国会风云年末之争续集：撒币两千？
今年最后一篇的更新，似乎还是离不开大统领和疫情这两大核心问题啊。不过还是硬塞了个预算的科普进来哈哈哈哈！
虽然特朗普时代即将随着2020年的结束正式翻篇，但多灾多难的2020显然不会轻易言退。大统领上周的一番操作一度让国会的议员们吓出一番冷汗，以为美国政府又要面临关门的风险。最终，特朗普在否决了国防授权法案之后没有兑现自己否决年度预算拨款/疫情救济金的承诺，让18年初的类似剧本再度上演，联邦政府也避免了新年关门大吉的尴尬局面。
不开心的签了
不过，大统领的退让并不是这个故事/闹剧的终章。在他签字的同时，特朗普敦促国会通过每人改发两千美金的拨款修正案，并再度通过推特表达了他对现有每人六百标准及通讯法230条的不满。这就促使本就希望多花钱同时乐于看到共和党内斗的国会民主党人，很快就通过了每人发2000刀的法案。
然而，反对提高发钱标准的参议院共和党领袖麦康纳尔自然是不乐意见新的撒币计划过关参院。不敢直接忤逆圣意的龟丞相，选择把两千刀提案和废除通讯法230条两项捆绑起来一起投票，巧妙地堵死了新提案生效的路径。
阳奉阴违龟丞相
但与此同时，1月5日的乔治亚州两次参院第二轮选举的压力也让麦康纳尔有些进退两难。一方面是自己大部分反对发钱的共和党参议员同僚，另一方面则是急需要给选情助力进而保住席位和参院多数的普渡和洛夫勒。如何权衡好这两方的利益冲突以及特朗普这位时常变卦的意外性因素，是接下来几天内新老国会交接之时参院共和党人需要头疼的问题。
借着辞旧迎新的这个关口，稍微总结叙述下关于发钱问题的争执和程序，然而再解释下上篇文章中遇到的一些误解和问题，最后在系统性的介绍下国会的拨款程序结尾。
撒币还是不撒币？
传统上来说，美国圣诞节和新年之间的这一周时间是社会和政坛的沉寂期。大部分学生都在放假，上班的人也是摸鱼休假。国会往年都是在圣诞节前就把所有事情了解然后放假回家，等候新国会/会期的到来。
今年本也不例外，国会上上周通过了国防授权法案和新一轮财政拨款/疫情纾困法案之后，大部分人都以为本届国会的历史使命已告终结。哪想到的是特朗普先是否决了国防法案，后又威胁要否决拨款计划，迫使国会在本周重新开会，把大部分议员叫回了华府。
想休假？没那么容易
特朗普周日签署了财政拨款/疫情纾困法案之后，国会这周面临的问题就只剩下了是否增加发钱数额和推翻特朗普在国防授权法案上的否决。于是乎，周一国会就出现了近年来极其少见的总统否决被国会一院投票推翻的景象。众议院以322：87的压倒性优势推翻了特朗普的否决，接下来只等参议院做出同样行动，大统领就将遭遇任内第一次否决失效的窘况。
啧啧啧
近代以来国会职能的衰败导致了每年通过国会的法案数量急剧下降，与之相应的则是总统否决数量的减少。在总统对自己政党保持极高控制权的今天，如果总统不点头的话，法案本就很难闯关国会两院。特朗普的两位前任小布什和奥巴马，执政八年分别各使用了否决权12次，因为往往只需要通过口头威胁便以足够达成效果。
倘若不是特朗普任期行将结束，他此番对NDAA的否决恐怕也不会被国会推翻。在这个政治高度极化，站队优先于一切的当下，恐怕也只有国防方面这种两党还有共识的议题才能团结到足够的两院三分之二支持。比较巧合的是奥巴马任期内唯一一次否决被推翻，也是在行将离任的权力交接期，不过那回是为了保护美国的沙特盟友否决了一份国会全票通过的911追责法案。
推翻否决可不常见
纠结完了NDAA的问题，国会还有2000块钱这个难题没有解决。民主党把控的众议院迅速的通过了提高撒币标准的紧急修正案，以一票优势达到了紧急程序所需要的三分之二多数。然而到了共和党控制的参议院这边，事情就没有那么简单了。
首先，共和党大部分参议员从原则上反对每人发2000刀补助金的想法。共和党内传统的财政保守主义思想，在民主党即将上台执政的时候顺理成章的再度苏醒。虽然自己执政的时候是说一套做一套，但是马上要在野了还是得先做好姿态，未来才好用来攻击对手。
迅速通过众院之后，参院却不会行动
其次，即便是有足够的共和党参议员出于种种原因支持2000刀的提案，掌握议程的麦康纳尔也不愿放行。老谋深算的龟丞相一向反对在自己党团内部没有统一意见时就投票，为的是避免让自己党团的成员面临不必要的风险。因此即便是在大统领亲自推动的情况下，龟丞相还是阳奉阴违的把2000刀法案堵在参院议程之上。
现在来说，撒币两千的提案恐怕是很难在本届国会通过了。麦康纳尔把救济金和通讯法230条捆绑的行为直接就判了计划的死刑。通讯法230条这件事，其实很莫名其妙。今年开始保守派和特朗普本人开始频繁推动废除这条给各大互联网和社交媒体提供用户言论免责的保护条款，理由是社交媒体巨头钳制保守派的言论自由。
捆绑=死亡
且不提这个提法是否站得住脚，废除230条的一个潜在后果反而可能会让所谓的“迫害”更加严重。因为当社交媒体公司可能要为用户的言论负责时，那么封号可能就会变得更加频繁。第一个可能中枪的就是大选以来一直在散播选举舞弊谣言的大统领本人。
总之，特朗普时代的事情，总是充满了黑色幽默。
澄清事实
上篇文章发表之后，有不少评论因为一些救济/拨款法案的一些事实吵了起来。这里一并刚好梳理/解释一下。
首先，特朗普否决的是国防授权法案（NDAA），并没有否决总额两兆多的拨款法案。国防授权法案也并非是给国防部提供资金的拨款法案，否决这份授权政策法案并不会导致国防部关门。有不少美国的媒体和记者都指责特朗普强迫国防部“关门”，存在认知上的问题。
其次，特朗普威胁否决并最终签署的是总额为2.3兆的财政拨款/疫情救济金法案。实际上，这份巨大的支出计划是两个并不相关的法案合并到一起通过产生的结合体。法案中占大头的，是总额为1.4兆美金的美国联邦政府支出计划，也就是每一个财年美国政府必须通过的年度拨款法案。而总价9000亿的疫情纾困法案，则是额外添加的支出计划，本身并非国会每年必须通过的专项法案。
真香
之所以两个法案被结合起来，是因为国会两院领导层和财长姆努钦代表的白宫认为将两个支出计划捆绑在一起有利于法案通过国会两院。如果不是抱着年度财政支出的大腿，一拖再拖的疫情救济金法案恐怕是无法达成的。
第三，特朗普所抱怨的对外援助金额，并不属于法案中的疫情纾困部分，而是年度拨款计划的传统部分，是国务院日常支出的一项。今年早些时候，特朗普政府所提交的预算计划中，也同样包括了等额的对外援助数字。显然，大统领并不会去读自己政府的预算文件，但这不改变对外援助是预算既定组成部分的事实嘛。（更何况，对外援助只是美国政府每年庞大财政支出的一小部分而已）
18年就想要部分否决权了
第四，特朗普在签署拨款法案之后所发表的声明中宣称自己将要求国会废除拨款法案中的部分款项。大统领的意思，似乎是他“部分否决了”这些令他不满的条款。但实际上来说，总统虽然有权提交撤销国会支出的要求，但并缺乏部分否决（Line-ItemVeto）的权力，国会显然也不会同意废除刚通过的支出计划。历史上总统还曾使用过拒绝花国会拨款的招数（Impoundment），不过这一漏洞在1974年就被国会和高院关闭。（所以，大统领也就过过嘴瘾）
预算/拨款程序
讲完了一大堆当前的新闻，终于可以回到本文原始的主题：国会预算和拨款程序之上。近些年来，美国政坛的高度极化引发了国会机能失调闭塞的现象，直接导致了每年的财政拨款程序都会演变为及其难看的党争，甚至会引发政府关门的灾难性局面。虽然相关方面的媒体报道很多，但大部分都没有系统性的讲过美国的财经程序究竟理论和实际上是怎么运转的。显然，作为非常喜欢讲苦涩难懂话题的我，自然是自告奋勇的来“科普”（催眠）。
预算程序
财政预算/拨款作为现代国家治理中不可或缺的环节，在美国政坛中自然也是十分重要的年度大事。二战后总统和行政机构权力的膨胀，让国会逐步失去了原先在政治生活中占据的主导地位，只有在财政问题上，国会还相对保留了较大的自主权威，紧握着关键的钱袋子。
支出的类别
具体来说，美国的年度财政程序分为预算（Budget）和拨款（Appropriations）两部分。前者是规定国会每年应该花多少钱，后者则是实际的支出数字。需要注意的是，这里所指的财政拨款程序，只包括美国政府年度支出中受拨款程序控制的任意支出部分（Discretionary Spending），并不包括强制性的福利开支（Entitlement/Mandatory Spending）。
福利开支占大头
美国政府每年四兆多的财政支出，只有30%左右来自于可控支出一项，其余70%的资金用于强制性开支项目和偿还国债的利息。两者的区别在于任意支持部分必须每年由国会两院通过相关法案批准才能生效，而强制性支出则不受国会拨款程序直接控制，长期处于“自动驾驶”状态，除非国会主动调整，不然每年都是按照原先的法案规划自行发展演变。考虑到触碰福利开支的巨大政治风险，国会一般是不会无缘无故改动强制性开支项目的。
强制性支出中，社保（Social Security）毫无疑问是最大的一项，每年至少要花费1兆以上并逐年增长。社保项目本身有自己的专项收入来源（社保税），而且83年改革后一度累积了大量存余。往年留下来的“余粮”暂时掩盖了社保近些年由于人口老龄化和08经济危机所出现的赤字现象，但现存的额外资金预计将在10-15年内被消耗殆尽，届时国会将面临加税/削减福利的难题。
具体开支分布
联邦政府主导的两大医保项目Medicare和Medicaid，每年也要1兆左右的开支。由于两大医保都是开源式福利项目，虽然也有专项的税收，但每年的赤字都要由联邦财政来直接承担，变相加大了联邦的财政压力。除了三座大山之外，还有7000亿的其他福利开支，比如最典型的就是食品卷和EITC这些广受欢迎的传统福利项目。
而直接受国会拨款程序领导的任意支出部分，这几年的年度总额往往在1.2-1.3兆左右浮动。其中，7000多亿属于国防开支，6000多亿则是民生开支。每年国会所讨论扯皮的，也就是这1兆多具体该怎么花。这一部分的政府开支除了极少数情况以外，每年都在增长。由于美国民众抗拒加税又不愿意勒紧裤腰带过苦日子，这就导致了美国的财政赤字和国债连年攀升。当然，长期的赤字财政是否是不健康的，仁者见仁智者见智，这里不具体辩论。
理论的程序
理论上来说，美国的财政支出应该是按照预算-拨款两步走的方式来具体规划和实施。历史上国会两度改革过预算程序，一次是1921年，另一次则是1974年。现有的预算拨款程序，正式始于1974年的改革。
按照1974年通过的国会预算法，美国每年的预算拨款程序应该是这样的：2月15日总统向国会提交预算请求—4月15日之前国会两院通过年度预算决议—5月15日众院拨款委员会开始起草具体的支出计划，6月底完成—参议院拨款委员会在众院完成之后开始起草相应的支出计划，在夏季休会之前完成—国会九月复会协调两院方案差距并提交总统审核签字，新财年在10月1日开启。
理论不等于实际的第n个例子
具体来说，总统向国会提交的预算请求由白宫行政管理和预算局来筹划，大多都能按时在2月15日的截止日前完成。不过，总统的预算请求大部分时候都只是一份表明政府立场的愿望单，国会向来都是另起锅灶自行起草自己的版本。(所以每年2月时危言耸听的各类削减预算头条基本都可以被忽视)
但是，国会在通过预算这件事上，却难以让人去夸奖它。按照程序要求，国会每年都应该通过预算决议来规定下个财年联邦支出的上限和具体项目总额。然而近些年来，随着国会深受政党极化的影响，立法效率空前低下，国会几乎从来不会按时通过预算决议，大部分时候更是直接不了了之。过去的三年中，国会均没有通过年度的预算决议。
取而代之的则是两党每两年谈判之后出炉的双年预算上限（Budget Caps），主要还是为了规避2011年预算控制法案所设置的支出硬上限，好让联邦政府能多花一些钱。由于预算（Budget）并不是必须通过的项目，没有通过也不影响每年的拨款程序，国会自然是不会费那个功夫去折腾。
实际的开支上限
然而，即便是拨款这项每年都应该完成的基本职能，国会这几年也从来没有按时完成过。根据国会预算法规定，参众两院的拨款委员会（Appropriations Committee）及其下设的12个专项附属委员会每年都应该分别通过自己负责的专项拨款法案。到了实际的操作过程中，这一程序近些年根本无人遵守，更别提按时完成了。
历史上，两院负责支出的拨款委员会和负责税收的筹款委员会（Ways and Means Committee）是国会权力最大的两大实权机构。特别是负责联邦支出的拨款委员会，长期被认为是国会除了领导层外最好的“肥差”。重要的不光是拨款委员会的主席，十二个下属委员会的主席也都是国会具足轻重的大佬，往往被坊间尊称为“主教”（Cardinals）。
十二附属委员会各司其职
此一时彼一时，近些年来国会委员会制度的衰变和权力向领导层集中的现象，让曾经叱咤风云的委员会寡头们风采不在。拨款委员会也不例外，尤其是在2011年国会禁止了过去常被拨款委员会成员用来搞“腐败“/利益交换的指定拨款（Earmark，又名Pork Barrel Spending）这一行为之后，拨款委员会的权威已经远不如几十年前了。
其实挺好
拨款委员会的衰落直接导致了国会无法按时分别通过十二项具体的支出计划，彻底打乱了原有的拨款日程。几乎每年都要等到八九月份政府面临关门风险时，两党领导层才会和白宫进行三方会谈，最终通过大巴式的一揽子支出计划（Omnibus Appropriations Bill）来化解僵局。每当两党和总统谈不拢时，政府要不就是要进入停摆关门的状态，要不就是长期依赖临时拨款（Continuing Resolution/CR）来拖延时间。
有些人或许会把政府关门/预算僵局当成美国民主的高光，只是，政府关门并不是一件好事，每关一次门都会带来巨大的财政损失。政府的机能僵化到了连最基本的预算程序都无法按时完成的程度，从那种角度来看都应该是槽点。
改革呼声
显然，对国会现有预算拨款程序不满的人不止我一个。国会在18-19年设置了专门的委员会探讨潜在改革的方案，希望能够解决当前拨款程序僵化的问题。虽然如同大部分国会改革的提议一样，预算程序的改革最终石沉大海，被其他更迫切的政治议题挤出了政治前台，但部分想法还是不错的。
比如，有议员提议国会现有的拨款/预算法案应该改为两年一通过，一次管两年，变相减轻国会的立法日程压力。另一部分老牌议员则提倡Earmark应该回归。水至清则无鱼，议会政治也是一样，适当的利益交换有利于系统的运作，只不过可能不符合两党内喜欢高举道德大旗的正义人士胃口罢了。
从现实的角度来看，大刀阔斧的改革实现的可能性不大，不过据报道来看，下届国会Earmark有望回归。老爷车旧是旧了点，不过还没坏，还是可以继续开嘛。#滑稽
总结
不出意料的话，这篇文章应该是国内时间今年岚目的最后一篇更新了。2020对于大部分人来说都是十分艰难的一年，虽然不能对明年抱太大的希望，但告别苦难的这一年总是件好事。
今年大部分的文章都是围绕着大选来展开，明年不再是大选年，但拜登政府肯定还是有可写之处。除此之外，美国历史和国会还是有许多可以深挖的东西可以持续拿来写文章。接下来的话，一月5日之前要把乔治亚参院选举的坑填上，拜登内阁系列也还需要更新，国会系列下一篇应该会梳理委员会系统的前生今世。
不管怎么说，大家新年快乐！（有点早，但就这样吧）
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