【文章精选】华子岩 | 土地征收成片开发的制度架构与风险控制
土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是一切生产和存在的本源，土地制度则是国家的基础性制度。新《土地管理法》作为我国土地管理领域的基本法律规范，在第45条明确了土地征收的基本情形。其中，第5款确立了土地征收成片开发制度。但是，成片开发中的非公共利益成分与第45条前4款规定的土地征收明显不同，这使得成片开发自确立之初便成为各界争论的焦点。
然而，伴随立法者力排众议，将土地征收成片开发写入新《土地管理法》，关于是否建立土地征收成片开发的争论也尘埃落定。但是，新制度的确立并不意味着一劳永逸，如何适用和规范成片开发征收的问题接踵而至，某种程度上讲，这反而是更棘手的问题。
不可否认，自然资源部发布的《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《标准》）以及各省市随即颁布的《土地征收成片开发标准实施细则》（以下简称《实施细则》）一定程度上缓解了成片开发的适用和规范难题。但是仔细研究不难发现，《标准》对一些重大问题仍存在分歧且某些条款的合理性有待进一步雕琢，而各省市颁布的《实施细则》也多是对《标准》内容的重复规定，具体操作性和规范效果有限。
而且，土地征收成片开发作为新晋制度，目前学界的研究偏少，而这些研究多专注在土地利用、土地规划等土地学领域，在法学领域，尤其是法律控制层面的研究明显不足，仍有很大的挖掘空间。是故，有必要从法学角度对土地征收成片开发的风险控制进行研究。基于此，本文以土地征收成片开发的风险控制为主线，在对成片开发进行规范解构的基础上，厘清成片开发的应然逻辑以及潜在的风险，进而展开成片开发的风险控制研究。
2.1 土地征收成片开发的规范意涵
从区位范围上看，成片开发的区位锁定在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区。也就是说，城镇开发边界内的城市建成区、新城新区等规划完全的城市化地区将成为成片开发的主要对象，而城市开发边界外的非城镇规划地区，则无法通过成片开发实现征收。从属性特征上看，成片开发作为土地征收的一种形式，应满足土地征收的基本要求。一方面，成片开发应具备公共利益属性。另一方面，“确需”作为实施土地征收的另一必要条件，意味着成片开发亦应当遵循。因此，诸如土地储备、城市新区开发建设、新型农村社区建设等是否能够通过成片开发予以实现还需进一步考量。从主体对象上看，成片开发的实施主体是县级以上地方人民政府，对象则限于对集体土地的征收。
2.2 土地征收成片开发的应然逻辑
与新《土地管理法》第45条前4款列举的土地征收情形不同的是，成片开发在符合公共利益目的的同时，还有非公共利益的考量，其并非是一个“全整的公共利益范畴”。可以说，成片开发制度的肯綮就在于其中的公共利益问题。除此之外，成片开发制度也是政策因素、时代因素以及现实需求等因素综合作用的结果。
其一，成片开发是政策权衡演化的结果。从总体发展轨迹看，我国土地征收范围历经了从“‘国家建设’到‘分批次建设’再到‘成片开发’”这一逐步缩小的过程，可以说，成片开发恰恰是时代背景下国家权衡各方利益后实践“缩小征地范围”导向的真切体现。其二，成片开发是因应时代发展的产物。我国仍处于城镇化快速发展期，这一现实情境要求收缩土地征收范围的步伐不宜过快。其三，成片开发承载了土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的用地需求和实现集中、集聚、集约利用土地目标的现实任务。与单幅开发、宗地开发等相比，成片开发更具系统性和全局性，地方政府可以从全局考量土地利用，“实现集中集约、集聚高效、有序发展、建一片成一片。”
2.3 土地征收成片开发的异化风险
成片开发在满足公共需求，提供公共产品，带动经济发展的同时，其潜在的风险也已显露端倪。
一方面，现行制度设计对成片开发的控制力有待加强。新《土地管理法》在确立成片开发制度的同时，意图从空间限制、规划限制和程序限制三个维度实现对成片开发的把控。以土地利用总体规划制定为例，虽然土地利用总体规划的制定实行分级审批制，但是其终究是上下级政府之间的审批，并未跳脱政府内部审批的藩篱。即使制定程序中包含公众参与以及公开征求意见的流程，但是收效甚微。此外，土地利用总体规划还会因应现实情况予以修改，尽管各地多已颁布加强土地利用总体规划实施管理的规范性文件，并且修改土地利用总体规划须经原批准机关批准，但是这都是对土地利用总体规划修改的强制性控制，成片开发在满足属于重大建设项目建设等法定情形后便可予以修改，也就是说，这对成片开发的合理性控制作用不大。
另一方面，成片开发中的非公共利益成分存在使成片开发功能异化的风险。首先，现阶段成片开发公共利益的界定标准并不明晰，虽然我国早已度过“所谓的公共利益实际上成了政府决定的利益，只要政府决定了，则征收不可避免”的阶段，但是由于缺乏明确的公共利益认定机制，凭增了公共利益认定的不确定性，甚至“有将规划直接等同于作为征收限制的公共利益，架空征地之公共利益限制的危险”。其次，成片开发夹杂的非公共利益（商业利益）存在降低公共产品供给质量的潜在风险。商业利益成分难免会使开发商在成片开发过程中考虑经济利润，而忽视满足公共利益之需要，甚至有学者径直将开发商之外的其他公众受益归结为反射利益。此外，经济建设背景下，发展经济建设成为地方政府最关切的问题，在符合公共利益最低限度标准的情况下地方政府往往倾向于选择更有利于地方经济发展的开发方案。可以说，这虽然对实现成片开发的本初公共利益目标影响不大，但却导致公共产品的供给质量无法保证。
3.1 内容控制：成片开发的公共利益目的及限度
成片开发的内容控制有两方面的指涉，一是在目的要素上，要求成片开发的初衷和实质均指向公共利益；二是在限度要素上，要求成片开发牵涉的非公共利益不宜过多，应明确成片开发非公益用地的附属角色。无论是目的要素还是限度要素，二者均以公共利益的认定为前提。因此，应在明确公共利益认定机制的基础上，展开两个指涉的讨论。
在公共利益认定上，应形成公共利益的动态认定机制。公共利益的动态认定机制是指根据不同地区发展状况的差异，考量成片开发中土地资源配置、公共产品提供、经济建设需要等多方面因素综合认定是否符合公共利益的制度设计。从主体上看，应先由县市级人民政府（成片开发申请主体）对是否符合公共利益进行初步判断，再由征地审批机关作出是否符合公共利益的最终认定。从认定标准上看，应综合考虑政策、地理、法律规范以及经济发展水平等多方面因素，采用动态化、场景化标准认定公共利益。接下来，优化认定主体和加强认定监管成为公共利益动态认定机制的关键配套措施。应在政府主导下，以专家论证会的形式丰富认定主体的组成，如邀请第三方评估机构进行评估、邀请专业的科研人员出具专家意见书等。在对认定的监管上，应将专家论证会形成的意见作为公共利益认定的重要依据，并将不同意见如实记录在案，如政府部门做出与专家论证会意见相左的认定决定，应向上级机关说明理由并备案。此外，应将对成片开发项目是否符合公共利益的认定结果予以公示，并给予被征收人以及其他利益相关人相应的救济渠道。
指涉一：成片开发的实质目的应指向公共利益。应明确公共利益目的在成片开发中的优先地位和原初目的。需要说明的是，对公共利益优先地位的强调并非意味着对非公共利益的完全剔除。从域外土地征收的经验来看，只要土地征收的实质指向公共利益，而不必过分在意其中是否掺杂私益属性，便可展开土地征收行为。申言之，域外国家的土地征收并未严格要求土地征收不能涉及商业利益，只要该征收是出于公共利益目的就是可以接受的。
指涉二：成片开发应寻求“满足土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的用地需求”与“满足公益性用地占比要求”间的衡平共进。上级政府应在监督开发主体满足公益性用地最低占比的同时，鼓励开发主体主动提升公益性用地比例，提高公共产品供给质量。此外，针对《标准》中“一般不低于”的表述，应以“有限列举”的方式列举公益性用地低于40%的例外情形，防止地方政府肆意突破最低公益性用地比例限制。
当然，鼓励提高成片开发中公益性用地占比并不意味着成片开发一味向公共利益倾斜。一方面，公益性用地占比等表征指标并不能完全代表实质意义上的公共利益，过高的硬性指标与公共福祉的增加不完全成正比，反而会引导开发主体过分关注硬性指标，不利于改善城镇公共服务供给的质量。另一方面，成片开发在满足公共利益需求的同时，也需回应土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的用地需求，实现集中、集聚、集约利用土地、提高土地利用效率的目标，达到与满足公共利益需要间的衡平共进。
3.2 过程控制：保障土地征收成片开发公众参与
“程序是法律的心脏。”公众参与又是程序正当的核心环节，因此可以公众参与为切入点，展开对土地成片开发过程控制的讨论。
一方面，成片开发应充分保证公众参与。虽然成片开发的正当性基于其自身的公益性，而非少数服从多数的民主表决，但是土地征收同时构成对被征地农民权益的侵害，保证公众参与，充分考量公众意见是题中应有之义。譬如，针对新《土地管理法》第47条第2款和第3款规定，可做两点检讨：第一，第2款仅规定了征收范围等六项应当公告并听取公众意见的情形，但是缺乏相应意见反馈机制的规定。因此，为防止听取意见的程序设置流于形式，应设置针对公众意见的公开和反馈机制，人民政府应将公众所反映的意见以及对象的处置方式向社会公众公开。第二，第3款规定的组织召开听证会的情形，仅限于对征地补偿安置方案不满一种情形，对成片开发其他事项有异议的并不在召开听证会之列，致使召开听证会的范围过于狭窄。因此，笔者建议应以规范性文件的形式扩大应当召开听证会的情形，譬如，在成片开发公共利益的认定等事项上应召开听证会，保证公众参与。
另一方面，保证公众参与并不意味着鼓励无限度的公众参与。公众参与与行政决策的效能之间并非呈正比例关系，过度的公众参与不仅无助于改善决策质量，反而会影响行政决策的效率。尤其是就成片开发而言，其根本目的在于公共利益的实现，与公众的私人利益相比，公共利益处于更优地位。因此，可将公众参与的时机限定在初次决策过程。譬如，在编制成片开发范围规划时，应向社会公众征询意见，而在规划编制完成之后，则不宜单纯因公众的要求再行改动。再如，在召开成片开发项目是否公共利益的听证会时，应保证公众的参与权利，提供多元视角。在做出公共利益认定后，公众可将异议通过指定渠道反馈，但不宜再使之通过听证会的方式参与其中，以免对行政效率形成干扰。
3.3 结果控制：畅通土地征收成片开发救济渠道
基于对成片开发固有特征的考量以及对既有裁判文书的梳理，可将被征收人对成片开发的争议点归纳为三类：对成片开发是否符合公共利益的认定有争议、对土地征收成片开发决定有争议以及对其他侵犯当事人权益的行为有争议。其中，对土地征收成片开发决定的争议包含对土地征收成片开发批复（决定）的争议和对被征收人作出的征收补偿决定的争议两种情形。针对不同争议，在适用救济渠道上应有所区分，具体如下图1所示：
对成片开发是否符合公共利益的认定结果的争议，可通过提出质疑的方式寻求救济。质疑是指被征收人或利益相关人对政府作出的是否符合公共利益的认定有异议的，可以在知道或者应当知道公共利益认定结果之日起七个工作日内，以书面形式向认定机关提出质疑。相关部门应当在收到质疑人的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑人和县市级人民政府。其实，“是否符合公共利益的认定结果”本质上是一种内部判断机制产生的内部行为，该“认定结果”因公示行为而具有外部性。但是，认定机关依法发布是否符合公共利益认定公告，仅仅是将成片开发项目是否属于公共利益的认定结果，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，此行为并未对被征收人的权利义务产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为。因此，不宜将是否符合公共利益的认定结果纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。
对成片开发决定的争议，表现为对土地征收成片开发批复（决定）有争议和对被征收人作出的征收补偿决定有争议两种形式。实践中，同意土地征收成片开发的批复（决定）由省级人民政府作出，由于省级人民政府的征用土地决定属于行政机关作出的最终裁决，因此不属于人民法院行政诉讼受案范围。被征收人对土地征收成片开发批复（决定）有异议的，可以通过行政复议的方式寻求救济。当然，成片开发中征收决定的最终表现形式仍是对被征收人作出的征收补偿决定。以城中村改造为例，虽然整个大的城中村改造项目属于成片开发的范畴，但是涉及到被征收人个人，征收机关仍要向被征收人作出“房屋征收补偿决定书”。那么，房屋征收补偿决定作为对被征收人权利义务产生实质影响的行为，如果被征收人对征收补偿决定存在异议，可以通过行政复议以及行政诉讼的方式寻求救济。当然，虽然土地征收成片开发批复（决定）不属于行政诉讼的受案范围，但是其作为征收补偿决定的前置行政行为，根据关联行政行为连带审查的规定，关联行政行为重大明显违法的，对于后续的征地房屋补偿决定合法性不予认可。因此，法院可采取低于对被诉征收补偿行为本身的合法性审查的强度对成片开发征地决定连带审查。
对其他侵犯当事人权益行为的争议，可通过行政复议和行政诉讼的方式实现。根据一个行为是否具有外部性（是否对相对人进行送达），可将其划分为内部行为和外部行为，“其他侵犯当事人权益的行为”亦是如此。在我国行政法领域，“内部行为不可诉”“过程性行为不可诉”的说法一直存在并被多数法院奉为圭臬，这无疑对相对人的权利保障形成制约。对此，应以“是否对行政相对人的权益产生实质影响”为判断标准，如果成片开发中的行为对行政相对人的权益产生了实质影响，行政相对人便可通过诉讼手段寻求救济，如果该行为未对行政相对人的权益造成实质影响，则不应纳入行政诉讼的受案范围之列。
虽然新《土地管理法》第45条第5款确立了土地征收成片开发制度，但各界的担忧并未因此消退，成片开发的风险防控问题更是屡遭诘问。就成片开发主体和审批主体的权力制约以及相对人的权利救济等问题而言，成片开发面临的责难日益严峻。按照成片开发中法律要素的不同，可从内容控制、过程控制和结果控制三个维度展开对土地征收成片开发风险控制的探讨。当然，需要说明的是，本文仅基于《土地管理法》《标准》以及《实施细则》等规范文本，在行政法学视角下对土地征收成片开发适用的风险控制问题展开讨论，成片开发作为新晋制度，与集体建设用地入市的关系如何协调、司法审查的限度如何把控等问题，仍需作进一步研究。
（本文责编：张冰松；网络编辑：曾 爽）