思辨｜竺效：环境法典编纂结构模式之比较研究

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环境法典编纂结构模式之比较研究

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推荐语

2021年全国人大常委会立法工作计划提出，要“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。这意味着，环境法典编纂不再是单纯的学术议题，而是已纳入立法机关视野的国家命题。竺效教授认为，在我国当前环境法典化理论研究和立法趋势的大背景下，研究境外环境法典的结构模式具有重要价值，环境法典的结构是立法指导思想的具体体现，是法典调整范围的直接反映，是立法技术的最终呈现。境外环境法典编纂结构模式大体可以分为过程主导模式、要素主导模式和混合结构模式三种类型。在借鉴域外立法经验基础上，建议我国环境法典采取“总-分”体例下的混合结构模式，同时以更高层次的“核心要素”抽象并贯通分则编，并以生态环境责任单独成编补缺法典完整架构。

作者简介

竺效，法学博士，中国人民大学教授 、博士研究生导师。中国人民大学杰出学者特聘教授，最高人民法院环境资源司法理论研究基地副主任兼秘书长、研究员，文化名家暨“四个一批”理论界人才，“万人计划”青年拔尖人才，第一批“国家环境保护专业技术青年拔尖人才”。国家高层次人才特殊支持计划”哲学社会科学领军人才，第九届“全国杰出青年法学家”提名奖。

文章结构

一、环境法典编纂中结构模式研究的重要意义

    (一)环境法典的结构是立法指导思想的具体体现

    (二)环境法典的结构是法典调整范围的直接反映

    (三)环境法典的结构是立法技术的最终呈现

二、境外环境法典编纂结构模式探析

    (一)过程主导模式

    (二)要素主导模式

    (三)混合结构模式

三、境外环境法典编纂结构对我国的启示

    (一)采取“总-分”体例下的混合结构模式

    (二)以更高层次的“核心要素”抽象并贯通分则编

    (三)以生态环境责任单独成编补缺法典完整架构

四、结语

内容摘要

环境法典的编纂已提上议程,法典的编章结构设计方案已成为理论研究的首要议题之一。环境法典的结构是立法指导思想的具体体现,是法典调整范围的直接反映,是立法技术的最终呈现。比较可见,境外环境法典结构大致表现为以环境治理过程为主线、以生态环境要素为主线、以环境治理过程为主并辅以环境要素等三种构建思路。借鉴境外有益经验,我国未来的环境法典可采用"总-分"体例下的混合结构模式,以人的可持续发展、生态环境的可持续发展、经济社会的可持续发展这三个更高层次的"核心要素"抽象并贯通分则编,并以生态环境责任单独成编来支撑法典的完整架构。

关键词

环境法典;编章结构; 比较研究; 

2021年4月24日,全国人大常委会公布立法计划,提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”,这意味着环境法典编纂不再是单纯的学术议题,而是已纳入立法机关视野的国家命题。新的命题呼唤着更加深入和具体的环境法法典化的学术研究,以为立法工作的开展提供可靠支撑。国内学界关于环境法典编纂的成果已有不少积累。欲真正开展环境法典编纂,必须在现有研究基础上更进一步,下探到环境法典化的中观与微观层面的课题。基于此,本文将尝试探讨环境法典编纂所采用的编章结构安排问题,总结已有环境法领域的法典(草案)文本所揭示的环境法典编纂中关于编章结构安排的一些基本规律和共通选项,以期为我国环境法典编纂提供可资借鉴的有益经验。

一

环境法典编纂中结构模式研究的重要意义

在展开具体论述之前,首先须对本文所指的“结构”进行界定。本文所用的“结构”特指环境法典中的卷、篇、章等法典内容的组成“部件”经过编排组合所呈现的最终状态,也就是环境法典中具体内容的编排方式。而“结构模式”则指“结构”设计所表现出的可从理论上归纳、描述,并可能被人类环境法典化实践所能参考借鉴的具体方式。笔者认为,在我国当前环境法典化理论研究和立法趋势的大背景下,研究境外环境法典的结构模式具有重要价值。

(一)环境法典的结构是立法指导思想的具体体现

环境法典作为环境法律体系化发展至高级阶段的选项之一,除了技术选择、制度革新等操作范畴,其编纂及生效实施背后也必然凝聚一国环境立法指导思想。纵观各国环境法的产生及发展,无论是西方国家的“司法救济失灵——专门环境立法——修订民法”路径,还是我国的“专门环境立法—制定民法—司法救济”路径,其背后所体现的都是对人与环境关系认知的深刻变化,以及相伴而生的环境立法思想的不断变迁。自1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议以来,环境保护开始成为国际社会的共同话题,1987年联合国环境与发展委员会在其所发表的《我们共同的未来》中提出的“可持续发展”则为各国环境保护奠定了共通的话语基础。1992年联合国环境与发展大会之后,可持续发展开始由理念付诸实施,各国纷纷将可持续发展理念转化到本国环境立法之中,逐渐成为环境立法指导思想的主要内容之一。应当说明的是,可持续发展作为一种开放的思想,其本身并不是封闭僵化的,它所拥有的丰富内涵为各种主体提供了充足的解读和利用空间。正是在此基础上,各国才能结合自身国情对可持续发展理念进行本土化适用,进行环境立法指导思想层面的发展创新,而这种立法指导思想也在环境法典的编纂中得以贯彻,由此,环境法的法典化其实也是对一国新的环境立法思想和法律价值观给予的确认过程。

分析环境法法典化的初始动力而言,任何一个国家的环境法典编纂都主要源于对改进其环境法律体系的需求,但应当如何安排具体内容及其结构,则需要指导思想的贯彻指引。以《瑞典环境法典》为例,该法典即以可持续发展理念为指导确定了基本原则、基本制度、法典的适用范围,以及法律责任分配、损害救济机制等,构建了一个体现可持续发展精神的完整体系。《法国环境法典》则在总则第1条即开宗明义表明,该法典的目的是为了实现可持续发展目标。进一步分析法典的具体结构可见,《法国环境法典》将属于环境法范畴的内容悉数纳入其中,打破部门藩篱,以各种领域的环境要素为主导,设计了独树一帜的编章结构,以使可持续发展理念在法典中得到全面展现。可以说,环境法典的结构设计正是立法指导思想的直观表达。

就我国而言,可持续发展理念也历经了一系列本土化过程,并在环境立法进程的各个阶段不断指导着我国环境立法的创新。最典型的莫过于在绿色发展理念指导下,2014年《环境保护法》修订中从立法内容和立法技术等多个方面所开展的创新。在当前阶段,我国环境法典的编纂也必须在正确的指导思想的指引下展开。

(二)环境法典的结构是法典调整范围的直接反映

所谓法律调整范围,从狭义上讲就是法律调整对象的范围,因此对环境法调整范围的探讨,通常聚焦于环境法调整对象的范围。而环境法典中编章布局的设置也是环境法典调整范围的直接反映,是立法者围绕法典的核心范畴进行的外延划界。例如,针对环境法典中的结构设置问题,立法者对原有环境立法的吸收与否的选择,就是决定将哪些单行法归入环境法典,以及将哪些单行法排除在外,这个吸收选择的过程与结果,就决定了环境法典的最终调整范围。举例而言,德国在两次环境法典编纂运动中共公布了4个版本的草案,这些草案在编章结构设置上存在着较大差异:有的草案版本将针对非电离辐射防护的管理单设一节,有的将对温室气体排放权的管理单设一章。从各版本的编章结构设置中,能够直观看到德国各版本的法典调整范围间的明显变化。同理,比较各国(地区)环境法典编章结构设置的不同,甚至某个环境法典立法过程或建议草案各个版本之间的编章结构的差异,我们也能清晰感知各个环境法典文本所指向的调整范围的差异。这背后的理论解释是,环境法典的内容决定了环境法典所采用的编纂结构。

通过环境法典结构研究环境法典调整范围的另一层意义是,探知环境法典化过程中对诸如污染防治、能源、资源管理等领域单行立法的处理方案。在环境法典编纂中,必须要解决的一个问题是环境法典要吸收多少单行法,以此确定法典的调整范围。就我国而言,当前学者们对将传统意义上的污染防治领域单行法整体纳入法典已基本无争议,但是自然资源、能源领域的单行法能够在多大程度上纳入环境法典还存在一定争议。而研究境外环境法典编纂中的结构设置规律,比较和分析不同环境法典编纂结构模式就法典调整范围的差异,将有助于我国环境法典化中更妥善地解决前述问题。

(三)环境法典的结构是立法技术的最终呈现

环境法典的编纂是一项繁大工程,如何将数量众多的单行立法有机整合,同时前瞻性的融入新的内容,以在破解原有体系固有之弊病的基础上发展环境法,是对立法者立法技术的直接考验。立法技术是一个抽象的概念,将之具体化而言,立法技术是指将立法目的、政策及原则等法律思想以妥当的文字予以表达,并将法律条文依科学体系编纂起来的技巧。概括而言,立法技术应当包括两个层面内容:一是结构技术,二是语言技术。其中,立法结构技术主要体现为法律的结构设计、不同法律之间的衔接和配合等。

可以说,无论是何种层次、何种领域的立法,在立法过程中均需依赖立法技术作为支撑工具。有学者提出,良好的立法技术应做到“开篇确立原则、破题界定概念、诸法协同共进、排列逻辑一致、避免歧义表述、字词搭配得当、条文删繁就简、内容顺应民意”。这虽是一种理想愿景,但也侧面反映了立法技术在立法活动中的重要意义。就环境法典的编纂而言,法典中体例(例如,采用总则-分则两分的体例)的选择及编章结构的布局,正是立法者使用立法技术的过程及体现,其中既凝结了本国立法思想,也映射了本国更深层次的法律传统。因此,在环境法典的编纂中,从环境单行法走向环境法典并不是法律条文的机械合并,而是在审查基础之上将各主要单行法归入一部法律并使之融贯的技术过程。从比较法经验而言,无论是恢弘庞大的《法国环境法典》,还是高度凝练的《瑞典环境法典》,均是运用立法技术对单行法重新编排的最终结果,其中编章结构的不同设置也体现了立法技术运用上的差异。因此,研究境外环境法典编纂中的结构安排的共性规律与趋势,分析不同结构模式背后的立法技术选择,尤其是对以单一环境要素管理为核心内容的单行法的整合方式,将极大地丰富我国环境法典的编纂的立法技术“工具箱”。

二

境外环境法典编纂结构模式探析

法典编纂是多种因素综合的结果,编纂与否以及如何编纂是一国其基于国情所作出的综合考量。法典的编纂并不是目的,它是一种法律体系完善方式的高级选项。环境法自身的特殊性决定了,法典化并非其升级更新的唯一选择。因此,我们不应否定未进行环境法法典化国家(法域)的努力,而应将目光聚焦在已面世的环境法典(草案)之上,探究其背后的共通机理。目前,世界上已有为数不少的国家(地区)出台了环境法典或相关草案文本,这为我们的研究提供了数量虽不充足但也不可谓不足的样本。作为本文比较研究对象的主要有《瑞典环境法典》《法国环境法典》《菲律宾环境法典》《意大利环境法典》《哥伦比亚可再生资源和环境保护法典》《哈萨克斯坦共和国生态法典》《独联体生态示范法典》《柬埔寨环境与自然资源法典》(草案)以及《德国环境法典》(专家委员会草案)189部(以下统称“环境法典研究文本”)。尽管前述9部环境法典研究文本的具体名称不同,但笔者认为,分析其内容得出皆属环境法典这个判断是可以成立的。纵观已有研究,学界对各国环境法典的实质与形式之辨有了基本一致的观点,本文不再就此话题展开。本文拟主要探讨各国(地区)环境法典的结构模式,即法典的篇章“部件”的结构设置组合方式。经过对上述9部环境法典研究文本的比较研究,笔者将已有环境法典研究文本的结构模式大致划归纳为三种类型:过程主导模式、要素主导模式和过程为主要素为辅的混合模式。必须指出,前述环境法典结构模式的类型划分只是一种学理归纳的尝试。

(一)过程主导模式

过程主导模式,是指法典的编章结构设置以环境治理过程为主线,即从整体上分析,编章的结构安排大致遵循“事前预防-事中监管-事后救济”的阶段划分逻辑。需说明,前述阶段划分并无明确的标准,而是结合法典的整体内容和编章布局所作出的综合学术判断。分析环境法典研究文本的具体内容而言,采取实质编纂方式的环境法典的结构往往选择过程主导的设计思路,这类法典包括《瑞典环境法典》《独联体生态示范法典》《哈萨克斯坦共和国生态法典》及《柬埔寨环境与自然资源法典》(草案)等,以下将分别对它们进行详细介绍。

1.“义务-监管-救济”过程主导的《瑞典环境法典》

《瑞典环境法典》生效实施于1998年,其被誉为“世界上第一部具有实质编纂意义的环境法典”。《瑞典环境法典》采取了“总则-分则”的体例(以下简称“总-分”体例),并采用“篇-章-节”三层级的条款编写方式。《瑞典环境法典》共设七编,分别为:第一编“总则”,主要包括立法目的和适用范围,以及需要考虑的一般原则;第二编“自然保护”,主要涉及保护区和动植物物种保护;第三编“关于特定活动的特殊规定”,是对水上作业、开采业、基因工程等特定活动的特殊规定;第四编“案件与事项的审查”,规定了案件和争议事项的审查,并建立起一套内置于普通法院体系中的环境法庭审判制度;第五编“监督等”,旨在确保法典的各项内容得到有效遵守;第六编“处罚”,该部分与环境犯罪有所衔接,并创设了一些新型的收费制度;第七编“赔偿等”,主要规定了因环境损害导致的利益损失的填补。
       分析该法典各编的设置可以发现,《瑞典环境法典》的各编结构设计大致遵循了环境治理的过程进路。理论提炼而言,该法典从义务本位出发,以“义务-监管-救济”的全过程主线,将环境保护中所涉各方主体都统摄其中,并对其义务进行了较为详尽的规定。作此判断的主要依据是《瑞典环境法典》各编中的具体内容。该法典的第一编至第三编的内容主要为监管主体和被监管主体的义务规定;第四编至第六编的主要内容为监督管理的具体方式,包括审查、批准、禁止、处罚等;第七编的主要内容则为对违反规定造成私益和公益损害的救济方式。另外,虽然该法典第二编名为“自然保护”,但研读其内容可知,其并非针对具体环境要素的逐一列举,而是从监管视角出发对一类环境要素之上的行为义务所做的集中规定。因此,可以说,《瑞典环境法典》在结构设置上呈现出了典型的过程主导特征。
       在已有的环境法典中,《瑞典环境法典》是进行实质编纂较为成功的典型代表,同时也是“适度化”编纂的成功范式,它“通过放弃绝对的严密性与确定性,实现了相对的开放性和可操作性”。《瑞典环境法典》的成功经验,为后续其他国家的环境法典编纂提供了良好的示范,也在一定程度上推动了环境法典的编纂浪潮,其许多做法和经验十分值得我国借鉴。

2.“义务预设—监督管理—责任追究及纠纷解决”过程主导的《哈萨克斯坦共和国生态法典》

为了在法律层面对环境保护制度进行系统化整合,哈萨克斯坦于2004年启动了生态法典编纂工作,并于2007年1月正式颁布实施。《哈萨克斯坦共和国生态法典》将其国内的《环境保护法》《生态鉴定法》《大气法》等多部环境保护相关法律纳入其中进行了实质编纂,为哈萨克斯坦的环境保护工作增添了强大助力。
       《哈萨克斯坦共和国生态法典》分为“总则部分”和“分则部分”两大板块,每个板块下皆使用了“编-章-条”的结构。其中“总则部分”包括7编、27章;“分则部分”则包括2编、20章。“总则部分”的7编依次为:第一编“总章”,第二编“环境保护领域的行为许可制度、生态标准制度、环境保护领域的技术法规、环境影响评价制度、生态鉴定制度、生态许可制度、生态审计制度”,第三编“生态保护的经济手段”,第四编“生态监督”,第五编“生态监测和生态清查”,第六编“生态紧急情况区和生态灾难区的设立”,第七编“生态文化教育、环境保护领域的科学研究和国际合作开展”。“分则部分”的两编是:第八编“实施经济活动和其他社会活动时应遵守的生态要求”,第九编“生态违法责任和生态纠纷解决机制”。
       比较分析可见,《哈萨克斯坦共和国生态法典》的结构设计,整体上是从监管主体视角出发,依照“义务预设—监督管理—责任追究及纠纷解决”的行政管理主导过程之脉络展开。具体而言,该法典第一、二、三编规定了多项基本原则,明确了国家机关和公民、社会团体在环境保护领域的权力(利)和义务,以及环境保护和自然资源利用的基本经济协调机制;第四、五编规定了生态环境监督、监测的基本方式;第六、九编则对造成生态环境损害应承担的责任及其救济进行了规定。此外,《哈萨克斯坦共和国生态法典》的特色还在于,法典未选择将某一范畴的环境要素单独成编,而是将针对具体环境要素的规范置于某一项具体制度之下。例如,第五编“生态监测和生态清查”中的第十六章“生态监测”中,围绕着具体要素将环境状况监测分为大气状况监测、大气降水状况监测、水资源质量监测、土壤状况监测、气象监测、辐射监测等八种类型。不仅如此,从篇幅结构的比例来看,直接以环境要素为主题设置的编、章、节在该法条中占比极低,几乎所有涉及具体要素的规定皆是围绕本部分的主题展开。由此笔者主张,《哈萨克斯坦共和国生态法典》在法典编纂结构模式上属于典型的过程主导型环境法典。

3.“隐性”过程主导的《独联体生态示范法典》

独联体作为前苏联国家间的松散邦联,其本身并不享有凌驾于国家之上的权力,它本质上是国家间的合作协调机构。为了解决区域环境问题,给成员国的环境立法提供指导,独联体成员国国家间议会大会启动了法典的编纂工作,将成员国间涉及同类的环境保护事项进行整合,分别于2006年和2007年通过了《独联体生态示范法典》的总则和分则部分。

《独联体生态示范法典》分为总则和分则两编,共28章。总则部分共12章,分别为第一章“生态领域的基本概念”,第二章“国家的生态立法”,第三章“国家规制生态关系的基本原则”,第四章“社会组织、运动、政党和其他非商业团体在生态领域的权利和义务”,第五章“有关国家生态发展的活动规划”,第六章“环境保护领域和生态安全保障领域的标准制度”,第七章“在开展经济活动和其他社会活动时应当遵守的生态领域的要求”,第八章“环境影响评价和生态鉴定”,第九章“生态监督”,第十章“环境保护领域的以及确保生态安全保障领域的经济协调”,第十一章“环境保护领域和生态安全保障领域的科学研究”,第十二章“生态文化的形成基础”。法典分则部分共16章,分别为第十三章“在实施个别类型的经济活动时应当遵守的环境保护领域和生态安全保障领域的要求”,第十四章“国家环境监测(国家生态监测)”,第十五章“保护土地资源和土壤免受不良影响的法律原则”,第十六章“保护地下资源的法律原则”,第十七章“保护地表水免受不良影响的法律原则”,第十八章“保护大气免受不良影响的法律原则”,第十九章“环境保护领域和生态安全领域的技术规制”,第二十章“允许对环境施加影响的综合许可证”,第二十一章“环境影响的付费制度,生态税”,第二十二章“气候保护、大气臭氧层保护和近地宇宙空间保护的法律原则”,第二十三章“保护森林和其他植物免受不良影响的法律原则”,第二十四章“保护动物界免受不良影响的法律原则”,第二十五章“受到特殊保护的自然客体”,第二十六章“预防和制止生态违法和生态犯罪的法律保障”,第二十七章“生态领域的国际合作”等。

分析法典结构而言,《独联体生态示范法典》具有高度的体系化和系统化,且逻辑严谨脉络清晰,总则和分则紧密衔接,系统梳理了环境治理各环节的要求。从内容上展开分析可见,该示范法典总则部分对立法目的、适用范围、基本原则、职权划分、基本制度等作出了清晰的规定。虽然分则中有部分章是围绕环境要素进行的设置,但这并不妨碍其呈现过程主导为主线编纂法典的整体特征。研读条款可知,尽管该示范法典分则部分的第十五、十六、十七、十八、二十二、二十三、二十四等7章是针对特定环境要素作出的规范,但就内容而言,这些章中的绝大多数条款,都是关于行为主体的义务之规定。例如,第十五章(第68-74条)中,有5个条款是对监管主体和利用主体合理使用和保护土地资源义务的规定。分析可见,上述各章在内容上以环保义务设定为主,而非围绕具体环境要素展开的全方位规范,从逻辑上看其实是对总则部分第七、八、九、十章的延续。依此可以判断,《独联体生态示范法典》表现出较为明显的过程主导特征,从环境法典编纂结构模式角度,可将其划为过程主导型环境法典。

(二)要素主导模式

要素主导模式,是指环境法典的整体篇章设置,并不遵循“事前、事中、事后”的治理理论逻辑(例如,《瑞典环境法典》所采用的事先设定义务、事中监管、事后救济的实然法实践逻辑从理论上就可以作此种概括抽象),而是主要围绕某一个或某一类环境要素展开,章节的内容主要针对具体要素的管理或保护活动展开。这种模式与过程主导模式有着较显著和直观的区别。目前,采用要素主导的环境法典编纂结构模式的主要代表有《法国环境法典》《哥伦比亚可再生资源和环境保护法典》等。

1.围绕环境要素展开的《法国环境法典》

法国深受法典化文化的影响,是法典化运动的“急先锋”。《法国民法典》的不朽功绩,为法国烙下了深刻的法典化基因,也催动着环境法领域的法典化进程。法国环境法领域的法典化工作包括对法律的编纂和对行政法规的编纂,它们分别构成法典的立法部分和行政法规部分,立法和行政法规并行编纂也构成了该国环境法典体例的独特风景。法国环境法典立法部分于2000年获得通过,2007年行政法规部分最后提交审议的一卷获得通过,标志着法国环境法典化工作的基本完成。区别于瑞典的实质编纂路径,在编纂路径的选择上,法国选择了形式编纂道路,这决定了《法国环境法典》实际上是本国环境保护相关法律法规的“高级汇编”,重点并不在制度层面的实质创新。

作为一部形式编纂的法典,《法国环境法典》的规模宏大、内容丰富,其采用了“卷-编-章-节-分节-条”的条文组织形式。该法典共设七卷,分别为第一卷“共同规定”,第二卷“自然环境”,第三卷“自然空间”,第四卷“自然遗产”,第五卷“污染、风险和损害的预防”,第六卷“适用于新咯里多尼亚、法属波里尼西亚、瓦利斯和富图纳、法属南方和南极洲领地和马约特岛的规定”,第七卷“南极环境保护”等。实际上,仅从“卷”的设置上就能基本判断《法国环境法典》的结构模式为要素主导模式。这是因为,该法典除第一卷外,其第二卷、第三卷、第四卷、第五卷、第七卷皆主要围绕具体的环境要素或对象展开。例如,第二卷自然环境又下设两编,分别为“水、水环境与海洋环境”和“空气与大气层”。其中,第一编中包含9章,分别为“一般制度与资源管理”“规划”“行政与财政机构”“活动设施与用途”“非公有河流的相关规定”“检查与处罚的相关规定”“国防”“对海洋水域与海上航道的特别规定”“海洋环境与政策”等;第二编也包含9章,依次为“空气质量监测与公共宣传”“规划”“应急措施”“国家预防空气污染和合理利用能源的技术措施”“财政与税收规定”“检查与处罚”“放射性物质造成污染的特别规定”“其他规定”“温室效应”等。由此示例可见,该法典第二卷事实上就涉及水、空气的环境要素进行了全面的规定,其展开的逻辑为所有与核心环境要素相涉的内容尽纳入无余。再如,该法典第五卷“污染、风险和损害的预防”,虽在名称上无法判断其主导环境要素,但从其下设编、章中能够直接得出判断其所采的要素主导的结构设计思路。该法典第五卷下设9编,分别为第一编“环保分类设施”、第二编“化学品、生物灭杀剂与纳米材料”、第三编“转基因生物”、第四编“废弃物”、第五编“关于某些工程或设施的特别规定”、第六编“自然风险预防”、第七编“噪声污染预防”、第八编“生活环境保护”、第九编“核安保与基础核设施”。笔者从学理上判断,《法国环境法典》的第五卷实际上也是围绕着具体要素所展开的,其余几卷的情况基本相同,这里不再一一列举。

此外,分析《法国环境法典》结构设置可见,环境要素主导模式法典的一个显著特点:主体义务、监管机制、法律责任等基本内容在各个环境要素部分皆分别予以规定,而未设立专篇(章)就这类议题进行集中规定。例如,《法国环境法典》第二卷、第三卷、第四卷及第五卷中,皆有保护特定环境要素的行政责任、刑事责任规定以及相应的程序条款。在第二卷“自然环境”中,针对河流污染和海洋污染行为,分别在第一编的第六章和第八章中做了具体规定;在第三卷“自然空间”的第三编“公园和保护区”中,第一章“国家公园”和第二章“自然保护区”中分别规定了具体的刑事责任及追责程序;在第四卷“自然遗产”中,则针对自然遗产的保护与监测、狩猎活动、淡水渔业资源等分别规定了相应的行政及刑事责任;而在第五卷“污染、风险和损害的预防”中,分别对化学品、转基因生物、废弃物、放射性物质等特定要素的使用管理做了特殊责任规定。综上可见,《法国环境法典》是一部典型的以环境要素为主导,围绕特定环境要素展开形式编纂的环境法典。

2.环境要素主导的《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典》

《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典》(以下简称《哥伦比亚环境法典》)施行于1974年12月。值得一提的是,该法典诞生之初所关注的并非纯粹意义上的环境问题,还包括可再生资源的保护问题,这是因为该法典颁布时环境保护事业在该地区尚未真正进入蓬勃发展阶段。但这并不妨碍我们将其作为一部环境法典进行学理研究。

总体上分析,《哥伦比亚环境法典》采用了“卷-部分-章-节-条”的结构安排,虽未明确采用常见的“总-分”体例,但从第一卷的内容来判断,其相当于一般意义上的总则。《哥伦比亚环境法典》共分两卷。第一卷为“关于环境”,下设四个部分:第一部分为“环境政策的定义及一般规定”,主要规定了属于环境污染的状况类型以及保护环境和自然资源的基本要求等;第二部分为“有国际影响的环境问题”,主要规定了对跨国环境问题秉持的基本立场;第三部分为“环境政策的发展途径”,共8章,主要规定了一些环境保护中的提倡、鼓励及保障政策;第四部分为“与非自然资源类要素相关的环境保护规则”,共5章,主要针对有毒化学品、噪声、固体废物、健康风险防控等进行了规定。第二卷为“关于可再生自然资源的权属、使用及环境影响”,下设的几个部分分别围绕大气、河流、海洋、陆生动植物、水生生物等自然环境要素展开规定。

由上可见,就环境法典编纂结构所采模式而言,《哥伦比亚环境法典》与《法国环境法典》比较类似,其并不侧重实质上的环境治理体系整合,而是通过一种力求穷尽列举的方式,将可能涉及的环境要素分别进行了较为完整的规定,最终构成一部形式相对完整的环境法典。另外,与《法国环境法典》相同,《哥伦比亚环境法典》也在责任上采用了分别规定的方式,该法典未设专门的责任部分。例如,该法典第二卷第三部分就针对非海洋水域的保护系统规定了法律责任。由此可以判断,《哥伦比亚环境法典》的编纂结构采用了环境要素主导模式。

3.环境要素贯穿的《菲律宾环境法典》及法典群

菲律宾于1972年颁布施行了环境法典。但是,菲律宾国内除环境法典外还有一系列通过总统令、共和国法案、最高法院决定等形式颁布实行的法律法规,它们共同构成了菲律宾的环境法体系,包括《菲律宾森林改革法典》《菲律宾卫生法典》《菲律宾水法典》《菲律宾渔业法典》等。多部环境领域或相关领域的法典并行的特征,也呈现出要素主导的设计思路。

《菲律宾环境法典》共7个部分,采取的是“编-章-条”的体例。菲律宾《环境法典》的七编分别为:第一编“空气质量管理”,该部分包括空气质管理的标准、监管执法与监测;第二编为“水质量管理”,主要内容为水体分类及水质标准、对水质保护与提升的义务要求;第三编为“土地使用管理”,主要内容包括土地管理的目的、国家土地使用计划、工业选址等;第四编为“自然资源管理与保护”,该部分所涉要素较多,包括渔业与水产资源、野生动物、林业与土壤资源、洪水管控与自然灾害、能源开发、地表水保护与利用、矿产资源;第五编为“废物管理”,内容包括废物管理的政府责任,固体与液态废物的处置方法;第六编为“其他条款”,通过列举的方式规定了人口与环境平衡、环境教育、环境研究、国外环境信息的监控与传播、税收激励、财务补助与补贴、地方政府单位和私人个体的参与、历史与文化资源和遗产的保护、履行环境保护功能的政府机构、公共听证、术语解释等方面的内容;第七编为“最后条款”,相当于附则,主要规定了“条款的可分性”和“生效”问题。

分析可见,《菲律宾环境法典》的结构呈现出明显的要素主导特征,且这种特征较《法国环境法典》和《哥伦比亚环境法典》更加直观。《菲律宾环境法典》中,除第六编的部分内容外,第一至第五编皆围绕具体环境要素展开,环境要素主导贯穿了法典始终,与过程主导型法典存在着显著差异。

(三)混合结构模式

混合模式,其实是指环境法典在编章结构的设置上,既采取了环境治理的过程视角,同时也兼顾了对重要环境要素的调整。通常情况下,这一环境法典编纂结构模式还显现以环境治理过程为主、辅以对主要环境要素的列举倾向。必须指出,这三种模式其实并非泾渭分明,这里的划分更多是从某一特征的凸显程度所做的综合判定。《意大利环境法典》《德国环境法典》(专家委员会草案)等属于较具代表性的混合结构模式环境法典。

1.融环境要素于“预防-监督-救济”过程的《意大利环境法典》

截止目前,意大利环境法的法典化并未完成,仍处于修改完善过程中。该法典的意大利原文可直译为“有关环境的法律规范”,但是民间和学术界习惯称其为“法典”,为了方便表述本文也采用“法典”称谓。尽管意大利的环境法典尚未编纂完成,但其目前的结构框架已经较为完整,同样具备研究价值。

从可见的中译本分析,《意大利环境法典》采用“部分-编-章-条”的四级条文编纂方式。该法典本共分6个部分,分别为:第一部分“一般规定和基本原则”,第二部分“战略环境评价、环境影响评价、环境综合许可的程序”,第三部分“土壤保护、抗沙漠化、水污染防治和水资源管理的规定”,第四部分“废弃物管理和污染场所改造的规定”,第五部分“空气保护和大气减排的规定”,第六部分“环境损害赔偿的规定”。从第一级结构可以看出,尽管编纂尚未完成,但《意大利环境法典》的综合程度已相当高,在结构设置上不仅体现了环境治理的前中后环节,同时也兼顾了主要的环境要素。其中,第一部分、第二部分和第六部分结合体现了“预防-监督-救济”的完整过程,第三、四、五部分则分别围绕一类环境要素展开。从各部分所占比例来看,过程部分和要素部分基本相当,表现出了混合模式的一些特征。

2.过程主导的总则统领要素编分则之“德国环境法典草案”

德国也具有浓厚的法典化传统,但与法国不同的是,德国环境法的法典化进程并不顺利。德国曾经历了两次环境法典编纂运动,但均以失败告终。德国环境法典编纂失败的原因是多方面的,有学者将失败原因总结为以下几点:政府部门的利益考虑、联邦与州权力的竞争、法典化理念与多元化民主的冲突、欧盟法强化对法典化意义的不断削弱、不同政治志愿造成的压力等。在这两次编纂过程中共公布了4个版本的草案,包括1994年的“教授草案”、1997年的“专家委员会草案”、1999年的“工作草案”以及“2009年立法草案”。在这几部草案中,“专家委员会草案”具有代表性,它超越了众多现行有效规定,较另外几部草案有许多实质创新,同时也是后续政府草案的核心基础。因此,本文以“专家委员会草案”为例分析德国环境法典编纂中的编章结构特征。

《德国环境法典》(专家委员会草案)分为总则和分则两部分,每个部分下均为“章-节-条”结构布置。总则部分共8章,主要为:第一章“一般规定”,下设8节,主要规定了法典的目的、基本原则、法律法规的制定、产品责任、监管措施、市场调控机制、环境信息、跨境环境保护等内容;第二章“规划”,下设3节,主要规定了环境规划及其影响评价;第三章“项目”,下设6节,主要规定了各种建设项目的行政许可取得及其环境影响评价;第四章“产品”,下设4节,主要规定了产品在生产、销售、使用过程中应遵守的义务规定;第五章“干预措施和监控”,下设3节,主要区分了需要经行政许可的活动以及主要的监测方式;第六章“企业环境保护、环境责任和其他经济手段”,下设3节,详细规定了企业经营中的环境义务;第七章“环境信息”,下设4节,主要规定了环境信息的范围、主管部门及其获取方式;第八章为“跨国环境保护”,下设5节,主要规定了跨境环境保护的一些常见问题。分析可见,该法典草案总则结构编排整体上折射了“义务设定-监管引导-参与合作”的过程思维。

在分则部分,《德国环境法典》(专家委员会草案)共设置9章,针对多种具体环境要素进行了规定,依次为:第九章“自然保护、景观养护和森林保护”,第十章“土壤保护”,第十一章“水体保护”,第十二章“污染防治和能源供给”,第十三章“核能和辐射防护”,第十四章“交通设施和管线设施”,第十五章“基因技术和其他生物技术”,第十六章“危险物质”,第十七章“废物管理”。前述列举揭示,该法典草案分则结构设计明显采用了环境要素主导的模式。

《德国环境法典》(专家委员会草案)总则并未以专门部分或专章规定法律责任,笔者猜测原因之一可能。比较而言,总则部分的规定抽象性更强。例如,法典总则中的第七章对环境信息的形成、获取做了一般规定,在分则第十章“土壤保护”中,则专门规定了可能引起土壤污染的事项报告义务,以及建立专门土壤信息系统的要求。简单比较条文篇幅而言,《德国环境法典》(专家委员会草案)分则部分从第245条至第775条条,篇幅占据了整部法典的70%左右。但即便是篇幅占比较大的分则部分,其在内容上仍处于总则部分的统领之下。综合分析,笔者认为,可将《德国环境法典》(专家委员会草案)划归为混合模式。

但需要指出,《德国环境法典》(专家委员会草案)并未涉及法律责任的专门部分或专章。行政责任主要采用分散规定的方式,如总则部分的第一、四、五、六、八章均设有“行政违法”专节;分则部分的第十、十二、十三、十六章设有“行政违法”专节,而第十四章所分设的“交通设施”和“管线设施”两节中仅后者设有“行政违法”专门的小节。而民事责任的规定在该法典草案中涉及不多,较为集中的是第十三章在“行政违法”专节前专设了第四节“责任和担保准备金”,相对较为详细集中的规定了损害赔偿责任的实体和程序规范。相较于法律责任在总则专章或在总则、分则后列专门部分规定的方案,《德国环境法典》(专家委员会草案)的法律责任设计似乎“干扰了”该法典形成完备的过程主导,降低了法律责任机制对于全过程环境治理格局形成的威慑和引导作用的发挥。这一点足以提醒我们,未来环境法典编纂结构设计时对此应加强相应的专题研究。

3.过程为主、要素为辅的“柬埔寨环境与自然资源法典草案”

与德国类似,柬埔寨的环境法典目前也未实施生效,仍处于草案阶段。相较本文所列的其他几部环境法典研究文本,《柬埔寨环境与自然资源法典》(草案)的一个特点在于,它是由国际专家主导形成的,带有较强的理想化色彩。尽管如此,《柬埔寨环境与自然资源法典》(草案)仍有许多先进思想和理念值得我们深入研究借鉴。

《柬埔寨环境与自然资源法典》(草案)同样采取了“总-分”体例,并采用“卷-编-章-条”四级条文编写方式。草案共10卷,分别为:第一卷“总则”,第二卷“环境评价与监测”,第三卷“环境管理和可持续发展机制”,第四卷“自然资源的可持续管理”,第五卷“文化和自然遗产的保护与管理”,第六卷“废物和污染管理”,第七卷“环境教育、研究与意识”,第八卷“经济措施、账目、费用及环境资金”,第九卷“环境与自然资源控诉解决程序”,第十卷“法律责任”。纵观其整体结构,该法典草案同样遵循了以环境治理过程为主线的核心逻辑。其中,第一卷、第二卷、第三卷分别规定了环境治理中参与主体的义务及环境治理过程中的前置环节;第七卷、第八卷、第九卷、第十卷则主要围绕环境治理的保障机制和纠纷解决、责任追究机制进行了相对较完整的规定。在这几卷之外,第四、五、六卷则主要围绕着环境要素展开,分别针对特定类别的环境要素做了更为具体的规定。结合各部分的具体内容予以分析,笔者认为,《柬埔寨环境与自然资源法典》(草案)所采编纂结构属于过程导向为主、要素导向为辅的混合模式。

三

境外环境法典编纂结构对我国的启示

“不同的国家都是从生态环境立法需求出发选择本国环境法典的范围和内容,并无优劣之分。”各国环境法法典化的经验证明,体系的科学化是法典编纂的灵魂,无论环境法的法典化完成与否,科学的环境法典编纂对改善环境法体系中固有矛盾冲突都具有积极作用。通过上文对9部环境法典研究文本的比较分析可以发现,无论采取何种环境法典编纂结构模式,环境法典结构的组成单元皆或多或少的涉及环境治理过程或环境要素。如何正视这一环境法典编纂结构设计的共性规律,在我国环境法典结构设计方案中既充分又合理的考量环境治理过程和环境要素的影响,下文尝试探讨之。

(一)采取“总-分”体例下的混合结构模式

分析上述9部环境法典研究文本的编纂体例可见,无论环境法典的体系是否庞大,内容是否丰富,采取“总-分”的体例架构是较为通行的做法,即从内容上看法典应当具有总则部分和分则部分。事实上,我国学者也大都主张我国环境法典应采取总分结构。但是,就总则和分则中分别应包括哪些内容,目前环境法学界和实务界尚未形成较统一的意见。

环境法典的总则部分是专门设定对整部法典具有统领性和全局性意义的基本制度和基本原则的内容板块。科学合理的法典总则编,是分则各部分之间必要的联系纽带,能够提供各部分无法单独规定的跨要素规范与综合性规范,同时也能确保环境法典体系在具有内容全面性的同时保持整体上的简明扼要。展开而言,总则中应主要包括三部分内容。第一种是统领性内容,即具有提纲挈领意义及宣示价值,必须在在总则中规定的内容,包括立法目的、基本概念、适用范围、基本原则、基本国策等。第二种是具有抽象和普遍适用的基本制度,例如环评制度、环境标准制度、监测制度、规划制度等。第三种一般则是,既不属于上述两种范畴但是又无法在分则中规定的内容,比如涉及到跨国环境问题的处理。

笔者建议,在采取“总-分”体例的基础上,我国环境法典的结构应选择上文所提到的混合结构模式。这是因为,混合结构模式更符合我国的环境立法习惯和传统,最典型的表现莫过于我国《环境保护法》的结构设计。以2014年修订后的《环境保护法》为例,其从第一章至第六章的编排设计,完整阐释了环境治理的三个环节:第一章、第三章为各方参与主体设定了相关义务,第二章、第四章、第五章规定了数种基本的监管手段,第六章则集中就法律责任进行了规定。同时,第四章还以污染防治为主线,集合了多种环境要素。事实上,我国1989年《环境保护法》也体现了这种结构逻辑。而1979年《环境保护法(试行)》虽受时代局限,但已具备混合模式的雏形,其“总则”“保护自然环境”“防治污染和其他公害”“环境保护机构和职责”“奖励和惩罚”的章节编排,大致符合混合模式的主要特征。由此说明,混合结构模式符合我国环境立法的习惯。

此外,采取混合结构也更有助于实现适度法典化的目标。在适度法典化目标指引下,依照“事前预防→事中管控→事后救济”的逻辑顺序,对以具体要素为核心的污染防治法、自然资源法和生态保护法等单行立法进行整合编纂与类型化编排,既有助于实现预防、管控、救济法律规范之间的综合协调。同时,采用混合结构模式也能够使环境法典体系更具开放性,即在环境保护科技实践不发生颠覆性改变的前提下,在最大程度地保证法典的稳定性的同时使法典具有一定程度的灵活性和开放性。

(二)以更高层次的“核心要素”抽象并贯通分则编

正如吕忠梅教授所指出,“环境法典不可能全面地抛弃按不同环境要素进行管制的立法方法,但它至少能够克服环境法的分散现象,使环境管制从分散走向协调一致。”在确定混合结构模式后面对的首要问题就是,分则编设置应如何确定主导环境要素。笔者参与吕忠梅教授团队所提环境法典结构设计方案采用了以污染防治、生态保护、低碳发展三个更高层次的“要素”统筹整合环境要素、生态要素、能源要素,甚至经济社会发展要素的编章结构设计,即赋予未来的环境法典兼顾人的可持续发展、生态(环境)的可持续发展、经济社会的可持续发展的功能。

环境法作为领域法,其既需要处理与传统部门法之间的关系以“消解与不同部门法规范之间的效力冲突”,也需要妥善安排领域内部各具体要素之间的关系。鉴于针对具体要素进行分别立法的模式已被实践证明难以为继,必须把握住编纂环境法典的契机改良分要素立法模式,形成法典内部的领域法应对。对此,结合境外环境法典的编纂的有益经验,从污染防治、生态保护等核心领域进行整合,改变分别立法所造成的的要素割裂问题,以实现对特定领域活动的综合规制,是一条可行的路径。同时需要注意的是,分则部分各编的内容设置都应尽量遵循互不相容、穷尽母项和同一划分标准的规则要求。即各编应在现有立法基础上,将同一类子项所涵盖的内容周延地纳入各编之中,以避免出现子项不穷尽的问题;同时各编的划分以及各编内部章节的划分应采用同一划分标准,避免出现逻辑不通畅的问题。展开而言:

首先,经过多年的环境法治实践积累,污染防治和生态保护已然成为我国环境法体系中传统意义上的核心内容,应当整合现有污染防治和生态保护相关的单行法以形成污染防治编和生态保护编。污染防治编可整合的法律包括《环境保护法》中关于污染防治的内容,《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》等。生态保护编可整合的单行法包括《野生动物保护法》《生物安全法》《水土保持法》《防沙治沙法》等。另外需要注意的是,并非所有的污染防治和生态保护单行法都适宜纳入环境法典。例如,核污染虽与环境保护密切相关,但是对核能的利用集中度高、需要考虑的因素远不限于环境,能源安全、社会安全乃至损害赔偿等都需要统一考虑,其污染防治也不同于普通的污染防治,因此不宜纳入环境法典的污染防治编。

其次,对于既涉及环境保护又涉及自然资源管理的单行法,如《水法》《草原法》《森林法》等,可选择性地将特定内容纳入环境法典。在环境法典编纂中必须要妥善“圈定”环境法典的调整范围。就我国当前实际而言,未来的环境法典短期内仍应以污染防治法与生态保护法为核心和基础,而自然资源法、能源法等除了在资源开发与利用方面具有环境保护的价值向度之外,更多的价值在于资源与能源开发秩序的法律建构,自然资源法与能源法中污染防治与生态保护的法律措施,在本质上属于污染防治法与生态保护法的相应措施在产业或行业专门性法律中的运用。因此,在进行分则编内容划定与结构设计时,暂不宜将纯粹自然资源和能源开发利用的内容纳入环境法典。尤其是《煤炭法》《石油法》《渔业法》等具有显著的行业特征和产业特征的单行立法,不宜编入环境法典。但环境法典化过程须同步解决环境法典与未纳入法典的自然资源、能源开发利用领域单行法律之间的适用技术,以为法典化实践的必要法律技术储备。

最后,为了体现法典的时代性,还必须对国家长期战略有所回应。例如环境法典应对碳中和、碳达峰战略有所关注。因此,笔者赞同吕忠梅教授所提出的,在污染防治编、生态保护编之外,将这两部分无法涵盖但又属于环境保护领域的绿色低碳发展的内容纳入未来环境法典,并单独成编。这一编所涉及的现有单行法主要包括《可再生能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等。

需要注意的是,围绕着特定要素进行分则编的设置并不意味着要排斥环境单行法律、法规以及规章。相反,在适度法典化的目标下,未来会有相当程度的环境保护单行立法继续生效发挥作用。采用这一立法思路的主要原因包括:其一,我国在环境保护的诸多局部领域还存在薄弱、粗糙甚至空白的现象,单行法更有试错能力,适用效果更为有效,在局部领域仍有相当大的作用空间;其二,有些与环境法相关联但又超出环境法“射程”的单行法,像核安全立法、防灾减灾法等,不可能纳入环境法典。因此,如果在现阶段制定环境法典,在环境法典之外适度保留环境单行法,可以对“适度”的环境法典起到补充、完善和具体化功能,在实际运行中使环境法典的功能得到充分有效的发挥。

(三)以生态环境责任单独成编补缺法典完整架构

前述两小部分主要从环境法典编纂的结构模式角度,讨论了我国环境法典总则和分则的设置方法及内容范围。需要注意的是,在混合结构模式中,环境治理过程是占据主导地位的,也就意味着环境治理过程思维应当完整体现于环境法典的结构设计之中,其中以责任追究威慑引导行为人调整行为方式的环节必不可少。事实上,离开法律责任的威慑与引导则无从谈法治,环境法典也不能例外。笔者建议,为了体现环境治理过程的完整,应在我国未来环境法典中设置单独的法律责任编,并可采用“生态环境责任”的编名。

具体而言,基于我国当前环境保护实践判断,未来环境法典中的法律责任应涵盖针对私益损害救济的环境侵权责任,针对生态、环境本身损害救济的生态环境修复责任,以及公法层面的环境刑事责任和环境行政责任。除环境行政责任和刑事责任外,其他类型的环境法律责任其实是对基本规则的具体适用,完全可以将基本规则提炼凝结成单独的章、节。这不仅符合我国的立法习惯,也是一种从理论上来看较为科学的选择。就行政法律责任而言,其中既存在一些共通规定,例如环境行政处罚的实施机关、管辖规则、基本程序、救济途径等,也存在污染防治、生态保护等领域的特别适用,且这部分内容分散在《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《野生动物保护法》等单行法中,在法典编纂过程中必须考虑上述单行法被吸收后责任规定的处置问题。对此笔者建议,可将基础性的共通条款规定在“生态环境责任”部分中,根据基础规则的内容设置“环境行政处罚”“环境行政处分”“环境行政处罚的救济”三个部分;而关于污染防治、生态保护、低碳发展等领域的具体行政责任,应在前述“污染防治”“生态保护”“低碳发展”部分别规定。另外,就刑事责任而言,“环境法典与刑法的协调须考虑刑事法律机制的特殊性。在我国的刑法典单轨立法模式下,环境相关犯罪都规定在刑法典及其修正案中,环境立法至多做引致性规定。”也就是说,考虑到刑事立法的传统,环境刑事责任及其追究程序恐难以突出惯例,无法在环境法典中过多规定,仅做引致性规定即可。

此外还需注意,程序性规范和实体性规范同样重要,都是一部完整的法典应有的内容,在法典中规定纠纷解决和责任追究机制也是一种通行做法。就我国而言,将纠纷解决和责任追究程序纳入责任部分是必须的。这是因为,我国环境保护中的纠纷解决与责任追究程序相较一般程序而言具有特殊性,这种特殊性决定了该部分内容应在环境法典中有所体现。另外,“从狭义上的程序规范来看,现有立法基本上能够满足环境法律纠纷程序性规范的需求。”因此,环境法典编纂中无需考虑程序的创设,而是应重点考虑转致条款的设计,以处理好实体条款与程序条款之间的衔接问题。

四

结论

境外环境法典编纂的经验表明,法典结构模式的选择,是受本国的基本国情决定的。立足于我国多年环境法治实践的基础,借鉴境外环境法编纂结构设计经验,应在环境法典编纂时选择“总-分”体例下的以过程治理为主、以环境要素为辅的结构设计。这一基于比较法研究理论结论有助于我们确信,采用“总则编”“污染防治编”“自然生态保护”“绿色低碳发展编”“生态环境责任编”的五编结构。这一编纂结构选择不仅编纂难度较小,也更有助于解决我国环境法律体系的固有矛盾和缺陷,实现当前适度化的环境法典编纂的目的。当然,本文关于境外环境法典编纂经验的研究还是不够充分的,仅停留在结构设置的层面,未来还需深入到具体内容的比较上,以为我国环境法典编纂总结更多有益经验。

来源：《当代法学》2021年第06期

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编辑：田润

审核：张忠利、苗振华