北京新总规建设用地减量调控的思考与探索

【文章编号】1002-1329 (2017)11-0033-08

【中图分类号】TU984.11

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20171106a

【作者简介】

常   青(1982－)，男，硕士，北京市城市规划设计研究院详细规划所高级工程师。

徐勤政(1979－)，男，博士，北京市城市规划设计研究院研究室高级工程师。中国城市规划学会会员。

杨   春(1986-  )，男，硕士，北京市城市规划设计研究院总体规划所工程师。中国城市规划学会会员。

王   姗(1985－)，女，硕士，北京市规划和国土资源管理委员会主任科员。

精彩导读：

【摘要】建设用地是规划部门对接国家转型战略的重要抓手。北京新一轮城市总体规划编制中对于建设用地的管理，坚持以资源环境承载力为刚性约束条件，确定人口总量上限，提出了城乡建设用地减量发展总体战略，实现由数量扩张性规划转向质量提升性规划。减量发展，减量是更刚性的底线约束，发展是更科学的资源配置，在总体规划层面，从用地规模、建筑规模、空间边界、城乡结构、用地结构、空间协同为北京长远发展构建了综合调控框架与约束性指标，在实施中建立起以拆占比、拆建比、职住用地比、两线三区为核心的严格管理手段，探索了面向存量、减量总规的建设用地规划管理方法。减量发展是重大改革，规划实施挑战非常大，对于建设用地的实施管理，北京总规在规划管理的方式、土地政策、事权划分、评估监管等方面进行了改革探索。

【关键词】总体规划；减量发展；城乡建设用地；综合调控；北京

REFLECTIONS AND EXPLORATIONS ON THE DECREMENT REGULATION OF CONSTRUCTION LAND IN THE NEW BEIJING CITY MASTER PLAN 

ABSTRACT:Construction land in master plan is one of the most important issues for the transform of the national planning strategy. Based on the resources and environmental capacity analysis, the new master plan of Beijing focused on controlling of the population, and put forward the decrement development strategy of urban and rural construction land, to achieve the planning transformation from quantity expansion to quality improvement. In decrement development, the “decrement” refers to a more rigid bottom line, while the “development” refers to a more scientific resource allocation. The new master plan built a comprehensive regulatory framework and constraint indicators by controlling the land scale, building scale, spatial boundary, urban and rural structure, land structure, and spatial coordination for the long-term development of Beijing, and established a strict management standard by controlling the demolition ratio, demolition and construction ratio, employment and residential land ratio, “ two lines and three districts,” so as to explore the planning and management approaches of construction land based on the stock-based and decrement development. Decrement development is a major reform, the challenge of which is very big. For the implementation and management of construction land, Beijing master plan explored the ways of planning management, land policy, division of rights and responsibilities, assessment and supervision, etc. 

KEYWORDS:master plan; decrement development; urban and rural construction land; comprehensive control; Beijing

01

时代背景

经过改革开放30多年的经济高速增长和快速城镇化，中国成为了世界第二大经济体，城市建设快速扩张，土地的城镇化远高于人口的城镇化①，实现了城市建设的巨量积累。在实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期，中共十八届三中全会做出全面深化改革的部署，城市建设领域高度重视生态文明建设，提出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”

此后，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》、《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，深入落实战略部署，“切实将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，为构建高效协调可持续的国土空间开发格局奠定坚实基础。”国家层面牢固树立节约集约循环利用的资源观，转变发展方式，提高我国经济发展绿色水平。

在此背景下，习近平总书记两次视察北京，2015年出台《京津冀协同发展规划纲要》，要求“有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式。”

城市总体规划是中央对地方发展建设行为进行管控的重要制度安排(邹兵，2015)，应在城市层面的空间规划体系中占据主导地位(杨保军，等，2016)。建设用地是总体规划编制的核心内容，是人口、经济、社会等各类资源要素的载体，是探索城市优化开发模式的重要抓手。城市发展战略的转型变革必然深刻影响总体规划对于建设用地管理的理念、重点与方法，必须有新的突破，适应转型要求。

02

 当前建设利用情况

2005版北京城市总体规划批复以来，建设用地规模呈持续增长态势。对于建设用地未来管控方向，应坚持以资源环境承载为核心约束，再认识现状建设的规模体量、功能结构、空间发展等核心问题。

1

资源环境紧约束

十八届三中全会以来，党中央、国务院高度重视“引导和约束各地严格按照资源环境承载能力谋划经济社会发展。”要将各类开发活动限制在水、土地、环境、生态等资源环境的承载能力之内。总体来看，水资源、生态环境是约束北京开发建设最为重要的因素。

 供水安全倒逼城市规模严控

2015年北京可利用水资源量约38.2亿m³，人均水资源量约176m³，不足全国平均水平的1/10，比国际公认的500m³极度缺水警戒线还差很多。考虑首都水资源供水安全，按照以水定城、以水定人的要求，未来可利用水资源量计入再生水量和南水北调水量，以现状人均综合用水量核算，应从严控制人口规模，将2300万人作为常住人口规模“天花板”。

平原地区生态容量倒逼城市规模严控

北京西北部为山区，东南部为平原地区，平原地区面积约6338km²，约占市域面积的1/3。2015年北京现状建设用地总规模约3570km²，超过80%都位于平原地区，平原地区开发强度已达到46%。比较同尺度地域平原地区现状开发强度②，总体来看，北京市平原地区开发强度低于东京都市圈，与上海陆域基本相当，高于巴黎大区(表1)，需要进行控制，降低平原地区开发强度，减少平原地区建设用地总规模，把城市放在大自然中，把青山绿水保留给城市居民，保障平原地区的生态环境容量。

 表1 | 都市圈尺度平原地区现状开发强度对比分析

2

城市高密度集聚

在资源环境对北京城市规模约束的情况下，理性的认识、看待北京现有城市规模非常重要。城市规模的核心是人口规模，人口规模与建筑规模直接相关，对于城市规模的比较探讨，必须基于城市的空间尺度。从空间范围与功能联系，北京可分为市域、中心城区、核心区3个空间层次(图1、表2)。

图1 | 分圈层同尺度比较

 表2 | 空间范围同尺度比较

都市圈尺度：北京建筑总规模巨大

北京市域面积约16410km²，空间半径在80～100km，相当于都市圈。东京都市圈现状常住人口约3670万，现状总建筑规模约20.4亿m²，北京现状总建筑规模约是东京都市圈的84%，已具备了相当大的建筑体量。市域现状常住人口密度0.13万人/km²，已是大伦敦、纽约与巴黎都市圈现状人口密度的1.1～1.4倍(表3)。

表3 | 各圈层城市密度对比

国际大都市尺度：北京中心城区是高建筑密度地区

北京中心城区面积约1378km²，空间半径在20～30km，相当于国际大都市。中心城区已是超高建筑密度地区，建筑密度是大伦敦、东京都现状建筑密度的2.4～2.6倍，带来人口高密度集聚，现状常住人口密度0.93万人/km²，略高于大巴黎，是东京都、大伦敦的1.5～1.7倍(表3)。

表3 | 各圈层城市密度对比

国际大都市核心区尺度：北京核心区建筑密度过高

北京核心区面积约92.5km²，空间半径约5km，相当于国际大都市的核心地区。与北京核心区情况类似，大伦敦核心区也有大量历史建筑需要保护，同时承担着大伦敦、英国以及全球的经济中心职能，现状建筑密度只有北京核心区的54%。北京核心区现状建筑密度过高，现状常住人口密度已达到2.38万人/km²，总体已接近曼哈顿，是东京都心5区、大伦敦核心区的2.0～2.1倍，老城整体保护与政务环境塑造面临严峻挑战(表3)。

表3 | 各圈层城市密度对比

与国际对比，总体来看北京建筑规模呈现出较高密度的集聚，中心城区与核心区存在过度集聚，带来较高、甚至过高密度的人口集聚。因此，从发展上也到了严控城市规模，从数量驱动转向质量驱动的关键期。严控城市规模是底线倒逼，要提高全社会劳动生产率和地均产出率，提升内在发展质量，是促进发展方式转型的一种思路和策略。

3

土地利用低效

测算过去10来年北京人口、经济、用地3个指标之间的基本数量关系，GDP每增加100亿元，对应常住人口增长2.8万人，建设用地增长1.8km²，GDP增长依赖土地投放和人口增长的状况还没有根本性改变，反映了还处于相对粗放发展的阶段。

目前北京现状全社会劳动生产率为19.6万元/人③，与国际对比，2012年东京都市圈全社会劳动生产率约75万元/人，大伦敦约90万元/人，2013年纽约大都市圈全社会劳动生产率约99万元/人，巴黎大区约94万元/人，相比之下北京土地利用低效，还有很大提升空间。

4

功能结构失衡

北京城市规模快速积累中，建设用地的管理普遍重城镇、重产业，城市内部结构性失衡，这是造成交通拥堵、设施不足、房价高涨等“大城市病”的深层次原因。

城与乡结构失衡

北京现有城市规划管理工作，缺少对于村庄建设用地(集体建设用地为主)管理的理论和工作经验，现状村庄建设用地约1321km²，远超过《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的730km²指标，集体建设用地快速增长、粗放蔓延，吸引了大量不符合首都功能的产业与流动人口(图2)。

图2 | 北京现状城镇、村庄建设用地分布

生产与生活功能结构失衡

过去10年，北京产业驱动发展，大量通过地价优惠来招商引资，设立的各类产业开发区、功能区100多个，同时大量集体产业在城镇集中区周边粗放蔓延，造成了城乡产业整体过度发展，相应的住房、公共服务等生活空间供给不足，是以较低成本推动城市扩张，降低了城市发展的质量。

5

空间发展失衡

内外发展失衡

北京中心城区的过度集聚建设，造成北京约60%的常住人口，约70%的就业人口与经济总量聚集于此，形成了庞杂而复合的功能体系，是“大城市病”问题最为凸显的地区。中心城区以外地区，相比功能整体发展较为单一，居住功能为主，产业低效发展，缺乏高精尖的经济功能。

南北发展失衡

北京市域、中心城区都长期存在南北发展不平衡的矛盾。以中心城区为例，现状就业人口结构中，首都功能及支撑服务功能的从业人员数所占比重，南部地区比其他地区低约15%，现状近一半的工业仓储用地位于南部，南部地区的发展明显落后于其他地区，发展不平衡的矛盾日益凸显。

03

对城市总体规划建设用地管理的再认识

从资源环境承载、建设规模与结构效益上来看，北京都已经到了由增量规划向存量、减量规划转型的关键期，发展重点是结构调整与质量提升，这在超大、特大城市中具有代表性④。转型不仅具有深刻的理论与现实意义，在国家空间规划体系改革的框架下，对于城市层面城市总体规划建设用地管理的职能定位也将产生巨大的现实影响。

1

当前管理定位

2004年《国务院关于深化改革土地管理的决定》(国发[2004]28号)在第21条中明确了土地管理的权利和责任，规定“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地责任在地方各级人民政府。”这是从制度安排上，清晰界定了中央与地方政府对于建设用地管理的权责边界，中央的权责是增量用地，而存量盘活和合理利用土地的权责落在各级地方政府。

快速城镇化的背景下，城市总体规划建设用地管理的核心是城镇建设指标与城镇空间拓展，体现了中央对增量用地权力和责任的履行，也是地方政府总规修编的主要动因和重要内容，因此“上一轮总体规划编制中，大城市、特大城市的总规普遍采用的是扩大建设用地规模、发展新城新区的模式，通过增量来保证城市发展(施卫良，等，2014)”，缺乏城乡建设用地、特交水用地的管理要求，未对全域建设用地进行管理⑤。

进入存量、减量发展阶段后，建设用地总规模将基本成为恒量，城市总体规划作为调控城市整体长远发展的重要政策工具，国家规划主管部门如何继续履行监管职能，将面临非常严峻的挑战。

2

管理重点变化

国家推动空间规划体系改革，提出了一些新要求：2015年《生态文明体制改革总体方案》提出“划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界。”2016年全国“十三五”规划纲要首次提出“实施建设用地总量和强度双控”，既要控制总量，也要控制单位国内生产总值建设用地的强度。

这些新要求聚焦于建设用地的用地结构、发展绩效、空间管制，是否预示着对于存量盘活与合理利用土地，中央要体现权利和责任，不再完全是地方政府的自主行为。

这些重大变化，将深刻影响城市总体规划对建设用地的管理，意味着存量、减量规划所关注的空间管制底线、调整三生空间结构(施卫良，等，2014)，人口居住就业分布、建设总量和比例、基层公共服务和交通市政设施配置和布局(邹兵，2015)等内容，原先基本都属于地方事务性内容，部分将上升成为国家对地方政府发展建设行为进行管控的重要内容。

存量、减量规划下，在国家空间规划体系改革的总体部署下，城市总体规划建设用地管理应体现中央对粗放失衡发展方式的约束、引导与监管，倒逼发展方式转型。对此，总规层面规划界还缺乏系统的理论思考和实践准备，比如建筑规模管理标准缺失、用地结构管理标准弹性过大、现状空间管制规则还不明晰、实施政策准备还比较薄弱。

04

北京建设用地规划管理转型

城乡建设用地是城市生产、生活功能的主要载体，是实施人口规模严控、首都功能重组的关键所在。新一轮北京城市总体规划将城乡建设用地作为建设用地管理的核心，在全国超大、特大城市中首个提出城乡建设用地现状“减量发展”，以底线约束倒逼发展方式转型。

减量，核心就是规模调控，以减重、减负切实转变粗放扩张式发展；发展，核心就是结构调整，以资源要素的科学配置容纳新的发展。增量总规转向减量总规，建设用地的用地规模、建筑规模、空间边界、城乡结构、用地结构、空间协同将是实现“减量发展”的关键内容，城市总体规划必须在整体层面提供建设用地的综合调控框架，着力各项调控目标间的耦合一致，战略引领城市发展。

1

更刚性的底线约束

建设用地的各项约束目标设定，是紧紧挂钩人口规模控制这项硬任务，实施人口规模与建设规模双控，实施人口总量上限、生态控制线和城市开发边界3条红线，保障城市发展与人口资源环境相匹配。

约束建设规模：实施用地建筑双约束

(1)用地约束：核心城乡建设用地规模减量

城乡建设用地规模确定以水资源、生态资源承载能力为约束。水资源在严守用水总量红线下，按照保障生活用水、增加生态用水、压缩农业用水、工业用新水零增长的原则，确定可供生产、生活的水资源量约23亿m²，同步加强建筑节水。生态环境重点遏制平原地区城乡建设的粗放蔓延，山区基本保持现状建设用地总量稳定，平原地区在合理保障特交水建设用地的基础上，逐年减少城乡建设用地规模，总体多减少增，实现建设用地总量减少，生态空间增加，力争到2035年平原地区开发强度由现状46%降低到44%。

在水、生态承载指标的约束下，总规提出到2035年城乡建设用地规模由2015年现状2921km²减到2760km²里左右，减量161km²左右。

(2)建筑约束：总规层面首次提出管理要求

建筑规模相比用地规模，更能准确反映城市建设与人口容纳量的关系，与调控人口规模直接相关，也是地方政府在用地规模约束下转而寻求大拆大建、竖向增长、延续数量扩张惯性的焦点所在。目前总规对建筑规模的调控基本是缺失的，单单基于控规容积率管理是无法满足全局性调控要求。

建筑规模管理挂钩全市2300万人口控制目标。北京现状人均总建筑规模约79m²，同尺度东京都市圈现状人均约57m²，相比人均较高，即使保持现状人均建筑规模水平不变，增长空间也很小，因此要严控建筑规模增量。

核心区与中心城区现状已是高人口密度地区，《京津冀协同发展规划纲要》要求疏解提升、降低人口密度；中心城区以外平原地区疏解承接，人口规模有减有增、增减挂钩；山区生态涵养，保持人口规模基本稳定。

按照分区人口调控目标，总规提出核心区建筑规模负增长，中心城区规划建筑规模动态零增长，其他地区合理安排建筑规模，与人口规模挂钩算账。建筑规模管控是真正意义上的倒逼经济发展由数量增长向质量提升转型，也是规划实施的难度所在。

(3)效益倒逼：提高全社会劳动生产率

若全社会劳动生产率、地均产出率仍维持现有水平，按照2035年常住人口2300万、城乡建设用地2760km²的控制要求，GDP年均增长率仅1.2%左右。在人口规模与建设规模双控下，保持适度的经济增长速度，必须依靠科技水平的进步和推进构建高精尖产业结构，大幅提高全社会劳动生产率。

到2020年，按照“十三五”时期北京市年均GDP增长率约6.5%和人口规模控制目标进行测算，规划全社会劳动生产率提高到约23万元/人，到2035年进一步提高全社会劳动生产率。

约束建设边界：建立空间管制规则

国家空间规划体系改革提出划定“三区三线”，北京根据实际特点，提出划定城市开发边界与生态控制线⑥，将市域空间划分为集中建设区、限制建设区和生态控制区，实现“两线三区”的全域空间管制，建立起全市保护与发展的空间格局。

(1)刚性管控：城镇集约高效发展，扩大生态空间规模

城市开发边界是控制城市无序蔓延的重要措施。对于城乡建设用地规模减量目标，设定永久开发边界范围原则上不超过市域面积20%的管理目标，根据现有规划与建设情况，划定了城镇建设空间刚性管控边界，强调城镇建设集约高效和宜居适度，与城镇建设区外的减量任务捆绑挂钩，到2020年城镇集中建设区面积约占市域面积的14%。

生态控制线框定了法定保护空间与具有重要生态价值的生态用地。生态控制区内，现状建设要逐步拆除腾退，严格控制与生态保护无关的建设活动，保障生态空间只增不减、土地开发强度只降不升，到2050年全市生态控制区比例提高到80%以上。

(2)弹性调整：逐步实现“两线合一”

城镇建设区外的村庄建设用地(集体建设用地为主)减量实施，要根据现状情况逐步协商推进，难以明确具体的管理边界。实施管理中，将已划定的生态控制区和城镇集中建设区以外地区确定为限制建设区，重点实施集体建设用地腾退减量和绿化建设，限制建设区用地逐步划入生态控制区和集中建设区，到2050年实现城市开发边界与生态控制线“两线合一”。

2

更科学的资源配置

城乡建设用地的减量，不纠结于量的扩张，是以结构的调整，实现质的提高。减量发展的导向是要通过减违法建设、减占压生态空间的不合理建设、减低效粗放发展用地、减功能不合理用地，将腾出来的空间用来发展首都功能，提高生态绿化建设水平、协调城乡发展关系、改善城市职住通勤、补充完善民生保障，使城市功能重组与首都功能定位相匹配，建设国际一流的和谐宜居之都。

调整城乡结构：实现城乡发展一体化

(1)城乡关系：以城带乡、城乡一体、协调发展

以往城市总体规划突出的是“城市”，实际发展中城乡要素配置不合理的矛盾突出，新版总体规划实现了城乡全覆盖，强调建立城乡统筹的新型城乡关系，是规划的一大转变。北京新型城乡关系体现了对城乡空间形态的把握，充分挖掘和发挥城镇与农村、平原与山区各自的优势与作用，形成集约紧凑的宜居城区、各具特色的小城镇和舒朗有致的美丽乡村，在其中穿插景观优美、功能丰富的大尺度绿色空间。

(2)城乡管理：城乡一体的空间规划管制制度

要全面实现城乡规划、资源配置、基础设施、产业、公共服务、社会治理一体化。对于农村建设，避免大拆大建，要留住田园风光，减量重点是农村集体工矿用地整治，对于农村居民点整理积极稳妥推进，提高农村地区市政基础设施、公共服务设施、交通基础设施水平，推进美丽乡村建设，促进农民增收，营造美好家园。

调整用地结构：调整城乡职住用地结构

改善城市现有功能结构，提升国际竞争力，实现居住、就业、游憩、交通等功能的平衡协调，只能通过用地结构的调整来实现，这也是国际大都市在城市规模趋于稳定时，城市规划战略关注的核心内容。

目前，北京生产空间过度粗放发展，城乡产业用地约60%是工业仓储类用地，城乡产业用地规模占城乡建设用地比重已达到27%，造成城乡产业与城乡居住的职住用地比例关系严重失衡，现状全市城乡职住用地比为1∶1.3⑦，相同尺度东京都市圈1984年职住用地比约1∶3.1(富田和晓，2015)。城乡产业用地的低门槛增长，造成产业利用效率偏低，城市功能庞杂，吸引了大量就业人口，而为就业人口配套服务的城镇住房、设施、绿地与道路配置不足，社会矛盾积累。

因此，城乡职住用地的比例关系与发展方式转型、宜居水平和人口调控目标密切相关，对于实现职住平衡发展具有重要意义。新版总规提出调整城乡职住用地比例，加大力度推进两方面工作：一是按照人跟功能走、人跟产业走，大幅压缩不符合城市战略定位的产业用地，鼓励集体产业用地和低效国有产业用地转型，构建高精尖经济结构；二是适当提高居住用地及其配套用地比重，重点调整城镇居住与村庄居住的内部关系，增加城镇住房供应，改善人居环境。结合北京市实际情况和国际大都市发展经验，城乡职住用地比例关系控制在1∶2～1∶3较为合理，考虑实施难度与时序，2035年调整为1∶2以上。

3

更协同的建设管控

协同两规指标：统合各项用地指标

本次总体规划全面建立“多规合一”的规划实施管控体系，以城市总体规划为统领，重视土地利用总体规划，统筹各级各项规划。对于建设用地指标，核心是两规的合一，制定了“两规合一”的建设用地分类对接标准，指标的选取与确定，与国土资源部沟通，对接全国土地利用总体规划纲要调整工作，不仅包括城乡建设用地规模、建设用地总规模、平原地区开发强度的建设指标，也包括国土部门对农用地约束管理的基本农田保护面积、耕地保有量指标，城市总体规划实现了两规核心指标的协同一致。

协同空间发展：提高均衡发展水平

减量发展，空间价值导向是带动区域整体发展水平提升，改变不平衡的发展状况。北京的减量发展是立足京津冀区域融合发展，以功能的疏解、承接、培育，避免一极独大，推动京津冀区域建设成为以首都为核心的世界级城市群。

在市域内，面对地区发展不平衡的突出矛盾，新版总规特别强调减量发展中的空间统筹协调，实现城市整体功能优化，着力改善南北发展不均衡的局面，规划还提出加强中心城区非首都功能和人口疏解与北京城市副中心、外围各区的紧密对接，促进山区和平原地区互补发展。

05

规划管理制度改革探索

减量发展是重大改革，规划实施挑战非常大。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出改革完善城镇化发展体制机制，“统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发展的制度环境”。

2016年北京成立规划和国土资源管理委员会，从管理职能上实现“两规合一”，总规从规土管理的方式、土地政策、事权划分、评估监管等方面提出改革方向，促进城市规划转型与土地利用方式转变。

1

改革规划管理方式

建立增减挂钩统筹单元

规划审批管理是实施减用地、控规模的把关环节，必须改革现行控制性详细规划、年度土地供应的审批管理方式。目前，审批管理是单一项目资金平衡模式，规划实施被动，统筹空间很小，实施整体性被严重弱化。改革的办法就是全面实行增减挂钩，区域平衡实施，实现整体多减少占、多拆少建。

新版总规提出建立以区为主体、以乡镇(街道)为基本单元的统筹规划实施机制，变单一项目平衡为区域平衡，强化土地资源、实施成本收益分配和实施监管统筹管理，针对实施任务较重的地区，探索跨区域平衡机制。

建立拆占比、拆建比的挂钩管理制度

现行规划管理对于增减挂钩没有约束性指标，缺少规划管理的底线。总规提出量化“拆”与“占”、“建”的挂钩比例关系，建立拆占比、拆建比的严格挂钩管控制度⑧，作为增减挂钩实施的规划抓手。总体层面，测算全市规划未实施用地规模与规划实施任务间的比例关系，提出全市城乡建设用地实施的平均拆占比为1∶0.7～1∶0.5。下一步出台管理办法，编制各区城乡建设用地减量规划及实施方案，确定各区挂钩比例要求。

2

创新规划土地政策

 严格土地管理执法

北京现状建设用地中有一定规模的违法建设，减量实施首先必须严厉打击违法建设行为。新版总规提出坚决遏制新增违法建设，实现违法建设零增长；通过腾退整治，实现既有违法建设清零。建立拆除腾退后续管控利用机制，完善属地负责、部门联动的违法建设查处与考核问责机制。

探索土地管理政策

十八届三中全会提出了土地领域改革的总体方向，建立城乡统一的建设用地市场，扩大农村土地权能、扩大市场配置国有土地范围。土地管理的政策改革涉及领域广、影响面大、改革复杂，需要稳步推进。总规按照建立城乡统一的建设用地市场的改革方向，针对功能结构调整重点，探索土地管理政策改革。

针对调整城乡职住用地结构，扩大居住用地与住房供应的要求，按照创新集体建设用地集约集中和转型升级利用机制的总体方向，提出鼓励农村集体经济组织利用集体建设用地建设租赁住房，扩大土地权能，加强住房供应的保障力度。

针对加大规划增减挂钩统筹实施力度，提出改革现有土地一级开发项目的成本核算方法，全面实施先供先摊方式供地，即先期入市交易地块成本在市场可接受的前提下，先行分摊项目后期供应地块应承担的成本，直至全部收回项目预审总成本，后期未供应地块可作为零成本政府储备地统筹带动各类公共设施、公共空间、生态绿色空间的建设实施。

针对精细化建设的管理要求，探索建立深度土地一级开发，即建立土地一二级开发主体与政府长期合作机制，在土地一级开发阶段对公共服务设施、市政交通基础设施、公共绿地、公共空间等进行统一规划设计、统一实施并后续统一运营，以保障城市基本功能，提高环境品质。

3

调整规划市区事权

减量规划涉及大量权利主体的协调，大量的协调与规划调整将成为日常工作，现有审批重心在市级，难以满足实际管理操作要求。应加强事权匹配，强化市级对城市规划的刚性控制和实施监督作用，区政府作为规划实施主体，发挥其主动性和积极性，合理配置区级规划实施的自主权。

新版总规提出深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，逐步合并、下放、取消一批审批事项，除涉及全市性、系统性、跨区域的项目及重大工程外，逐步实现项目规划手续由区级办理，加强区级规划国土管理力量。

4

建立城市体检评估机制

形成“一年一体检、五年一评估”的常态化机制，对城市总体规划中确定的各项指标进行实时监测、定期评估、动态维护，反馈修正总规实施各项工作，确保城市总体规划确定的各项目标指标得到有序落实。

06

结语

对于建设用地的管理，上一版北京城市总体规划管理的重点是全市城镇建设用地的用地规模。新版北京城市总体规划以资源环境承载力为硬约束，挂钩人口规模调控，立足“两规合一”实施建设用地的全口径管理，核心是城乡建设用地减量发展的总体战略，从用地规模、建筑规模、空间边界、城乡结构、用地结构、空间协同为城市长远发展构建了综合调控框架，形成了多项约束性管理指标⑨，在实施中建立起以拆占比、拆建比、职住用地比与“两线三区”为核心的严格管理手段。

北京对于建设用地综合调控的探索，是在发展方式深刻变革的国家战略下，规划主动改革，更加强调总体规划的底线约束、结构调整、发展平衡，促进规划监管职能对接转型战略。

减量发展是重大改革，规划实施面临非常大的挑战，这是倒逼经济发展方式转变，要用较少的资源消耗支撑经济社会可持续发展。传统“招商引资+优惠卖地+房地产平衡”的城市发展建设模式难以为继，必须同步持续提高全社会劳动生产率和地均产出率，必须在土地制度、财税体系、投融资体制等领域加大综合配套改革力度，同时还要考虑各级政府的财政平衡问题，加强制度设计，积极稳步推进。

注释

①   《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。

②    平原地区开发强度指平原地区建设用地面积占平原地区面积的比例，是一项约束性指标，控制平原地区开发强度是保障平原地区生态环境容量的重要基础。考虑到各城市自然地理条件不同，山体、森林、湖泊等要素对开发强度影响较大，因此开发强度对比扣除相关因素，分析平原地区开发建设与生态保护情况。

③    全社会劳动生产率指社会生产过程中产出量与所用劳动投入之比，通常用一定时期内地区生产总值与从业人员平均人数之比来衡量，是反映全社会范围内生产效率、经济发展质量和效益的指标。

④    2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求严格控制特大城市的人口规模；2014年国土资源部发布《节约集约利用土地的规定》，实施建设用地总量控制，有效控制特大城市新增建设用地规模。

⑤    建设用地包括城乡建设用地与特交水用地。其中，城乡建设用地包括城镇建设用地与村庄建设用地，特交水用地包括特殊用地、对外交通用地及部分水利设施用地。

⑥    城市开发边界是一定规划期限内城市集中连片开发建设地区的边界，城市开发边界内的地区为规划集中建设区。生态控制线是以生态保护红线、永久基本农田保护红线为基础，将具有重要生态价值的山地、森林、河流湖泊等现状生态用地和水源保护区、自然保护区、风景名胜区等法定保护空间划入，是全市生态建设的基础。

⑦    城乡职住用地比指城乡建设用地内产业用地与居住用地的比例关系，是反映城乡建设用地结构的约束性指标。其中产业用地包括商业用地、商务用地、娱乐康体用地、综合性商业金融服务业用地、工业用地、物流仓储用地、混合用地以及村庄产业用地等；居住用地指住宅用地及其附设各类配套设施用地，包括城镇居住用地和村庄居住用地。

⑧    拆占比指一定区域内拆除(拆)的原有建设用地总面积与建设(占)的建设用地总面积的比值；拆建比指一定区域内拆除(拆)的原有总建筑规模与新建(建)的总建筑规模的比值。

⑨    包括有建设用地规模、城乡建设用地规模、中心城区城乡建设用地规模、平原地区开发强度、城乡职住用地比例、城乡产业用地占城乡建设用地比重、城乡居住用地占城乡建设用地比重、城市开发边界范围占市域面积的比例、生态控制区占市域面积的比例、集中建设区外集体建设用地规模(不包括特交水建设用地)、核心区建筑规模、中心城区规划总建筑规模。

参考文献

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FUTian Hexiao. Illustration of Metropolitan Area[M]. Beijing: China Architecture & Building Press，2015.

内容来源： 《城市规划》杂志

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