【文章精选】陈 磊等 | 主体功能区导向下的土地资源空间配置：对土地生长空间演进规律的理性思考

全文刊发在《中国土地科学》2019年10期

作者：陈 磊，姜 海

单位：南京农业大学公共管理学院

内容提要：

     本文从土地生长演化过程探究土地资源优势区竞争到主体功能区分工协作理论规律，提出主体功能区战略理念下中国土地资源空间配置管控重点，为中国国土空间管制提供理论参考。

土地生长是社会属性范畴的一种社会过程，受市场推力和政府拉力共同作用，可分为自发生长、优势区演进和主体功能引导三大空间演化阶段。从优势区竞争到主体功能区分工协作集中体现在政府有效干预下优势区有序发展促使地域空间主体功能特性显化，属政府主体行为直接参与的结果。同时，主体功能区是优势区地域空间功能分工调控行为方式的衍生，具备效率比较优势。主体功能区既是基于土地生长动态演进的优势区竞争结果，也是新时期优化国土空间格局的战略重点。功能分区理念下中国土地资源空间配置应重点厘清政府与市场关系、府际纵横关系和效率与公平关系。

关键词：土地资源空间配置；优势区；主体功能区；土地生长；演进阶段；管控重点

1
土地生长的认知与内涵

土地，属于天然资源、自然物质，先于生命系统（包括生物和人类）而存在的最基本的生态环境要素，为自然属性范畴。同时，土地具备社会属性，是一切人类活动的物质载体。从宏观层面看，土地生长是一种社会现象或过程，其结构和形态发展经常具有连续性和渐变性的特点，又并非单一的线性过程，并具有不可逆转性。从微观层面看，土地生长是土地资源内部功能单元的成长与分化，各项功能单元如（农业）生产单元、生活建设单元、生态单元等有机配合、紧密相连，彼此间功能用途的有机转换能有效地实现土地资源有机统一体内部的“生理”功能。

作为客观物质运动的土地生长，无论是在宏观层面，还是在微观层面，其过程均得益于其内部物质与非物质基础要素和外部环境的共同作用，并受到人类对土地资源利用与开发从无意识、弱意识到强意识演变过程的影响（图1）。

土地生长（Land Development）是社会属性范畴的一种社会现象或过程，受市场推力和政府拉力的双向作用力影响，是人类经济社会活动中土地资源空间功能单元特征在地域空间范围上的投影，一般具有连续性、动态性、空间性、单向性等特点。土地生长典型形态可描述为：一是初始状态基础扩张；二是初始状态基础上更新与建设；三是初始状态基础之外新的扩张与建设引致新的状态。

2
土地生长空间演进阶段及特征

随着人类社会文明的进步，土地生长空间演进呈现出多个具有不同特征的阶段，每个阶段层层递进、不断演进，以满足特定时期社会经济发展需求，促使地域分工特性显化。基于地域分工理论，为清楚地表达土地生长空间演进这一过程，提出以下基本条件：

（1）假定在一定地域范围内，土地资源数量（或面积）是有限的，且是固定不变的；

（2）在市场需求和政府行为影响下，土地数量、质量、空间结构布局等是不断变化的，该地域范围也随之出现多个区域经济空间；

（3）这一变化总是围绕社会经济建设和生态环境保护需求而朝着有利方向发展，是一种理想状态下的变动；

（4）土地生长空间演进具有明显的阶段性特征。

基于上述基本约束条件，结合不同时代发展阶段特征，可将土地生长演进过程（图2）大致描述为三个阶段：自发生长阶段（A）、优势区演进阶段（B）和主体功能引导阶段（C）。

A 自发生长阶段

初期，土地作为自然界物质的重要载体，是物质存在的“着陆域”，人类活动仅仅依附于土地，尚未上升至主体行为支配土地资源的程度。因此，土地资源以自然形态存在于客观物质世界，人类开发与利用土地资源是一种顺应自然的行为，这一时期土地生长受人类活动的影响并不明显，是自发生长行为，即处于土地资源自发生长阶段（图3（a）和图4（a））。

但这种自发生长状态并非一成不变，在同一地域范围内，会出现彼此相邻或非相邻且适宜生存的大大小小所有级别的聚居点，有时会在无意识和不确定（甚至不信任）的情况下聚集在某一确定的区域空间范围内，而在其他区域空间范围中并不存在它们的“踪迹”，这也反映出一种初级优势区位选择行为，优越的区位必定为土地生长提供有利条件。也就是说，在自然形态下的土地自发生长过程中，土地资源仍会在人类无意识或弱意识的活动选择过程中随着时间推移朝着有利于人类生存的方向发展。

B 优势区演进阶段

土地生长优势区阶段特征是从聚落演化而来，在以传统农耕生产为主的村舍基础上不断发展，形成相对固定的乡村聚落，比较优势突出的乡村聚落土地结构布局逐渐形成城镇雏形，一旦城镇形成，构成城镇的点状要素就会从农业地区逐渐游离出来，被赋予新的功能与特性，成为具有建设功能优势的基本空间单元，使原本土地资源空间用地属性发生直接变化，即地域空间范围内土地优势区布局与用地空间结构变化得以体现，并在以后的生长过程中，经历着一系列演化，促使土地功能分工逐步明显。

虽然这一市场关系下土地生长产生了显著的经济效应，但市场主体有限理性下的土地用途竞争行为可能造就两种完全不一的优势区发展形态。

 (1) 不合理的优势区形态只能形成无序的土地资源空间布局

在无序竞争情况下（图2中B₂路径），地域范围内不同区域竞争促使大多区域只注重经济发展，盲目追求不同非正式约束环境下的区域经济增长目标，造成具有优势资源条件的区域快速发展，资源条件稍差的区域发展缓慢，使得区域发展结构不平衡，土地资源空间布局无序。

(2) 合理的优势区形态可以形成有序协调的土地资源空间结构

在有序分工的情况下（图2-B₁路径），地域范围内经济建设空间布局行为更加倾向于具备交通、原料、设施、水源等优势条件的区位，区域经济发展大多是从自身优势资源禀赋出发的经济开发模式，区域发展特定优势（互补）功能逐渐突出，土地资源空间结构布局趋于合理、有序。

C 主体功能引导阶段

传统优势区土地资源配置机制推动区域经济发展高速增长的同时，促使了地域空间城镇配套建设、工业布局等用地刚性需求增大，甚至部分区域超出土地资源与生态环境承载能力，直接造成生态空间、生活空间过度挤压，区域经济（空间）发展差距拉大，社会发展、经济建设与生态环境保护关系矛盾突出，区域间及其内部经济社会与资源环境的关系失衡。

为满足区域用地空间布局优化、资源环境保护、缩小区域差距等要求，有效地调整传统土地优势开发结构功能就是亟需突破的重点，在进一步明晰地域功能分工发展模式的基础上，加大生产、生活、生态在空间上的边界管控尤为重要。主体功能区空间边界明晰能有效约束各空间生产、生活与生态保护行为，促使地区土地资源空间配置朝着更为有序且差别化的优势经济模式发展，表现为经济集聚度由中心地向四周呈递减扩散趋势，土地开发（利用）强度和空间布局紧凑度由中心地向四周逐渐减弱，土地资源空间结构布局趋于合理状态。

随着社会经济的深入发展，土地生长空间结构布局将进一步发展，必将呈现出另一种空间结构更为有效布局的模式，最终达到人与自然和谐相处，资源环境可持续发展的状态。

3从优势区竞争到功能区分工协作的土地资源空间配置作用机理

由上述分析可知，从传统优势区开发向主体功能区协作转变过程的特征集中表现为：一方面，优势区经济发展的土地生长形式是市场配置机制导向下的产物，政府对市场的有效干预促使了传统优势区土地资源空间有序配置、地域功能特性显化；另一方面，主体功能区建设理念是对传统优势区地域功能分工调控行为方式的衍生，是优势区竞争下政府主体行为直接参与的结果，相对于传统优势区竞争配置机制具备土地资源功能分工协作的效率比较优势。因此，可将从优势区竞争到主体功能区分工协作的土地资源空间配置行为过程描述为图5所示的作用关系。

在中国，优势区有序开发与（土地）资源配置是“央地”合力的结果，即中央政府纵向干预和地方政府间横向干预的结果。由于外部性的存在，市场并不能完全且有效地调控社会经济发展行为对（土地）资源的合理开发与利用，过度或盲目地追求地区经济效益会造成区域间经济结构布局与土地资源利用失衡且效率低下、经济规模空间与生态保护空间不匹配等矛盾与问题，其中最为突出的矛盾是土地资源空间开发失序及其要素空间配置失衡。为谋求资源可持续利用的最优效益，政府在遵循现行制度环境下通过行政手段、经济手段和法律手段引导传统优势区按照经济发展需求配置土地资源，在地域资源综合优势发展区的基础上，使其朝着更加有序、更为有效的土地资源空间配置方式转变，强调土地资源空间主体功能分工协作的现实亟需性。

为了协调经济、人口、土地、环境等要素空间结构布局，在高质量发展要求特别注重土地资源空间管制的大背景下，中国提出主体功能区规划的国土空间管制战略理念，并逐步提升至国土空间管理基础制度的战略地位，直接影响着土地资源空间配置行为与方式。主体功能区战略理念是传统优势区地域开发功能转型的结果，在中央管控和地方经济建设需求下，主体功能区发展既是在对更优土地资源空间配置结构、规模追求的动机下，采取的一种更为综合、更加强调土地空间格局优化配置的管理手段，又是加大土地资源空间治理、强调土地资源最低投入与最优产出的空间高效发展的管制模式，其目的在于实现不同主体功能区土地资源空间配置差别化效率最优。为达到这一目的，空间配套管制体制调整与完善就是实现土地资源空间结构布局与经济发展协同最优的关键性保障。只有在完备空间管制体制的基础上把握其管控重点，才能有效地促进地域空间范围内经济、社会、生态建设与土地资源空间配置效率提升的协调与均衡。

4 主体功能区时代战略理念下中国土地资源空间配置管控重点

主体功能区战略规划是具有中国特色的国土空间治理实施政策，不仅在中国社会经济发展过程中占据着举足轻重的现实作用，而且是中国政府国土资源监管与治理能力的重要体现。

厘清政府与市场关系

促进土地资源空间用途管制水平提升

政府与市场是资源配置两大关键机制，是土地资源空间管制的核心。主体功能区土地资源空间开发与利用具有外部性，存在市场失灵和政府失灵的可能性，在土地资源空间配置过程中既要发挥市场的决定性作用，也要注重政府的引导与监管作用。只有厘清政府与市场在主体功能区土地资源空间配置中的作用关系，才能有效防范市场失灵、规避政府失灵，是中国国土空间管制的题中之要。

一方面，国土空间用途管制行为主体是政府，依据政府管制土地资源空间要素的权责要求，应准确把握地域空间功能分区最佳时机，发挥政府引导与监管作用。另一方面，主体功能区土地资源空间配置是在市场经济体制下的政府干预方式，由于政府缺乏灵活性、信息不对称，单一的政府调控并不能完全有效避免失灵，往往需要市场发挥各功能分区土地资源保护与开发效益最优的决定性作用。

协调府际纵横关系

保障土地资源空间治理的实施成效

十八届三中全会指出，要“统一行使所有国土空间用途管制职责”。主体功能区土地资源空间配置是中国现代化国土空间用途治理体系的重要内容之一，与中央和地方关系密切。根据不同主体功能区规划及其建设需求，重点在于理顺中央政府与地方政府的纵向关系，同时在中央政策指导下不能忽视地方政府之间的横向关系。

从央地纵向关系角度，主体功能区土地资源空间配置应重点理顺中央政府与地方政府的职能关系，坚持中央与地方“事权集中、适度分权”相结合，明确中央事权、央地共同事权关系，保证央地权责分工协调。从地方政府横向关系角度，主体功能区土地资源空间配置的不同功能分区经济发展模式重点不一，地方政府作为独立利益主体，其横向关系实际就是区域间利益竞争、博弈关系。只有有效规制地方政府发展竞争行为，形成地方政府横向分工协作职责体系，才能保障主体功能区土地资源空间配置整体朝着有序方向发展。

兼顾效率与公平关系

确保土地资源空间管制主体利益诉求

主体功能区理念下土地资源空间配置目的在于避免“对立”导致效率损失或公平缺失，应在遵循“效率优先、兼顾公平”的原则上坚持效率与公平统一关系，才能保障主体利益基本诉求。
土地资源是稀缺的，其稀缺性要求在配置中注重合理性与有效性，有限的土地资源开发要以利用高效率为前提。在追求发展和效率的同时，应把公平摆在应有位置，妥善处理公平问题关系到主体权益、社会稳定，也关系到发展和效率本身。

（本文责编：陈美景）

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