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杨跃 解蕙｜普通高中招生“指标到校”政策的变迁、争议及反思
杨跃，女，江苏大丰人，南京师范大学教授、教育社会学研究中心研究人员，博士，博士生导师，研究方向为教育社会学、教师教育。
当前我国各地在普通高中招生中普遍执行的“指标到校”政策，最早出现在2002年12月颁布的《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》中。所谓“指标到校”，即在区域内初中校中定额分配本地普通高中（尤其优质普通高中）的招生名额；20多年来，为促进区域内教育资源均衡配置、缓解义务教育阶段择校问题，全国各地不断优化该政策的具体执行方案。但是，该政策在实施过程中一直不乏争议，部分地区因政策宣传不到位、指标比例划分不合理、城乡义务教育差异程度大等因素，出现了家长抵制甚至暂停执行等舆情现象。
随着“指标到校”政策的不断发展，相关研究日益丰富。在研究内容上，既有对该政策及其实践的阐释，也有对该政策实施情况的分析，研究者们对该政策利弊的认识及改进建议不尽相同。在研究方法上，既有经验总结，也有学理论辩，还有实证调研。本文在相关研究成果的基础上，立足政策过程分析，进一步考察“指标到校”政策的发展阶段、关键力量、争议焦点及其反思与启示，以期进一步丰富和发展对该项政策的研究。
一、“指标到校”政策变迁与发展的阶段
（一）政策孕育期（20世纪90年代~2002年）
1999年6月，国务院发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，“鼓励各地中小学自行组织毕业考试，采取多种形式改革高中阶段学校的招生办法”，这是我国教育政策文件中首次提及“改革普通高中的招生办法”。随着20世纪90年代中后期开启的“基础教育新课程改革”等各项教育改革事业的发展，2001年5月印发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“改革考试评价与招生选拔制度，探索科学的评价方法，发现和发展学生潜能”；2001年6月教育部颁布的《基础教育课程改革纲要(试行)》也提出“要完善初中升高中的考试管理制度”。这些政策文本释放了鼓励各地对普通高中招生方式进行改革、创新的政策信号，个别地区先后自发、零星地探索高中招生制度及具体方法等，为国家正式出台相关政策积累了经验。
（二）政策初建期（2002年~2005年）
2002年12月，教育部发布《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》，提出“积极探索建立招生名额分配、优秀学生公开推荐等制度”，这是国家首次提出要建立高中招生名额分配制度（但此时尚未有“指标到校”的表述）。2004年2月和2005年1月，教育部先后印发《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》和《教育部关于基础教育课程改革实验区初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》，提出“积极探索、试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的高中招生办法，以促进义务教育阶段的学校均衡发展”。在这一时期，国家鼓励各地根据地区状况对高中招生办法进行创新与探索，并逐渐将目光聚焦于“高中招生名额分配”上；但对于如何分配名额，则为地方教育行政部门留有较大的自由裁量权，而名额分配的公平性等关键问题令地方教育行政部门深感棘手。
（三）政策启动期（2006年~2011年）
2006年6月，新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定，适龄儿童、少年“依法享有平等接受义务教育的权利”；“促进教育公平”成为义务教育政策的核心价值导向，大部分省会城市于2006年左右开始实施“指标到校”政策。但是，重点初中的择校之风及其带来的“天价学区房”“高额择校费”、初中“强校大班额”“弱校空心化”等现象依然存在，严重影响基础教育阶段的教育公平。为此，国家进一步出台了一系列推进政策，期望通过教育资源再配置，实现高中生源结构性改变。
（四）政策规范期（2012年~2015年）
2014年1月26日，教育部印发《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，提出“免试就近入学”、采取“单校划片”和“多校划片”等政策措施，并再次强调“将不低于50%的优质高中招生名额合理分配到区域内初中并完善操作办法”；2014年9月，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》进一步明确了“2014年启动考试招生制度改革试点，2017年全面推进，到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度”等招生制度改革的总体目标，并指出要“改进高中阶段学校考试招生方式，实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”。2015年1月，时任教育部部长袁贵仁在全国教育工作会议上的讲话中，明确提出“继续推进优质普通高中招生名额合理分配到区域内初中”“加快缩小校际差距”等。
（五）政策推进期（2016年至今）
随着国家对发展更高质量更加公平的教育的重视，考试招生制度改革也愈加关注弱势学生群体的教育公平。2016年9月，教育部发布《教育部关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》，开启了“新一轮中考改革”，改革内容包括推行初中学业水平考试、完善综合素质评价、改革招生录取办法等，“指标到校”政策属于“改革招生录取办法”中的一项，即“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法，招生名额适当向农村初中倾斜，促进义务教育均衡发展”。2017年1月《国家教育事业发展“十三五”规划》将“坚持促进公平”作为推进教育改革发展的基本原则之一，进一步强调“教育发展成果更公平地惠及全民”“城乡、区域、学校之间的差距进一步缩小”“完善义务教育免试就近入学制度，改进高中阶段学校考试招生方式，逐步建立基于初中学业水平考试成绩、结合综合素质评价的普通高中招生录取机制，合理分配优质普通高中招生名额”“促进义务教育均衡优质发展”“在确保2020年全国基本实现县域内义务教育均衡发展的基础上，推动有条件的地区实现市域内均衡发展”。2017年10月，党的十九大报告提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。
二、“指标到校”政策变迁中的关键力量
政策科学研究指出，政策变迁是政策子系统和外部变量共同作用的结果。一方面，政策制定、执行以及政策相关者的信念等都会极大受限于政治体制结构、社会文化价值观念、自然资源等政策子系统内部相对稳定的情境因素；另一方面，经济变革、统治联盟系统的变化及来自其他子系统的影响等外部事件也会成为引发政策变迁的主要因素。“指标到校”政策发展中，问题关键性质、社会经济变迁、社会公众舆论等发挥了重要作用。
（一）问题关键性质
教育公平是关涉政治、经济、文化等多个领域并具有客观性、普遍性、永恒性等特点的重要问题，努力实现教育公平是党和政府在发展教育事业中的不懈追求，也是政府的责任。在高中招生名额分配中实现教育公平是“指标到校”政策子系统中长期稳定的核心价值，也是党和政府“以人为本”“全心全意为人民服务”执政理念和宗旨在教育事业中的重要体现，对“指标到校”政策的制定、执行和变迁具有决定作用。从“指标到校”政策的变迁历程中可以发现，党和政府对教育公平的不懈追求，为保障人民受教育权而履行促进教育公平国家责任的担当，是“指标到校”政策推进的主要动力。
（二）社会经济变迁
社会经济条件是影响政策变迁的先决因素，它通过调整各方利益相关者的政治支持度来实现对政策子系统的影响。新中国成立以来重点学校制度及相关招生政策等更多地体现了“效率优先”的教育价值取向，但随着这些政策、制度阻碍教育公平的弊端逐渐显露，“指标到校”政策应运而生；而随着城镇化推进、人口流动增多以及学区房溢价等社会问题愈演愈烈，国家也不断调整政策方案，从地区试验到政策确定到指标不断完善，地区基础教育的均衡发展得到了持续改进。比如，随着城镇化推进，农村学龄人口减少、生源外流，社会发展的城乡二元对立结构模式仍然阻碍着农村学生的阶层流动，“指标到校”政策逐渐向农村地区薄弱初中学生倾斜，吸引农村生源回流，使农村教育重焕生机。此外，改革开放后流动人口增多，作为人口主要流入地的广州、成都、天津、北京、重庆等城市为保护本地学生权益，对指标生资格的户籍限制一直未能彻底消除，但山西晋中、山东德州、辽宁大连等非外来人口主要流入地逐渐取消了指标生资格的户籍限制。近年来，面对新时代广大民众的高质量教育需求与教育发展不均衡不充分间的矛盾，新一轮中考改革也助推了该政策在全国各地的实施和完善，促进了区域、城乡、校际的教育均衡发展。
（三）社会公众舆论
一方面，政府作为支持“指标到校”政策执行的主体力量，通过舆论媒体宣传来引导、帮助民众形成正确认知。很多民众最初因不了解政策背景、仅考虑自己眼前利益而反对该政策，但在媒体舆论力量影响下，逐渐了解政策的教育公平意义，反对之声日渐式微。另一方面，对“指标到校”政策存在各种不同观点、立场和态度的人群，鉴于缺乏充分资源和力量影响政策决策，也主动通过报刊等新闻媒体制造舆论、传递自己的主张和意见，以引起政府部门的重视并且参与对政策决策的影响。此外，20世纪90年代以来，国家治理义务教育乱收费政策子系统的确立及持续推进与完善，加强了公众对择校问题影响入学机会公平问题的关注度，也推动了“指标到校”政策的孕育、巩固和不断改进、完善的整个发展过程。
三、“指标到校”政策变迁中的争议焦点
政策科学研究指出，不同政策利益相关者群体的信仰体系具体表现在3个不同层级：一是作为关键性规范信仰的深层核心信仰，这是跨越所有子系统的基本规范和本体性原理；二是贯穿于整个政策子系统范围内的政策核心信仰，是为实现深层核心信仰服务的；三是范围相对次要和较窄的表层信仰，是为实现政策核心信仰服务的，包括更详细的工具性决策。高中招生选拔应追求教育公平是高中招生选拔政策的本质意涵，是“指标到校”政策的良善初衷；但在围绕“如何实现高中招生选拔公平”这一深层核心信仰以及相应的政策核心信仰和表层信仰上，不同群体间存在不同程度的差异（参见表1）。
（一）关于教育公平优先原则的不同立场
深层核心信仰即教育公平的最根本规范和价值取向。不同群体虽然都主张高中招生选拔应体现教育公平，但对教育公平诸多原则的优先的认知和立场却不同。
支持“指标到校”政策的群体在信念体系的深层核心信仰上，秉持自由平等主义教育公平观，强调资源分配不能以个人才能为唯一标准，应对自然禀赋和社会资源占有处于不利地位者进行补偿；主张高中教育机会分配应坚持罗尔斯提出的弱势补偿原则，通过指标分配补偿处于义务教育发展不均衡境遇中的弱势学生，才能保障全体学生基本教育资源的平等拥有权。国家行政管理部门基于国家立场积极推动“指标到校”政策，主张高中教育（特别是由于历史和现实等多种原因形成的优质高中教育）资源分配需要考虑接受了不同发展水平义务教育的初中毕业生的特殊性，在高中招生名额分配上应遵循“积极差别待遇”的实质公平原则和弱势补偿原则。部分专家学者针对我国基础教育资源分布不均等，亦强调“分数面前人人平等”只是“形式化的平等”，是“用形式上的公平掩盖了事实上的接受教育的不公平”，“教育机会公平与结果公平并重”才是值得追求的教育公平；认为该政策“关注到了弱势群体的教育机会，产生的是一种有序竞争”，在起点不平等的情况下只有逆向扶持弱势群体才能抑制两极分化和缩小阶层差距，政府应努力追求义务教育结果的均等化，只有从“出口”管制入手，才能倒逼义务教育实现均衡。
（二）对该项政策目标和结果的不同理解
二是对政策结果的理解不同。支持群体认为实施“指标到校”政策能够有效缓解家长对优质初中的“择校热”、激发农村初中的办学活力、缩小基础教育阶段办学质量差异、帮助弱势学生弥补小初阶段的教育劣势、促进基础教育均衡发展等；反对群体则认为该政策会人为造成不同学校学生“同分不同命”、加剧初中校学生的校内竞争，同样不利于教育公平。
（三）不同群体关于政策执行成本收益的态度不同
表层信仰即在政策实施中出现矛盾、冲突的一些属于次要方面的现实问题。不同群体对不实施“指标到校”政策可能产生的后果以及相关“成本收益”问题，在观念上也存在差异。支持群体认为不实施该政策会损害薄弱初中校学生的受教育权利，而执行该政策的成本远低于解决因中考竞争激烈带来的学生学业负担沉重、民众教育焦虑激化等问题所需的成本；反对群体则认为因遵循“分数面前人人平等”原则而出现的“学业竞争”具有稳定的历史基础，也是社会现实，对学生发展并不是只有负面影响，而执行“指标到校”政策则会增加高中招生工作的复杂性以及提高成本、加重财政负担等。正是由于不同群体对“指标到校”政策涉及的教育公平问题秉持不同的价值信念，使得该政策在执行中充满争议。
四、“指标到校”政策变迁的反思与启示
（一）促进基础教育均衡发展，缓解民众的教育公平观念冲突
社会公众高度认同教育公平的价值，但其教育公平信念系统却存在巨大差异，将实现教育公平作为最重要目标的“指标到校”政策所遭遇的最主要争议即源自不同教育公平观念之间的差异。有学者将教育利益区分为竞争性利益和普惠性利益：竞争性利益主要体现在升学、就业、晋升等环节，需要通过竞争而最后由部分人获取，靠的是“能力＋努力”，背后体现的主要是自由精神；普惠性利益主要体现为国家提供的基本公共服务，针对符合条件的所有人，不需要通过竞争而获取，与能力和努力无关，其分配方式是平等性供给，以保障人的生存与发展的基本需要，背后体现的主要是平等精神。认为在教育公平的平等原则、补偿原则和差异原则中，每一种原则在竞争性利益分配和普惠性利益分配中具有不同的含义，主张“竞争性利益分配的主导原则是差异原则，强调基于能力的自由竞争”，而“普惠性利益分配的主导原则是平等原则，强调对弱势群体的平等关切”。然而，“指标到校”政策公平的复杂性在于，“要充分证明竞争性利益的不平等分配是公平的，还需要一个必要条件，那就是‘普惠性利益的公平分配’”，即政府应通过提供普惠性利益即基本公共服务来保障初中毕业生在参与竞争前就在能力方面做好准备，这是政府的责任。
在“指标到校”政策变迁过程中，不同群体间的信念博弈，源于不同公平观念所秉持的优先原则在实践中产生的冲突；而造成冲突的最核心原因则源于我国基础教育阶段教育资源分布的不均衡以及优质教育资源的稀缺。薄弱家庭学生教育权利的实质公平受到损害，主要源于优质教育资源的稀缺与不均衡以及中上阶层在教育资源争夺中占有优势。但是，“指标到校”政策无论是对优质高中招生名额进行分配以实现对弱势学生群体的教育利益补偿，还是对指标生资格进行户籍和学籍的限制，削弱优势家庭通过购买学区房等择校方式争夺优质教育资源，从而缓解“择校热”和教育焦虑，都只是针对中上阶层拥有争夺教育资源的优势这一因素，而政策子系统中并没有直接解决“优质教育资源稀缺”问题的有效制度安排。
（二）鼓励群体间的政策学习，接受信念挑战并重新审视目标
政策科学研究指出，不同群体相互间的政策导向学习（policy-oriented learning）（即不同群体通过加深对政策问题的认识而改变自身信念系统中的次要方面，甚至采纳对方群体的核心理念）也会影响政策目标及共同利益的实现。在“指标到校”政策的推进中，学界关于该政策执行过程及效果等的分析视角渐趋多元、研究成果日益增多，为政策完善和政策问题分析提供了智识基础；不同群体间关于政策价值优先性的冲突一直存在，但媒体、网络等则为不同群体之间的协商提供了专业论辩舞台。这些均为政策导向学习提供了条件。例如，反对群体坚持认为在优质教育资源稀缺的状况下，以学业成绩作为入学机会的分配标准才相对公平，这促使支持群体重新审视自身的信仰体系，逐渐认识到如果缺失了提升教育质量、均衡教育资源的有效制度安排，则不仅无法根本杜绝以寻求优质教育资源为目的的择校行为，甚至会引发优势阶层通过“中考移民”“逆择校”等方式损害弱势学生的正当利益。北京、广州等地区将户籍作为申报指标生硬性条件的背离政策目标的现象，逐渐引起支持群体的警觉，各地政府逐步放宽了指标生资格的户籍限制。又如，反对群体曾认为“指标到校”政策会导致财政成本增加、办学质量下降、生际间出现教育不公、教育焦虑依然无法缓解等。但越来越多研究表明，该政策并未对办学质量与活力产生消极影响，甚至“具有增进社会融合的潜力”，在一定程度上稳定了薄弱学校的生源、提升了办学积极性，政策实施后的高中升学率还呈现稳步上升态势。这使得反对群体的信念体系也发生改变，逐渐认同“指标到校”政策有助于提高办学活力、促进教育公平、缓解教育焦虑，并且看到以分数为单一标准的招生政策所带来的问题，诸如购买学区房、高昂择校费等加重了家庭经济负担以及学生课业负担等。
（三）凝聚政策共同体的合力，改善激励环境并加强政策回应
（注：文章公众号推文中的参考文献及注释省略，详见纸刊）
END
文章刊于《云南师范大学学报》
（哲学社会科学版）
2023年第4期
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