【本期关注】宋伟 等 | 推动新时代耕地保护的全方位转型
推动新时代耕地保护的全方位转型
中国科学院地理科学与资源研究所
中国科学院陆地表层格局与模拟重点实验室
宋伟 韩赜 刘亚群 李寒 阳大智 李俊芳
耕地保护的内涵与侧重点随着社会经济发展的转型而不断变化。我国耕地保护制度的变迁是特定时代背景下人与地、城与乡等关系的集中体现。在社会经济快速发展过程中，农产品供需、产业结构调整与农业劳动力就业结构的转变相伴相生，促使耕地保护主体、内容、目标及手段等也在逐步丰富完善。在新时代背景下，立足“两个阶段”发展目标，如何协调好耕地恢复与利用、保护与建设之间的关系，巩固提高耕地资源安全水平、实现农业绿色可持续发展仍是耕地保护亟待解决的重大现实问题。本文在分析耕地保护面临诸多挑战的基础上、从耕地保护的主体、范围、手段、标准等转型方向开展分析，尝试为新时代背景下中国耕地保护的转型路径与优化方向提供决策参考。
新时代背景下，亟待提升耕地资源效益，探索耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护转型方向，以有效支撑农业高质量发展和水土资源可持续利用。改革开放以来，我国经历了快速的城镇化和经济的高速发展。2020年开展的第七次全国人口普查显示，城镇人口占总人口比重已经达到63.89%（图1）。预计2035年后，中国城镇化率峰值大概率出现在75%-80%。第三次全国国土调查数据显示，我国快速城镇化造成了优质耕地面积减少，且在耕地高强度利用下，生态环境破坏、地力下降等问题严重，甚至威胁到耕地生态安全。新时代，农业生产同时面临提质增效和绿色发展方式转型的重大挑战。提升耕地资源效益，真正实现“藏粮于地”“藏粮于技”，是实现农业现代化和乡村振兴的现实需要，也是协调自然资源利用与生态环境保护关系、践行“两山”理论的内在需求。
城镇化仍是我国社会经济发展的重要动力，但城乡在土地、资金、劳动力等要素配置的不均衡抑制了耕地效益潜力提升，更增加了耕地数量和粮食产能保护压力。一方面，由于城镇提供了大量非农就业机会，大量乡村劳动力离开农村迁移到城镇，农村的年轻劳动力减少，引起耕地边际化，增加了撂荒、抛荒的可能性。2020年第七次全国人口普查与2010年相比，65岁及以上人口上升了4.63个百分点，与上个十年（2000-2010年）相比，上升幅度提高了2.72%（图2）。未来一段时期我国将持续面临人口增长趋势减缓压力，加上越来越多的年轻人不再愿意从事农业生产活动，农村人口老龄化问题将更加突出。农村年轻劳动力的缺失，会加大耕地粗放经营的可能性。另一方面，从现有农业生产的比较利益来看，粮食生产是比较利益最低的，而经济作物的收入远远高于粮食作物的收入。由于收入差距的拉大，农户受利益驱使必然选择更高经营利益的非粮耕种方式，导致“非农化”和“非粮化”问题更加突出。未来10~15年，中国耕地保护将会面临城镇化进程基本完成、农村留守人员老龄化以及第一产业趋于弱势的宏观背景，必将对中国的耕地保护政策、制度、路径提出新的要求，迫切需要推动新时代耕地保护的全方位转型。
加强培养农民的耕地保护意识，激发农户自发保护耕地意愿。农户是农业生产的直接获益方，更是耕地保护的直接参与者。农户是否接受耕地保护理念，直接关系耕地保护的成本与实施成效。新时代耕地保护成功的关键在于能否充分利用市场手段调动农户耕地保护的积极性，可通过“宣传+市场化”手段最大限度调动农户自发地开展可持续农业生产，形成“行政+市场+意愿”的新时代耕地保护合力。
参与主体由政府单一主导向多方联动共治转变，形成政府引导、农民和企业共同参与的耕地保护新模式。新时代耕地保护应充分鼓励企业和社会力量，如科研单位、农资生产商、农资流通主体、农户以及新型农业经营主体等，参与耕地保护与治理，研发生态农产品、提供耕地修复技术与设备等。引导相关企业和社会组织承担必要保护责任，扩大耕地保护与治理的物质和资金来源。同时，为了应对城镇化和老龄化的影响，加强职业农民培育，解决新时代耕地经营可能的劳动力短缺问题。
农业生产由增产主导向绿色生态转型，探索以生态文明为导向的耕地协调保护制度框架。近年来，增产和技术创新带来的农民第一产业纯收入增长幅度明显减弱。追求绿色生态可持续、更加注重满足质量的需求成为新时代农业生产的核心内容。新时代背景下农产品供应数量充足，但优质、绿色农产品供给与城乡居民食物消费结构转型的需求不匹配。提升水土资源利用效率、推动农业绿色发展是破解农村产业发展与生态保护突出矛盾的迫切需要，更是耕地保护重要的转型方向。构建耕地永续利用的绿色生产格局、探索因地制宜、生态循环的有效治理模式，对于我国耕地保护制度的完善以及生态文明建设具有十分重要的现实意义。
陆域耕地资源紧缺背景下，应加强关注“蓝色粮仓”对粮食安全的贡献。我国水产品产量连续30年世界第一，约占全球1/3份额，其中海产品产量多年维持在水产品总产量51%以上。1981-2020年，我国粮食产量由32502万吨增至66949万吨，增产1倍；而海产品产量由323万吨增至3314万吨，增速远超粮食产量，达9倍多(表1)。此外，在农业供给侧结构性改革和居民食物消费结构升级的双重驱动下，我国水产品消费需求占比有所提高，但口粮消费需求占比减少。可见，“蓝色粮仓”对保障粮食安全和缓解耕地保护压力做出了重要贡献，其重要性也日益提升。新时代背景下，在确保陆域耕地资源产能安全的前提下，应加强对海洋生物资源进行有效保护、开发和利用，充分挖掘“蓝色粮仓”对保障粮食与国民营养安全、缓解耕地保护压力的贡献，推动耕地保护范围进一步扩展。
加强“蓝色粮仓”保护与利用，缓解耕地保护压力。受资源环境约束，我国海洋渔业发展面临着渔业水域面积减少、渔业资源衰退等现实问题。为了缓解陆域耕地保护压力和保障粮食安全，可从以下几方面来有效推进“蓝色粮仓”保护和利用。第一，根据国民营养和市场需求，开展前瞻性规划，优化海产品生产结构，避免造成供需不对称、结构性过剩、产品价格
低迷等负面影响，促进海洋资源高效利用和渔民增收，提升渔民保护“蓝色粮仓”的动力。第二，通过增加养殖比例和改善养殖技术来增加海产品产量，减少海洋捕捞，避免过度捕捞导致的资源衰退和珍稀水生生物减少。第三，应加快深海养殖和远洋捕捞技术开发与完善，开拓海洋渔业发展新空间，破解渔业水域面积减少困局。推动耕地保护范围向“蓝色粮仓”拓展，统筹陆海食物生产能力和潜力，可有效缓解耕地保护压力，对完善耕地保护制度和保障粮食安全都至关重要。
退耕还林还草产生显著的生态效益和经济效益，已取得阶段性成效。着眼于耕地不合理利用，特别是山区以及农牧交错带耕地盲目扩张产生的生态问题，我国在20世纪末开始实施退耕还林还草政策。1999-2019年，全国累计退耕还林还草超过5.15亿亩，成林面积超过同期全球增绿面积的4%。退耕还林还草不仅在水源涵养、防风固沙、固碳释氧等方面产生了显著的生态效应，还在促进农业产业结构调整和助推农民脱贫致富方面产生了显著的社会效益和经济效益，最终为增加森林碳汇、应对气候变化、参与全球生态治理做出了重要贡献。系统的退耕还林还草，从根本上扭转了山区农民毁林开荒以增加耕地面积的趋势，基本解决了山区以及农牧交错带耕地不合理利用产生的生态问题。
轮作休耕能高效整合与优化配置资源，成为耕地生态保护的新途径。由于农业比较效益低，山区青壮年劳动力大量外流，出现大量自发性撂荒地。山区耕地的自发性撂荒与平原区耕地的“非农化”“非粮化”问题并存，加剧了粮食安全压力。粮食生产的压力导致部分耕地被高强度连作，耕地地力严重透支，产生了土地退化、土壤污染、水土流失、水资源过度消耗等诸多问题，耕地利用保护面临较大的转型压力。这些山区自发性撂荒、平原区耕地利用保护问题的解决，无法依靠退耕还林还草，只能寄希望于耕地的轮作休耕。轮作休耕是保护、养育、恢复耕地的新途径，对推动耕地永续利用具有重要的战略意义。
耕地轮作休耕需要科学统筹合理推进，逐步完善配套措施。一是需要尊重农户意愿和运用市场手段。农户是轮作休耕政策的直接实施者，只有采用补贴等方式充分调动农户的轮作休耕意愿，并借助市场力量，才能保证轮作休耕政策的可持续性。二是合理安排轮作休耕。耕地轮作休耕的同时需要保障耕地资源产能的安全，确定合理的规模和时序才能更有力地保障国家粮食安全。三是加强轮作休耕与土地质量监测、生态修复的有机结合。针对土壤污染、盐碱化、酸化、肥力下降等问题，对于实施轮作休耕的地块，需要实行严格的耕地质量跟踪监测并采取措施修复。通过定期采样评估，实时掌握轮作休耕地块的土壤肥力和耕地质量等级变化情况，评估轮作休耕地块的质量变化与生态效益，并密切配合相关土壤修复措施以及山水林田湖草沙一体化保护修复工程统筹解决。
避免不同区域耕地粮经比一刀切，制定差异化的合理阈值。粮经比的形成，是不同地区自然资源、区域经济发展水平、以及农民传统种植习惯差异综合作用的结果。盲目扩大经济作物种植，影响国家粮食安全固然不行，但没有区域差异化一刀切地提高粮经比也应尽量避免。根据各地区粮食产量、劳动力水平、自然条件及等因素，统筹考虑作物熟制、轮作及休耕制度，细化耕地利用类型，在明确农地目标的基础上优化种植结构。区域粮经比的确定，应在实行耕地保护和稳定粮食综合生产力的基础上，充分重视区域资源禀赋特点，挖掘地区特色品种与优势资源而确定。
制定区域有别的耕地保护“非粮化”标准，引导耕地有序利用。我国幅员辽阔，不同地区气候、温度等自然条件差异较大，导致农作物熟制及生长周期存在鲜明的区域差异，“非粮化”标准的制定应当重视地区间的空间异质性，充分考虑不同等级耕地的自然本底，地区劳动力资源及其成本效益变化差异。对“非粮化”问题应采取完善种粮补贴、加大农业保险力度、提升农业机械化建设水平等措施进行防控。同时，应尊重农民意愿和经营自主权，提高农民生产粮食的积极性，保障国家粮食安全的同时保障农民权益。深入探究不同区域耕地“非粮化”成因，才能针对性地提出结合实际且真实有效的解决对策。充分考虑区域之间的差异化，立足于现有的自然资源条件，明确耕地种植优先顺序，兼顾当地社会经济发展水平，在防止耕地“非粮化”的基础上，发展安全高效种植新模式。
迈入新时代，我国耕地保护面临着农村留守人员加速老龄化以及第一产业趋于弱势的宏观背景，必将对中国的耕地保护政策、制度、路径提出新的要求，迫切需要推动新时代耕地保护的全方位转型。本文从耕地保护的时代背景、制度变迁及转型方向等视角开展了系列分析。新时代背景下，耕地保护转型应着重推动耕地保护主体由政府主导向多方联动转型，探索以生态文明为导向的耕地保护制度框架；推动耕地保护范围由陆域耕地向“蓝色粮仓”拓展，统筹陆海食物生产能力和潜力，促进海洋资源高效利用；推动保护手段由退耕还林还草向轮作休耕转变，提升耕地基础地力，保障耕地的可持续生产能力；推动形成区域有别的耕地保护“非粮化”标准，引导耕地资源有序利用。本文建议建立健全耕地保护机制，从多个视角探讨耕地保护全方位转型的路径，以期实现耕地资源的可持续利用与保护新模式。
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（本文编辑：孟 鹏；网络编辑：曾 爽）