】1.在被征收人与市、县级人民政府或其自然资源主管部门签订协议的情况下，由于市、县级人民政府及其土地行政主管部门是法定的征收以及具体实施安置补偿工作的主体，是当然的适格被告。2.在被征收人与乡、镇政府或街道办事处等行政主体签订协议的情况下，由于乡镇政府或街道办并非法定的安置补偿主体，也没有法律、法规、规章层面的明确授权，其进行的签约行为，应视为受市、县级人民政府或其自然资源主管部门委托，应当以市、县级人民政府或其自然资源主管部门为被告。在没有授权或追认的情况下，应当以签订协议的乡镇政府或街道办为被告。3.在被征收与有权机关组建但不具备行政主体资格的指挥部、项目部等组织签订协议的情况下，应以组建该机构的行政机关为被告。4.在当事人与村委会、居委会等虽然不具有行政主体资格，但具有独立承担法律责任能力的主体签订协议的情况下，如果这些主体有有权机关的明确授权，或者被征收人根据在案证据有理由相信这些主体受到有权机关的授权，应以委托机关为被告。在没有授权或委托的情况下，应以村集体经济组织等法律主体为被告。

20.被征收人签订安置补偿协议后，还能否就强制拆除行为提起诉讼

【裁判规则】在被征收人不履行协议约定的搬迁义务的情况下，征收人应当通过司法途径依法解决。如果征收人在征收实施过程中以被征收人不履行协议为由，违法采取强制措施，对被征收人的个人财产或人身造成损害的，被征收人可以就此作为原告提起行政诉讼，但协议明确约定被正式纳入放弃个人财产权利，或者根据被征收人签订的腾房协议、房屋腾空单以及实施的交出房屋钥匙等行为，足以认定其放弃个人财产权利的，在无相反证据的情况下，其就涉及的相关财产所提诉讼不具有诉讼利益。

21.被征收人个人能否对征收部门与村委会签订的征收补偿协议提起诉讼

【裁判规则】1.土地补偿费和安置补偿费的分配方式以及数额的确定，属于村民通过村民会议行使自治权的范围，村民个人无权以此为由对村委会与征收部门就土地补偿问题签订协议的行为提起诉讼。在村委会没有经过村民会议讨论等法定自治程序直接就安置补偿事宜与征收部门签订协议的情况下，村民个人对村委会作出的包括为按照法定自治程序议决事项等侵犯村民合法权益的行为有两条救济途径：一是向人民法院提起诉讼；二是申请乡镇人民政府责令改正。

2.在村委会代替地上附着物、青苗所有人以及被安置人员，直接与征收部门签订涉及后者补偿权益的协议的情况下，被征收人可以根据村委会是以自身名义处分其权利还是以被征收人名义处分其权利，而分别依据无权处分和无权代理的相关规定，就该征收补偿协议向人民法院单独提起确认无效之诉，或是在征收人要求被征收人履行合同义务的情况下，通过提起反诉的方式救济自身权利。

22.对被征收人住房的安置，应以房屋权属证书为准还是以户籍为准

【裁判规则】住房安置工作的目的在于保障被征收人的居住条件不因土地房屋征收而降低。而“保障失地农民生活水平不下降”的原则，不仅包括征收部门进行住房安置时，应当保障被征收人依法享有的居住面积，还应当包括确保被征收人的居住便利性不因征地行为受到不当损害。在我国农村，符合条件的成年子女分家独立居住，是一项传统习俗，这项制度对于充分利用生产生活资料、提高生产积极性、减少家庭矛盾等发挥着积极的作用，是事关农村居民生活便利性的一项重要制度。出于对该项传统的尊重，在宅基地系以户为单位使用的前提下，派生出了申请宅基地需要符合分户条件的规则。

23.对于已经纳入城市规划区的集体土地上的房屋，应当按照集体土地还是国有土地标准进行补偿

【裁判规则】对集体土地上房屋使用城市房屋补偿标准的关键有三：一是征收农村集体土地未就被征收土地上地房屋及其他不动产进行安置补偿；二是补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区；三是应当扣除已经取得的土地补偿费。集体土地征收过程中，土地补偿的归属和地上附着物补偿的归属并非同一主体。这就有可能导致虽然没有对作为地上附着物的房屋进行补偿，但征收部门已经向村集体支付土地补偿费的情况出现。而此时，如果对房屋所有权人按照国有土地上房屋的标准进行补偿，则由于国有土地房屋的价值本身包含土地的价值，就会出现同一土地两次补偿的情况。因此，该条还要求扣除已经取得的土地补偿费。这也是考虑到了集体土地与国有土地上房屋价值及相应的补偿方式的差异而作出的规定。

24.以农转非方式转变土地性质后，是否还需要履行征收程序

【裁判规则】此前已因“农转非”占有使用集体土地的，只要给予相应的安置补偿，一般不宜仅以程序违法为由撤销该行为，或者确认其违法；而此后发生的类似行为，则应当严格按照《土地管理法》规定的征收程序进行审查。

25.对于集体土地征收过程中违法强拆造成的损失，应当通过补偿程序还是赔偿程序予以解决

【裁判规则】违法强拆的赔偿应体现出一定的惩戒性。对于市、县人民政府或者自然资源主管部门既无征收决定又无补偿决定，恶意违法强制搬迁，严重损害被征地人合法权益的，人民法院除应当依法判决赔偿被征地农民的合法财产损失和相应银行同期贷款利息以外，还可以根据《行政诉讼法》《民事诉讼法》《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）等规定，结合具体情况，对无过错方提出的合理的律师费用等正当要求予以支持。由于上述费用显然已经超过了一般安置补偿的范围，只能通过赔偿程序予以实现。

26.对《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“协调不成”应如何理解

【裁判规则】根据《土地管理法实施条例》的规定，协调本身是提起复议的必经程序，但是，这里的“必经”不是实体性的，只要被征收人向有关部门提出了协调申请，则不论申请人对有关部门在法定期限内作出的实体处理不满意，抑或有关部门没有作出处理，均可视为“协调不成”。

27.被诉请履行职责的行政机关不具有法定职权，应当判决驳回诉讼请求还是裁定驳回起诉

【裁判规则】在起诉审查阶段，只要被诉行政机关形式上是作出或未作出特定行为的主体，则具备初始的被告资格，可以允许案件进入审查程序，从而将被告是否在实体上具有支持原告诉请的能力作为理由具备性问题进行实体审查。但是，在这一阶段，如果被告是否适格的问题非常明显，以至于任何有理性和一般常识的人都可以判断出被告不具有特定事项的处置权，对此可在立案审查阶段裁定驳回。相反，如果被诉行政行为究竟由哪个机关作出或是作出的机关是否具有相应的行政处分权并不清晰，难以作出判断，则应当将之纳入实体审查阶段予以解决，并根据实体判断的结果，裁定驳回起诉或是作出实体判决。

28.土地承包经营权人将部分耕地的承包经营权转让给受让人，在征地补偿过程中，是由出让方还是受让方参与征地补偿分配

【裁判规则】涉及农村土地承包经营权流转问题的征地补偿分配问题，要具体情况具体分析。农村土地承包经营权转让后，受让方可以取得其所有的地上附着物以及青苗的补偿费。是否属于被安置人口，能否参与土地补偿费及安置补助费分配则要具体参考依法经村民民主程序确定的集体经济组织制定的征地补偿费用分配方案。

29.征地批复下达前，征收部门与被征收人签订的安置补偿协议是否有效

【裁判规则】征地批复下达前，征收部门与被征收人签订的安置补偿协议，通常不宜认定为无效。这是因为，从安置补偿协议所具有的行政性角度看，不宜认定该协议无效；从安置补偿协议所具有的合同性角度看，也不宜轻易认定该协议无效。由于《土地管理法》及实施条例并没有明确禁止在未批准征收的情况下签订协议，而只是就包括签订安置补偿协议在内的征地程序作出了规定，加之确认征地行为或协议无效，通常情况下反而会导致国家和公共利益受到更大损害，因此，对此类协议，从民事法律关系角度看，也不一定轻易否定其效力。

30.“一书四方案”等征地报批材料，哪级自然资源主管部门有公开的责任和义务

【裁判规则】自然资源部确定的复议标准是：由国务院或者省级人民政府批准征收的土地，由市、县人民政府及其自然资源主管部门组织报批材料。农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案、建设项目用地呈报说明书等征地报批材料是自然资源部或省级自然资源主管部门在建设用地报批过程中履行审查职责的依据，是证明用地批复符合法律规定的证据，也是省级政府或者国务院批复文件审查对象和重要组成部门，包括自然资源部及省级资源自然主管部门在内的各级自然资源主管部门均有公开职责。

转自：网络、法律出版社等，其中法律观点仅供参考。

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