特朗普搅局的否决笔-年末的救济拨款僵局

该来的总是要来的，美国政坛的事儿，哪有大统领不插手的时候

一眨眼之间，漫长黑暗的2020年终于到了岁末的阶段。美国疫情虽然持续走高，但疫苗的入市也算是让大部人看到了”出狱“的曙光。然而，对于还有不到一个月时间就要离任的大统领特朗普来说，节假日是丝毫无法阻止他继续声张自己的”冤情“脚步的。

与此同时，116届国会一拖再拖之后终于通过了包含新财年拨款法案和新一轮疫情救济计划在内的一揽子支出计划。本以为历史使命已经完成的这届国会突然发现善变的大统领再度改变自己的立场，公开威胁除非国会提高个人救济金的总数额，他将否决两院通过的法案。

大统领：你以为我要退场？

随后，大统领为了证明自己并不是在逗大家玩儿，在星期三下午否决了国会先前通过的2021年国防授权法案。虽然两大法案本身并无关联，但特朗普的态度很明显—他还没有做好安然退场的准备。

本来说新国会系列文章要先讲美国如今高度僵化的预算和拨款程序，刚好借大统领的光，来聊聊这个话题。

大统领的反击

最近特朗普的日子确实过的不大舒心：哪怕是他不愿意接受现实，但他连任失败在选举人团十二月中旬之后已成定数。余下的日子里，大统领也没有什么特别的手段可以来改变这一结果。更令他恼火的是，国会共和党人在缄默一个多月之后，终于大多开口承认了拜登作为当选总统的事实。

这种“忠诚不绝对”的行为，对于一向强调忠诚的特朗普来说是不可接受的，于是乎就有了近日他推特上“破门”几位共和党高层人士的举动，这其中包括了参院共和党二号人物约翰·图恩。不过大部分情况下，作为马上要离任的总统特朗普现在也就是只剩下过过嘴瘾的劲儿。

左边的那个就是叛徒！

让大家没想到的是，由特朗普财长姆努钦亲自参与，经过漫长数月两党扯皮之后终于成功闯关国会的最新一轮疫情救济计划在通过之后，引来了大统领的强烈不满。显然，见到了外界对国会最终通过的计划只给了每人600美元的直接补助这一条反应不佳之后，特朗普跳了出来横插一杠，要求国会必须通过至少每人2000刀，否则他就会否决整个法案。

特朗普这个节骨眼上发难，打了几乎所有人一个措手不及。不仅是因为特朗普本人如果早早介入谈判过程的话，他的要求其实不难实现，等到这个时候才出来，反倒是未必有多大效果。同时，由于国会在特朗普政府的建议下把下一个财年的财政拨款和疫情纾困法案合二为一捆绑在了一起。特朗普如果否决法案的话，那么美国政府还会连带在下周将会进入关门停摆的状态。

更何况在年关这个微妙的时间中，总统甚至可以不用动用否决权，只需要拒绝在法案上签字，便可随着国会会期在十天内结束（明年一月3日）而自动将法案作废。这种“口袋否决”（Pocket Veto）的方式绝就绝在国会并没有推翻这一举措的权力，必须新国会开幕之后重新来过。

该否决要否决的

不过近期总统基本神隐，加上他反复无常的一贯作风，谁又敢打包票他真的会否决当下的一揽子法案呢?毕竟相似的场面，大家也不是没见过，18年初的那回，他不就是嚷嚷再三最终还是签了嘛！

惨遭毒手的国防授权法案

另一方面，一个和疫情纾困无关却十分重要的“年货”法案，在星期三被大统领“斩于马下”。在多次公开抱怨之后，特朗普遵循自己的内心，否决了2021年度的国防授权法案（NDAA）。

国防授权法案是一份年度文件

然而在特朗普否决了总价为7400亿的国防授权法案之后，却有不少媒体跳了起来批评总统不负责任的行为会导致美国国防部关门，这种不恰当不负责任的报道，完全是对国防授权法案本质的一种错误理解。特朗普的行为固然不妥，但总统行使否决权来表达自己对法案具体条款的不满并不是一件很过分的事情，更何况指鹿为马就更不好了。

具体来说，国防授权法案（NDAA）是美国国会内立法程序中较为特殊的一种法案，从种类划分上属于国会中的授权法案（Authorization Bill），主要是用于给联邦政府的机构和项目进行立法授权和提出规划框架。

随着近年美国国会因两党极化严重，出现了职能衰败，立法机制闭塞的现象，导致了很多授权法案不再被频繁使用，减少占用国会有限的立法空间和时间表。大部分联邦的现有项目和机构都得到了长期授权，并不需要每年重新修正，有些部分僵尸项目甚至多年前就已经失去了授权，但至今仍在运行。

特朗普签署国防授权方案的样子（几年前）

与之相应的，美国国会制定政府每年的预算开支的程序，也因为政治上的问题出现了退化和堵塞的问题。按照1974年预算法案所规定的程序，国会两院每年应在4月15日之前通过下一个财年的预算法案。

通过预算法案之后，国会两院拨款委员会下属的十二个委员会应分别通过各自负责的十二份联邦各机构的拨款法案，最终在10月1日新财年开始之前提交给总统签字生效。除此之外，国会还应通过针对这十二份联邦机构拨款法案的相关授权法案，给各联邦机构提供清晰的政策规划和指导。

早就没人遵守的规则

但是，近些年国会的变化，导致了原有的拨款预算程序几乎被完全破坏抛弃。本来应该是国会最基本的拨款职能近年因两党的分歧而变得愈发困难，时常会错过十月的最后期限，要依靠临时的继续拨款法案（Continuing Resolution）来保证联邦机构的政策运转。因此，过去的几年中多次出现了因两党谈判僵局而导致美国联邦政府关门的事件。今年之所以出现疫情和预算在年末捆绑通过，进而面临大统领的铡刀，也是因为国会在大选前踢皮球，将拨款事务的处理放到了选举后的交接阶段。

现在来看，国会基本放弃了每年通过预算的传统，对于本该分成十二份的拨款法案，也大多是采取几个法案之间互相捆绑或是全部归拢到一个巨大的法案中的方式来进行操作。而原先本应该每年通过的相关授权法案也被完全抛弃，只有国防授权法案还依然保持了每年出台的传统。

也就是说，国防授权法案的地位非常特殊，是当今美国政坛极度极化，两党分歧巨大新常态下，两党每年都会积极推动并最终通过的唯一一项法案。不管是两党谁掌控参众两院，国防授权法案都会被提出并最终通过，这印证了这份法案的重要性和巨大象征意义。

NDAA的数字

但是，需要注意的是，国防授权法案起到的作用只是划出框架，为国防部和美国政府的安全问题重点指明方向和路线，实际上并不决定美国每年最终的国防开支数字。国防授权法案中所列出的数字，只停留在建议层面，具体国防部和美军能拿到多少钱，还是要看拨款法案的内容。

也就是说，美国每年国防开支要受到国防授权法案和拨款方案双重领导。负责每年起草国防授权法案的委员会是两院的军事委员会。因为是授权法案，两院均可以先行自己起草自己的版本，不用等待众院先动手。而每年实质上给钱的拨款法案，则是由两院的拨款委员会负责，而且因宪法规定，有关税收支出的法案要先从众议院起草。

由于两者是独立通过，要经历不同的程序和政党博弈，两份法案最终的国防开支数字时常会出现偏差。一般国防授权法案由两院中的鹰派势力引导，所列出的开支数字要比最终拨款委员会妥协之后所通过的预算要高出一些。

预算不等于拨款

一般来说，两个法案之中，象征意义大于实际意义的国防授权法是比较好通过的一个，通常在两院会得到两党军事委员会成员一致支持。而每年的国防拨款拨款却十分难产，往往需要和卫生部和劳动部的预算（HHS-Labor）捆绑来最大化法案在两党成员中的支持度。2018年底到2019年初美国政府旷日持久的关门，之所以持续了一个多月，很大程度是因为国会提前就通过了国防和卫生劳动部这部分占联邦可控支出大头的拨款法案，因此没有迅速妥协的紧迫性。

特朗普横插一杠

自1961年以来连续六十年美国国会都通过了相应的国防授权法案，今年自然也不例外，国会两院均以超过三分之二多数的规模通过了本年的国防授权法案，其中多有涉及中国和俄罗斯这两大美国“竞争对手”的条款。

但是对于特朗普来说，他对这份政策文件却有多处不满的地方。其中最主要的两点分别是两项特朗普本人比较上心，但实际上和国防政策无关的两项附带政策：一是法案没有附带特朗普始终在推动的废除《通讯规范法》第230条的相关条款，二是法案支持国防部更改十余个以邦联将领命名的美军基地名字这一政策。前者特朗普认为保护了社交媒体公司歧视保守派的行为，后者则是特朗普一贯反对的“政治正确”行为。

特朗普屡次要求废除230

除此之外，特朗普还抱怨了这份4500页的法案不符合美国外交国防的核心利益，称其为“给中/俄两国的一份大礼”。虽然就法案的实质内容来看，特朗普的结论似乎和事实恰恰相反，但这年头，事实如何显然并不重要，关键在于立场。

特朗普否决国防授权法案，也算是给国会和外界一个警告，让大家明白他对政府拨款和疫情救济法案的威胁绝非儿戏，无形间将自己的政治盟友国会共和党人挤进了一个尴尬的位置。绝大多数的国会共和党人都对国防授权法案和另一份政府的拨款表示了不同程度的支持。而由于特朗普否决法案之后，国会两院下周将计划开启推翻否决（Override）的程序。

看上去，先前以三分之二多数通过两院的国防授权法案可以轻松的再度闯关国会，但现实显然没有那么想象的那么简单。经过了总统介入之后，仍效忠于他的国会共和党人，还会有几个愿意投票反对这位政党领袖呢？众院共和党领袖凯文·麦卡锡更是公开表示了众院共和党人不会积极推动推翻总统的否决(虽然是在指潜在的预算否决)，表达了大部分众院共和党人仍和总统站在一条线的决心。

大统领：尔等可敢谋逆？

至于最终国防授权法案的命运如何，得看这一周内大统领还能折腾出啥新花样了。

拨款/疫情救济金的纠结

如果说国防授权法案这种指导性文件，最终有没有也不影响政治大局的话，那么疫情救济计划和政府拨款的问题就要严重许多了。政府不通过拨款法案就必然将进入停摆的状态，而疫情救济计划对许多面临经济困境的美国人来说也是急需的止渴甘露。

然而，国会好不容易在拖延了几个月之后终于通过了这两大法案之后，却突然发现大统领另有打算。都说圣意难测，进入到了总统生涯末期的特朗普，则是让大家见识了什么叫不到尘埃落定，一切仍有变数。

自打国会三月通过了最后一轮2.2万亿的救市计划之后，最新一轮的经济刺激措施就一直在国会卡壳。众院民主党人五月自行通过了总额三万亿的巨额疫情纾困法案，却在参院搁浅。反之参院共和党人提供的1.5万亿，却遭遇了民主党强烈反对。大选之前的集中谈判，两党在两亿左右的价码反复扯皮，最终也没有谈拢。

扯皮扯到今天

国会共和党眼见民主党有机会上台执政，赶忙重新拾起了财政保守主义的精神，又担忧起了美国的赤字。国会民主党人则觉得自己选情有利，底气足，等到明年再干甚至更好。特朗普一会儿一变的态度更是让整个过程充满了戏剧，却最终缺乏实质。一拖再拖，错过了在大选之前通过新一轮“撒钱”法案的机会。从选举的结果来看，拜登特朗普之间在摇摆州微弱的差距，或许正是缺少新一轮救市计划导致了特朗普没能奇迹再现。（可惜没有后悔药）

共和党在国会选举超于预期的表现，则让民主党的胜利显得有些美中不足。国会分裂的现实促使了民主党明年上台执政也不大可能通过大规模的支出/经济振兴计划。于是在现实的推动下，国会在候任期趁着年度预算拨款谈判的关口搞了一个九千亿的小规模纾困法案，最终通过了两院。

其实谁都不满

但是，相比先前两党所提出的方案来说，新一轮法案不仅涵盖的方面要片面不少，连最得人心的发钱环节都从之前的每人1200打了个对半只剩600。妥协的法案一出，两党内部自然有大量不满，外界舆论更是抨击猛烈。于是乎，仍在纠结选举结果的大统领亲自出面，宣布他希望国会将救济金的标准提升到2000，不然他就会否决整个法案。

大统领这么一闹，倒霉的是他自己的财政部长和国会共和党人。乐于多花钱的民主党人一个个借题发挥，迅速“响应了”总统的号召，表示周四民主党把控的众院就将提交一份每人改发两千刀的修正案，希望通过一致通过(Unanimous Consent)的方式通过国会。当然，在国会共和党人必然反对的情况下，这种举措大概率是不会成功的，但本该盖棺定论的此届国会，现在还需要站好最后一班岗才行。

幸灾乐祸的民主党人

未来何方？

现在来看，没人知道特朗普接下来到底是什么打算。离开了华盛顿前往海湖庄园度假的大统领，是否会言行一致，否决拨款/纾困法案，目前没人知道。但最新一集的政治大戏提醒了所有人，在特朗普时代还未落寞的日子里，美国政坛只有一个中心：那就是特朗普本人。一切都围绕着这位总统来转动，起码在明年1月20日之前，还会是如此。

离不开我吧？

篇幅原因，联邦的预算/拨款程序科普留到下篇文章来单独再详细讲/梳理。（是时候再度鼓吹帝王总统必要性了.jpg）

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