张建,陈醉 | 我国网格化社会治理的实践逻辑及法理反思

张建，常州大学史良法学院副院长（主持工作）兼党委副书记，副教授、硕士生导师，江苏省“紫金文化人才培养工程”社科理论优青，中国政法大学法学博士后、浙江大学光华法学院访问学者，兼中国法律社会学专业委员会理事、江苏省法学会习近平法治思想研究中心特邀研究员、广西壮族自治区人民检察院专家咨询委员会委员、江苏省人民检察院人民监督员、江苏省法学会立法学研究会常务理事、法学教育研究会理事等。主要研究方向为法律社会学、司法改革、地方立法、社会治理。在《法学》《东方法学》《法学论坛》等发文50余篇；出版《重构道统的可能性》等3部，获2018年江苏省第十五届哲学社会科学优秀成果奖二等奖、2019年江苏省“社科应用精品工程奖”一等奖、2021年江苏省高等学校哲学社会科学研究成果奖三等奖等，主持地方立法项目《常州市文明行为促进条例》（专家建议稿）等3项。

引  言

当代社会主要矛盾发生变化，以及经济社会环境从低度复杂性向高度复杂性、不确定性的转变，基层社会治理面临着巨大的压力，既有的治理体系在面对各类突发情况时，表现出的失敏、失灵现象越来越显现、越来越普遍。为更好地满足新时代人民群众对基层社会治理的需求，十八届三中全会提出“要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次的利益诉求”。十九届四中全会继续提出要“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，并着重强调在构建基层社会治理新格局过程中，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务。习近平法治思想又进一步指出，要“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。

各级各地党委、政府在创新社会治理体系过程中，“网格化社会治理”获得了普遍的认同。当前研究者们从不同学科出发，对网格化社会治理进行了不同层面、不同维度的研究，有的偏重价值阐述，有的偏重实证解释，有的偏重问题对策，既有研究为了解和理解（基层）社会治理提供了足够的观点、思路和素材。但是，与全面依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化及理解社会治理相比，既有研究还有两点不足：（1）未能总体性地发现和提出问题；（2）所呈现出的法治意识不够。“社会治理是国家治理的构成部分，社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。社会治理法治化，是社会治理现代化的重要方面。”在全面依法治国背景下，有关网格化社会治理的理论分析和实践运作也都应该置于法治的背景下予以展开，可以说，脱离法治约束的基层社会治理实践可能会导致与法治要求相背离的后果。好在法学界已开始注意并重视这一问题了。为了深化法治背景下基层社会治理实践及理论的认识，本文主要从网格化社会治理的实践切入，通过将当前网格化社会治理不能真正满足社会治理要求的内在逻辑这一问题予以开放，从而实现理解我国网格化社会治理逻辑的目的。

立基于此，本文主要讨论3个问题：(1)网格化社会治理在当代中国兴起的原因、功能及实践中的不足，这一部分主要侧重于经验层面的研究。(2)网格化社会治理的实践逻辑及法理反思，这一部分主要进行规律总结和价值反思，更多的是思辨性研究。(3)实现网格化社会治理目的的对策建议研究。

一、网格化社会治理的兴起

网格化社会治理起源于2005年北京市东城区的万米单元网格城市管理模式。通过“利用现代信息技术建立资源和信息共享平台，实现对网格内人、物、事、情的全天候、实时化、动态化、智能化监控，其关键在于下沉治理资源，动员和整合多种力量参与以具体网格为单元的基层社会治理过程中，最终形成一个全方位、多维度、高韧性的现代基层社会治理体系”。网格化社会治理的兴起与4个因素紧密关联：(1)社会结构变化带来的高度复杂性和不确定性；(2)国家面向基层的社会治理结构的变化；(3)国家对治理体系和治理能力现代化的重视；(4)云计算、大数据、人工智能等新兴科技发展带来的科技保障。

经济社会的快速发展，现代社会中人流、物流、信息流等生产生活要素的流动日益加快，各种要素不断地编制成各类层次不同、类型不同的复杂社会关系网络，即使是单个要素的变动也都会使得整个社会关系网络处于不稳定、不确定的状态。面对当前高度复杂性、不确定性的治理环境，既往的以实现特定目标为导向，经由职能分化、层级分工、各管一块的科层制体系面对新的环境开始束手无策，构建新的社会治理体系就变得尤为急迫。“社会的高度复杂性和高度不确定性构成了官僚制组织终结和合作制组织兴起的前提。事实上，组织模式变革正在发生，一场告别官僚制的运动已经成为必须引起重视的趋势。……一场由合作制组织替代官僚制组织的运动正在向我们走来。”网格化社会治理作为新的治理机制，除了承担特定的职责外，更多的是作为一种协调机制和资源互动平台，从形式上初步满足了高度复杂、不确定环境的社会治理需要。

国家面向基层的治理结构及其实现方式的变化，也是网格化社会治理兴起的重要原因。改革开放后，集体制和单位制的逐渐解体，基层社会治理出现了程度不同的涣散。城市单位制的解散，个体的工作与个体生活逐渐处于分离状态，加之城市化的快速发展，导致短时间内，在城市这一有限空间中积聚了大量的人口、资源等，治理的复杂性和难度逐渐加大，街道和社区已有的治理手段和方法逐渐失灵，治理对象尤其是对流动人口的治理逐渐溢出治理手段和能力之外。农村尤其是“后农业税时代”的农村，作为正式权力最末梢的乡镇逐渐悬浮于农村之上，加之农村既有的乡贤系统被破坏和农村自组织能力的不够，农村治理也不断地走向失范和失序。黄宗智认为市场化改革后，货币主义和功利主义的兴起是基层治理逐渐无序的重要原因，如其所言，“政党国家的官僚机构越来越多地主要只是在国家既定目标不能达成，或纠纷发生的时候，才介入干预。各级上访部门堆积了大量民众对各级政府或某个干部的申诉。”“进入21世纪，一种新的地方治理模式正在兴起，可能会用新的公共服务型福利国家来取代过去的和改革早期的控制提取型国家。”恰如其所言，网格化社会治理就是经由资源的整合和下沉，以实现将整个基层社会笼罩于“治理之网”中并在此网中展开各类公共服务。

面对不断增强的复杂性、不确定性以及城乡基层社会治理的实际需要，党中央提出了“创新社会治理体系”的要求，各地各级党委、政府都积极开展了卓有成效的探索和实践。如近年来中国社会治理研究会联合深圳大学城市治理研究院、清华大学社会治理与发展研究院等45家机构每年评选“全国市域社会治理创新优秀案例”，2020年入选的“西乡塘社会风险智能预警和治理项目”就充分利用社会风险实时感知与智能预警大数据系统，第一时间解决辖区内影响社会稳定的事件。充分利用新兴科技介入网格化社会治理是其创新实践的重要面向。总体来说，网格化社会治理具有3个重要特征：(1)通过将辖区进行网格化区分，实现了不留死角的目的。换言之，只要是有社会治理需要的地方，就有网格和网格管理员，没有任何溢出的空间。(2)网格管理员与网格内的每个个体直接接触，下沉的方式使得他们能够第一时间了解和掌握一手信息，有效解决了信息滞后、信息不足、信息不对称、信息失真等问题。(3)网格管理员通过将信息在系统中上报，经由不同层级的社会治理指挥中心进行派单操作，实现有效解决基层社会治理问题的目的。

“网格化管理本质上是一种信息化、数字化的管理模式。”客观而言，网格化社会治理就是充分运用了物联网、大数据、人工智能等新技术，构建智慧技防与社会治理的融合机制，其核心要素就是实现智能化与网格化的有机融合、资源共享，推动了网格化社会治理的人机结合、人机交融。网格化社会治理通过利用众多下沉的网格管理员发现一手信息，并且这些信息通过网格管理员的手机App直接汇聚成数据流。智能化则是通过已有的覆盖全辖区的智能技术感知网络去主动发现各类风险隐患。两者的叠加，能够更加有效、精准、及时地发现各类风险隐患。“技术嵌入可以压缩科层等级，形成扁平化管理；可以压缩管理时空距离，重构公共事务治理界面；以数据为载体、以算法为基础、以设备和系统为辅助提升管理能力，突破管理主体的人力约束。”以新冠疫情防控实践为例，当发现一例新冠携带者之后，经由大数据进行流调分析后，就能迅速锁定该携带者的行踪，但仅有大数据分析还不能够完全落地落实，还需要网格管理员予以具体面对面地推进实施。没有现代的计算技术，即使网格管理员掌握了相应的信息，也不能汇聚成有用有效的数据流；没有现代智能感知技术，就不能将海量的、分散的行动流、信息流转化成集成的数据流；没有云计算、大数据分析，即使面对海量的信息，也不能整理出有效有用的信息和规律性。可以说，没有新科技手段作为技术支撑，网格化社会治理就不能从理念走向实践。

二、网格化社会治理的实践逻辑

“实践有一种逻辑，一种不是逻辑的逻辑，这样才不至于过多地要求实践给出它所不能给出的逻辑，从而避免强行向实践索要某种连贯性，或把一种牵强的连贯性强加给它。”沿着布迪厄实践逻辑说明可发现，实践中有一种未被反思和开放出来的逻辑的存在，它支配着实践的展开，网格化社会治理也不例外，有必要将该种实践逻辑开放出来。

（一）网格化社会治理遵循以人民为中心的价值要求

从立场角度看，网格化社会治理遵循了以人民为中心的价值要求。坚持以人民为中心是新时代中国特色社会主义的重要价值目标和原则，国家治理体系的变革和创新也不例外。网格化社会治理体系创立之前，由于既有的基层治理体系长期处于失敏、失灵甚至失效的状态，基层社会中堆积的大量信访事件、层层上报并层层裁剪导致的失真信息、不能主动积极识别有效社会需求等问题，都充分地说明了这一点。这种现象是作为治理主体的科层制必然会导致的，网格化社会治理将治理活动纳入价值的语境中予以阐释和推进。如周尚君所言“面对瞬息万变的风险治理格局，地方政府不仅亟须技术赋能，推进信息化、数字化、智能化的‘技术治理’，更需从价值凝聚力角度加快实现治理体系升级，把政党、政府、社会的力量在‘价值治理’框架内有效整合起来、释放起来”。全心全意为人民服务是中国共产党的立党理念，当网格化社会治理被整合进“以人民为中心”的价值逻辑中后，实现了最大程度上的整合、释放治理效能的目的。从治理整合角度看，社会治理再也不是党委、政府哪一家的事情了，检察院、法院、律师等司法力量、社会力量被源源不断地整合进网格化社会治理体系中。“以人民为中心”的价值立场不仅可以横向地整合资源，还可以动员网格员更加深入地嵌入网格中。正如庞正所言，“网格化社会治理模式乃是新时代‘以人民为中心的发展思想’在社会治理领域的具体实践方式。”

（二）网格化社会治理遵循“指标最优”的绩效逻辑

从动力角度看，网格化社会治理遵循了“指标最优”的科层制绩效评估的逻辑。无论是个体的人还是组织都具有追求自身利益最大化的倾向，仅有价值整合还是不够的，还要考量网格化社会治理的动力机制。从国家治理角度看，基层社会治理仅是其中的一部分，某种程度上基层社会治理不仅是目的，更是推动和实现高质量发展、构建新格局等要求的手段。在推进网格化社会治理建设过程中，各个层级和各种形式的绩效评价是最为常见和擅长使用的方法。如，2020年X省委政法委办公室就制定了《全省网格化社会治理工作绩效监测评价办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）并广泛征求意见，《征求意见稿》提出，“根据我省2020年高质量发展监测评价考核相关要求，制定本办法。”并设置了4项一级指标、13个二级指标，与此同时，还将监测评价结果作为本地区高质量考核的一部分。实事求是地说，在“锦标赛体制”下将评价结果作为下级高质量发展考核结果的一部分，无疑能够大大强化各级党委、政府对网格化社会治理的重视。但任何行为、制度及文化都具有正负功能。从正功能角度看，在“指标最优”的要求下网格化社会治理肯定推进治理体系和治理能力不断发展，至少形式上能够满足新时代人民群众对社会治理的需求。但从反思的角度看，只要是以指标方式开展形式化评价并重视评价结果的运用，必然会产生追求形式化的行动，这种行动可能是无关、无视实际效果的行动。塔洛克就曾指出，“在管理不善的官僚体制中，对于下属真正重要的信息与现实世界无关，但是与上级对现实世界的想象有关。”指标体系和绩效评价机制，某种程度上可以视为是上级对于网格化社会治理的目标预设，是一种脱离基层语境的想象。过分快速、超前的网格化社会治理建设可能会与社会实际需求不相匹配，最终导致网格化社会治理处于悬置状态或空转的后果。

（三）网格化社会治理遵循“围绕中心”的工作逻辑

从实效角度看，网格化社会治理遵循了中心工作迅速解决到位的逻辑。在以人民为中心价值立场的要求和自上而下绩效评价的约束下，在面对党委、政府的中心工作时，网格化社会治理发挥了能够迅速解决问题的作用。比如新冠肺炎疫情期间网格管理员对各类人员信息的及时把握和精准落实，为阶段性地战胜疫情起到了重要作用；如高空抛物、电动车被盗、安全生产检查等。但紧密、迅速完成中心和重点工作也是以相应的要素作为前提的：(1)需要依靠大量的智能设备和科技手段，当前每个城市都在围绕社会治理需求开发相应的城市智慧脑、城市智能针，新科技手段的加入会使得治理实效达到预期目的。但也存在风险。在常态情况下，开始走向基于信息驱动的社会治理，这使得相关治理主体逐渐习惯隐藏在技术背后，实现“不在场的治理”，最终可能会失去与人民群众直接沟通的能力，这显然是与以人民为中心的立场相违背的。在非常态情况下，即网络出现故障等情况下，过分倚重智能化的网格化社会治理系统可能会使得实际的治理处于瘫痪状态（如2021年7月郑州智慧隧道面对特大暴雨时的束手无策），这种情况可能是当前我们未能予以充分预估的。(2)网格化社会治理从上至下的形式化要求，忽略了各地区相互间的差异性尤其是财力的问题。其实，无论是庞大的网格管理员队伍，还是需要不断更新的智能化、智慧化设备，都是以巨额的财力作为支撑的，某种程度上可以说，围绕中心工作迅速落实到位的治理模式忽略社会治理成本的问题，导致其能否实现可持续性发展存疑。

总体而言，在当前网格化社会治理实践中，无论是以人民为中心、还是形式化的绩效考评，抑或围绕中心工作迅速到位，本质上都是“政法逻辑”在当代的具体展开。“政法逻辑”之于新时代基层社会治理具有强有力的撬动和推动作用，但其中蕴含着的问题也需要加以重视。

三、网格化社会治理实践的不足

网格化社会治理是在科层制社会治理系统外形成的治理机制，但其自身的运作又是在“条条块块”的结构框架中展开的，必然也会受制于该结构框架带来的影响和制约。在调研过程中，发现主要存在“条块”整合不够、数据安全隐患和经费缺口较大3个方面的主要问题。

未能形成有效合力是网格化社会治理在体制方面的不足。“条条块块”的分割，使得实践中网格化社会治理的合力和效果受到影响，具体表现有：(1)“条块”的数据整合不够。当前网格化社会治理的数据主要来源于公安系统中可供共享的数据及网格管理员基于“铁脚板”而生成的数据，由于数据的规格不统一，暂时还未能与政府其他部门的数据进行共享，远远达不到“大数据”分析对数据量和质的要求。(2)由于政府部门基于职能分化形成了各管一块的“条条”分工模式，每个政府部门都有自身特定的管辖范围。一旦他们与网格化社会治理中心实现数据共享，并接受该中心指派的工单时，结果就是要接受相应的评价和考核，这显然是政府各职能部门不愿意看到的。网格化社会治理中心与政府职能部门必要的互联互动的缺位，使得社会治理效能大打折扣。(3)网格化社会治理具有“纵向到底，横向到边”的基本特点，这使得很多政府职能部门会基于自身工作的考虑要求进入网格，以实现利用网格及网格管理员帮助其完成某项特定工作的目的。当网格化社会治理承载着太多的任务，使得网格管理员疲于应付各类临时的、紧急的任务，最终影响网格化社会治理真正功能的发挥。

未能真正实现数据驱动是网格化社会管理在运作方面的不足。实现数据驱动的社会治理，是网格化社会治理的主要目的之一。网格化社会治理运作的整个逻辑起点在于数据，对数据尤其是下沉到网格中的网格管理员第一时间发现的问题转化而来的数据的重视则被反复强调，“要推动智能技术广泛应用。强化数据采集、共享、研判，加强对信息的处理、挖掘、赋能，自上而下推送指令，让基层网格员有针对性地采集、核查，同时及时为党政部门提供决策参考。”数据驱动遵从的真实逻辑应该是经由大数据分析，从而为下一步行动提供行动的指引。社会治理水平角度看，目前还仅仅是停留在“网格管理员报送信息（反映问题）——治理主体予以回应”的低层次状态中。要真正实现治理的数据驱动，就需要“利用所有的数据，而不再仅仅依靠一小部分数据”。此时，数据的获得、运用等就成为关键。由于当前网格化社会治理中心并未能占据足够量的数据，无法进行有效的数据分析，更无法为相应的工作人员提供有效的预测和指引。由于网格化社会治理中心的数据并未能与政府大数据进行合并管理，而是限定在自身的数据池之中，所以数据安全隐患却有必要引起充分的关注。比如为了解决小区流动人员管理问题，当地网格化社会治理中心决定在小区安装人脸识别系统，甚至某些小区在每栋楼入户处安装了门禁系统，这些系统每天都会产生巨量的数据。带来的问题则是：海量的关涉公民个人隐私的数据能否被安全储备？更为重要的是，相应的管理主体利用涉及公民个人隐私的数据时是否受到程序及实体要求限制，尤其是在完成某些所谓的紧急任务时，会不会存在数据被滥用的可能？显而易见，一旦涉及个人隐私的信息被滥用或外泄，对公民个人就会造成无限的困扰，这充分说明当前网格化社会治理在数据化方面与预设、宣传的目标之间还有着巨大的鸿沟。

财政经费供需失衡是网格化社会管理保障方面的不足。任何一项工作的开展都离不开财政经费的支持，理想的状态是财政经费与所欲之事相匹配。经费的普遍不足也是影响网格化社会治理效用发挥的重要因素，网格化社会治理所需经费可分为设备经费和人员经费。客观而言，智慧化建设起到了提升治理效用的作用，同时合法性机制（简要地说，即别人有我也应该有的观念）的影响下，每个城市都在推进社会治理的智慧化（比如城市智慧脑和智能针项目）建设。但要想显著提升数据挖掘、智能指挥和互联互动等工作的智能化、智慧化建设，必须构筑在足够的财政经费保障基础之上。不是说不应该提升智能化、智慧化的水准，但在总体经费受限的情况下，无止境地推动智能化、智慧化设备、软件的更新换代，不仅使得财政经费捉襟见肘，而且还占用了本可以用于他处的经费。所到调研之处，无不反映没有足够的财力来支撑专职网格管理员队伍的建设，需要指出的是，这还是在经济发达的长三角地区调研所发现的情况。为了满足网格化绩效考核要求，只能以志愿网格管理员加以补充，但他们要么有自己的本职工作，要么是退休的居民，结果就是只能对他们放松要求。一旦放松工作要求，最后产生的后果就不言而喻了。

以上只是对网格化社会治理实践中表现出的不足进行了总体的简要式概括，要真正实现揭示网格化社会治理实践中的具体问题，还可以从更细的层面和角度着手，如网格管理员队伍建设、网格化社会治理评价机制等入手，由于本研究议题的限制不做过多的展开。

四、网格化社会治理的法理反思

从法理的层面来看，有必要从他治与自治、秩序与权利、效益与成本的关系性视角出发，就当前网格化社会治理所呈现的问题予以价值评判和反思。

网格化社会治理承担了大量的公共管理和服务职责，形成了自上而下的覆盖整个基层社会的需求之网，与现代基层社会产生了直接的对接，是对现代社会日渐支离破碎现象的回应。但也蕴含着发生异化的可能性，经由网格化社会治理对社会全方位、无死角的覆盖和需求回应，无疑会形成强而有力的大治理格局，但这也会使得社会自组织能力不能得到有效涵养，由此导致他治与自治之间的张力。周庆智认为，“尤其本世纪以来，基层治理表现出以权力集中和结构集中来控制和平衡权力分散和结构多元的趋势，试图使基层社会处于权威政府的管理和服务之下，并且出现向传统的全能主义治理体系回归的趋向。”为充分地理解这种张力，可以从我国传统社会治理与西方发达国家20世纪上半叶的城市社区睦邻运动中得到启发。我国传统社会奉行“皇权不下县”的简约治理模式，在基层社会治理中，乡绅、族长等是主要的治理主体，基层社会形成的治理系统与国家正式治理系统进行有效对接，基本满足了国家社会治理的需要。传统社会中基层治理系统形成的关键，就在于自觉不自觉地充分利用了自发形成的社会关系文化网络，这种简约的治理模式也由于治理成本低而有了较长的生命力。此外，以美国为代表的西方发达国家，在20世纪上半叶发起的城市社区睦邻运动，主要也是为了解决快速工业化、城市化进程中，邻里之间互相冷漠，社会资本不断丧失的问题，通过重建邻里信任，从而恢复了社会秩序自组织的能力。美国社会工作先驱者里士满断言，“如果没有真正睦邻精神的存在就不会有社会的繁荣。”上述讨论意在说明，涵养基层社会自治、互助的能力，是解决基层社会秩序形成的有效路径。之所以需要如此庞大的网格管理员队伍开展常态化的网格巡察工作，说到底，就是在对基层社会民众对邻居、对公共事务漠视的填补。从这个角度看，网格化社会治理并不是管的幅度越大越好，也不是管的越细越好，而是应该在推动网格化社会治理不断走向智能化、精细化的过程中，更加注重涵养社会尤其是基层社会的自治能力，真正实现多元共治。

当代社会主要矛盾发生变化，人民群众对公平正义实现、良善社会秩序和权利保护等都有了新的更高层次的要求。对于自然状态中的凶险及后果，霍布斯描述道“人人相互为战的战争状态，还会产生一种结果，那便是不可能有任何事情是不公道的。是和非以及公正与不公正的观念在这儿都不可能存在”。古往今来，没有哪个个体喜欢生活在不可预知的丛林状态之中，都希望生活在可预测、稳定的状态之中，都希望矛盾纠纷能够得到及时化解，实现“案结事了”的目的。客观而言，网格化社会治理在对基层社会形成良善社会秩序的回应中形成了很好的效果。但网格化社会治理实践也有着一定法治风险，周汉华敏锐地指出，“在技术问题受到充分重视的同时，法治问题却时常受到忽视:实践遇到的问题往往仅被视为技术问题而强调技术解决方式，‘法治思维与法治方式’虽然经常被强调但在具体问题面前往往会被忽略。”具言之，为了推动社会秩序高效率的生成，包括个人隐私、个人数字权益在内的权利存在被克减的风险。随着人类社会逐步过渡至智慧社会，“人权观念已经不能再仅仅建立在传统自然人的基础上，它在很大程度上也要建立在数字化的‘信息人’基础上；人权属性已经不再仅仅依赖于人的生物属性和物理空间，它在很大程度上也要依赖于人的信息属性和虚拟空间。”数字公民在智慧社会正在逐渐生成和成长中，也可以说现代公民都是由各种数字信息所组成，这些数字信息决定了公民的权利保护范围和行动的可能性。奥斯特芬认为，“所有个人的大数据大概都在隐私权的保护范围之内。……公共数据的系统收集和存储通常会造成对隐私权的侵犯。在处理公共数据时，则需要附加条件。”所以，哪怕是面对社会治理的真实需要，也不能让采集、使用个人数字信息的情况长期处于不受法治控制的状态之中，更不能因为高效率地实现某种暂时秩序的需要，就以无限制地牺牲公民权利作为代价，应该在秩序生成与权利保护之间实现好动态平衡。

任何法治实施都是以相应的财力作为支撑和保障的，网格化社会治理也不例外。当前在推进网格化社会治理过程中，无论是智能化硬件与软件的更新，还是网格管理员队伍建设及其能力的提升，都需要大量的财政经费。客观而言，财政经费的压力使得很多地方捉襟见肘，这促使我们不得不重新审视网格化社会治理的效益与成本的问题。从经验的纬度看，20世纪70年代中后期，西方发达资本主义国家之所以提倡新公共管理运动，就是认为当时的官僚体制变得臃肿、效率低下，为了提升公共管理和公共服务的能力和效果，通过引入“效益-成本”观念，就是要降低政府的财政消耗，提高财政使用的有效性。从“国家-社会”的关系视角看，任何财政收入都是来自社会，可以肯定的是，一国范围内在GDP分配过程中，国家经由税收或者其他方式占用的GDP份额及总量增加了，社会占用的GDP份额及总量就会减少，社会可支配费用的减少就会降低社会的总需求、降低社会创新的活力，并且还可能会强化社会对政府的依附程度、造成治理效能低下的局面，而这种可能的格局，恰恰是与当前党和国家所提倡的“三治”“五治”的意图背道而驰的。此外，从社会治理成本角度看，无论是哲学意义上的自治还是法治意义中的自治，经由每个个体及共同体的自我组织、自我管理，都是成本最低的治理机制。作为他治的德治、法治机制，都包含着防范、监督和惩戒的逻辑，会形成“自我他者”的对立性状态，最终会导致社会治理成本的急剧上升。对于这点，无论是上文提及的传统社会的简约型治理模式，还是人类学家斯科特在爪哇地区对工业社会中正式权力直接到底层社会带来的治理困惑的反思，都充分说明：应该重视和培育治理成本最低的自治。“效益-成本”问题虽不是网格化社会治理中最核心、最重要的问题，但却是不容回避的现实问题和法治问题。否则，即使在某个特定时段或地区能够实现良好的网格化社会治理机制及秩序，也必然无法实现治理及其效果的可持续。

五、网格化社会治理的优化

网格化社会治理具有非常明确的实践指向性，对其的讨论不能仅局限于提出和分析问题，更重要的应在于经由法理的价值评判，从而有针对性地提出相应的对策建议，以完善网格化社会治理的理念、体系及机制等，提升网格化社会治理的实效。基于习近平法治思想提出的“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”要求，结合全面依法治国的基本理念和要求，在现有的观念认识、体制框架和实践需求等约束性结构下，可以从以下4个维度出发：

（一）提升网格化社会治理的法治化水平

法治化是网格化社会治理的应有之义，之所以要遵循法治，就在于法治具有很强的稳定性、可预测性。在全面依法治国背景下，网格化社会治理不应该游离于法治之外。“需要以法治理念、法治思维和法治方式来推进网格化治理，从而使基层治理迈上制度化、法治化轨道，塑造智慧时代的基层治理秩序。”具言之：（1）要在法治的框架下，定位好网格化社会治理的职能，厘定清楚其与政府系统及各类社会治理主体，尤其是与基层治理主体街道、乡镇和自治组织村委会、居委会及城市社区中物业公司等社会组织相互之间的关系。（2）要在法治的框架下，确定网格化社会治理实践中产生的大量数据的属性及产权归属，确定网格化社会治理实践中所需调用的数据的权力属性、路径及程序，规范网格化社会治理实践对数据尤其是涉及公民个人隐私数据使用的边界。（3）要在法治框架下，规范网格化社会治理财政经费的来源和使用，构建基于财政经费效益的实施效果评估机制。（4）要在法治框架下，确定网格管理员的身份、职责及队伍的可持续发展等。

（二）厘定网格化社会治理的内容边界

无论是“大政府小社会”还是“小政府大社会”，在有关社会秩序生成的认识上，从来都没有忽略过社会的自主性和自组织性。网格化社会治理是新时代以人民为中心推进公共服务建设的重要路径，但过密过强的公共服务笼罩社会反而会导致社会丧失自组织能力。要重新确定政府、社会与市场的边界，着重培养社会的自主意识和自组织能力（有关乡贤的讨论和实践就是在这个纬度中展开的），发挥好市场在网格化社会治理资源调配中的基础性作用。网格管理员应该是基层自治的引领者、推动者，他们应该在社会具有自主意识和自组织能力后，就从所扮演的角色中撤离出来，从而真正实现治理和法治意义上的基层自治。社会组织是城乡基层社会开展自治的重要载体，具有一定的自发性，在推进网格化社会治理中应该重视和引导社会组织在基层自治中作用的发挥。

（三）慎用简单形式化的绩效考核措施

绩效考核作为工作业绩评价机制，对于工作的推进有特定的规范、评价和促进作用，网格化社会治理中运用绩效考评作为具体工作的推进机制，也应该真正理解该机制作用发挥的前提。绩效考核最好的运用对象就是能够进行格式化、形式化的评价，而网格化社会治理所面对的评价对象是各式各样的，执意使用形式化评价机制，最终只会导致形式化的追求。所以，应该重新定位网格化社会治理中绩效考评机制的功能，确定其仅仅是工作进展的规范与评估机制，根本目的在于完善相应工作。在强化社会自治和重建共同体过程中，应该注重在网格内部挖掘网格管理员的主观能动性和积极性，充分利用口耳相传和自我内化的荣誉激励机制，给予网格管理员以充分信任，将他们从被动的被评价角色转化为为获得共同体承认而给予行动的行动者。

（四）节制网格化社会治理的建设速度

好的社会治理一定是治理供给与治理需求能够相互耦合。当前网格化社会治理以加速度的方式不断地快速推进，但并不是越现代、越智能的治理机制就越能满足社会治理的需要、就越能产生好的社会治理效果，客观而言，现代智慧治理机制与良善治理之间并不能画上等号。套用王卓所言就是，“网格化社会治理作为社会服务的手段，提供什么样的服务取决于社会的需求。”只有能够真正有效回应社会治理真实需求的治理机制，才是良善的治理机制，才能产生良善的治理效果。所以，要注重地方社会治理真实需求的挖掘和凝练，不能将上级认为、其他地区面对或理论中的治理需求假定或误以为是自身需要解决的社会治理问题当成真实需求。还要构建回应型的网格化社会治理机制，不断提升社会治理机制与社会治理需求之间的耦合度。更要从综合视角考虑，不能过分地迷恋智能化，避免陷入“唯技术”“技术至上”的泥淖之中，构建与财政经费相匹配的可持续发展的网格化社会治理机制。

六、结  语

综上所述，本文主要对网格化社会治理的实践进行了呈现，并对支配实践展开的内在逻辑予以提炼揭示和法理反思。之所以要对实践逻辑开展法理批判，目的就在于试图指出当前的网格化社会治理具有很强的自上而下的规划性和围绕党委中心、政府重心展开治理的倾向，虽然形式上实现了公共资源配置的下沉，但所提供的公共资源是否是社会所需，该问题却被网格化社会治理建设及发展的表层现象给遮蔽起来了。与此同时，要构建共建共治共享的治理格局，不仅应重视党委领导、政府主导，还应该重视多元参与，在多元参与中社会的自治和自组织能力的培育显得格外紧要，但当前的“全覆盖”“全能型”的网格化社会治理却有意无意地忽略了这点。希冀经由本文讨论出的两个问题，即基层社会治理中供给与需求匹配及社会自治与自治能力培育问题，能够促使我们意识到有必要在法治的背景下，构建真正地面向基层社会治理实际需求的共建共治共享治理格局所具有的重要性及改进路径之所在。

文章刊于《云南师范大学学报》

（哲学社会科学版）

2022年第2期

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