NHPE评介|房产评估差距：美国财产税中的种族不平等
【文献】C Avenancio-León, and T. Howard . "The Assessment Gap: Racial Inequalities in Property Taxation." Opportunity and Inclusive Growth Institute Working Papers (2020).Carlos F Avenancio-León, and T. Howard . "The Assessment Gap: Racial Inequalities in Property Taxation." The Quarterly Journal of Economics (2022).
摘要
本文提供了一个全国性的“评估差距”，这些差距导致地方政府将财政负担不成比例置于不同种族上。研究发现，再控制税收管辖区和税率下，黑人和西班牙裔居民在相同的公共服务包中面临高出10%-13%的税收负担。我们将差异分解为邻里内与邻域间后发现超过一半出现在不同邻域间。机制分析表明，房产评估对社区属性的敏感度相比房价较低。这导致管辖范围内产生税收负担空间差异，对少数族裔居民比例较高的社区过度征税。我们还发现上诉行为、结果在社区内因种族而不同。但不平等不是由交易价格的种族差异和住房存量特征差异引起的。
一、引言
在美国，住宅物业税的核心结构与房屋价值成正比。然而，财产税账单是通过当地官员对市场价格的预测确定的税率进行估价。公平财产税的管理要求评估价值与市场价值的比率对于任何地区的所有居民都相同。然而，本文发现一个广泛存在的因种族差异导致的房产评估差距：相对于市场价值，少数居民的评估价值明显更高。这些差距给少数族裔带来不成比例的财政负担：在同一税收管辖区，黑人和西班牙裔居民承担更高的财产税负担。
本文主要实证研究比较了这些税收管辖区内的评估比率。在控制一系列变量后，我们发现评估差距不能用种族的财产特征差异来解释，也不能用种族收入差异、评估比率相对于房价回归倾向来解释。我们样本中的黑人或西班牙裔居民平均评估差距相比白人高出9.9%，仅考虑黑人居民，平均评估差距为12.7%。
本文研究了导致评估差距的几种机制：（1）邻里层面的空间不平等事实。黑人和西班牙裔居民相比于白人面临不同的社区特征，这说明作为历史遗产的种族歧视可以在当今的少数族裔社区内产生不同的税收，不论这些错误评估是否源于任何主动歧视意图；（2）房主与财产税管理官僚机构的互动加剧不平等。少数族裔不太可能对他们的评估提出上诉，即使上诉获胜的概率也较小。我们排除了不平等由于交易价格种族差异并讨论了房价回归问题。
本文的主要贡献是对讨论财产税中的种族差异的文献的补充。本文评估了差距程度、税收负担的衡量更精准（将县纳入税收管辖区）、使用个人信息而非区域人口信息并评估了产生种族评估差异的机制。
二、模型设定
1、地方财产税
在美国，绝大多数地方政府每年征收住宅房产税。税单由当地政策税率应用于房屋评估产生。理论上评估与市场价值的比例对于所有家庭来说都相同，即都用相同的预期税收水平。因此，我们据此展开对财产税公平性的实证检验。
2、模型设定
本文的中心估计方程如下：
其中A和M分别是评估价值与市场价值，ar是财产i在j管辖区t年的对数评估比例。是管辖地区年份固定效应，它确保我们比较的房主受到同一个政府管辖，从而确保我们的估计可以解释为税收负担，而保持预期税率固定。种族是分类变量，是本文核心关注参数。
三、评估比例变化的潜在解释
评估比率变化可能由于多种原因导致。
1、分母，而不是分子
由住房市场微观结构的任何特征引起的交易价格的种族差异可能通过分母（市场估值）引起评估比例的变化，即使分子（评估值）相对于“真实”潜在房屋价值是正确的。为排除这一解释，本文使用重复销售来测试交易价格中的种族差异，并表明证据支持少数族裔房屋卖家获得溢价。
2、有偏见的评估者
事实上，评估员不太可能观察住房所有者的种族，并且在较大的司法管辖区亲自估值往往不可行，并且评估通过使用自动评估模型生成，无需实地考察。并且，本文使用测量种族敌意变量表明，在高敌意和低敌意地区这种不平等在经济和统计上都有重要意义。所以虽然本文的结果不排除种族歧视，但这不是必要因素。
3、空间因素
完全准确的评估将使当地的便利设施与房地产市场完全同步，任何对空间属性的误估都会造成空间税收不平等。如果评估不充分反映空间特征，这将使得不同暴露程度的社区被高估或低估。
4、个人因素驱动
空间因素无法解释我们发现的所有不平等。本文进一步假设社区内的不平等可能源于房主是否参与财产税官僚机构。已有文献讨论了邻里人口统计数据与上诉结果之间的相关性，但本文是第一篇使用个人房主种族、财产数据来进行邻域分析的文章。
5、价格评估比率的回归
已有的财产税文献发现低价房屋与高评估比例的相关性，这一发现被称为评估比率的回归性（regressivity in assessment ratios）。我们将探讨我们对种族不平等的发现如何与价格回归模式相关联：因为种族贫富差距，白人房主的房屋价格领先于黑人或西班牙裔平均水平，因而这又导致评估比率回归，进一步产生种族不平等。
后文的机制分析将会通过计量方法评估以上每一个机制。
数据
本文从ATTOM获取资产级别的评估和交易记录。这是一个包括了2003-2016年美国1.18亿处房产年度观察的数据集。评估交易记录分别来自县评估员和记录员办公室。使用家庭经纬度信息，用GIS技术价格家庭与税收管辖区联系。使用家庭抵押披露法案（HMDA）评估比率、房主种族。最终，得到了一个由49州690万户家庭组成的面板。
结果
1、基准结果：评估差距
表II汇报了种族评估差异。在管辖范围内，黑人房主的评估比率相比白人高出12.7%，黑人和西班牙裔房主评估比率高出9.8%。表II的（2）、（3）列进一步给出了通过空间分解（控制不同层面的固定效应）分析不平等评估差距的结果。
图I汇报了各州对黑人居民以及黑人和西班牙裔居民的评估差距。这表明这种差异在大多数州都具有很强的统计学意义。其次，图II估计了县级的评估差距。
最后，本文将评估差距与世纪更高的税收联系起来。有些州的税收更为复杂，主要是由于免税的存在。因此，表III直接估计了该样本中有效税率的种族差异，其结论仍然是稳健的。
2、什么不能解释评估差距？
（1）房屋自身属性
本文在回归方程中加入房地产属性与家庭位置来缓解潜在存在的价格控制问题。估计方程如下：
其中，与（1）不同，加入了特定家庭的分类变量组，包括：房屋大小、浴室数量、房屋古老程度、是否由壁炉、露台、游泳池。表V汇报了增加房屋属性后的回归结果。Panel B增加了房屋属性与司法管辖区的交互项、C和D增加了区域、街区交互项。这衡量了邻居内部不平等通过比较该社区物理上相似房屋依然具有的不平等。并且，这表明价格回归性通过住房存量属性起作用的解释能力较低。由表可知，加入一些列控制变量与固定效应后，评估差距仍然存在。
（2）交易价格的种族差异
黑人或西班牙裔房主可能因为没有系统意识到较低的销售价格，从而推动观察到的评估比例提高。为排除这一可能，本文估计如下方程：
其中，为预测售价。表IV表明，黑人卖家比白人卖家多获得2.2%，而考虑黑人卖家或西班牙裔卖家后，估计溢价为3.3%。这种交易价格的差异可能源于改善或维护财产的不同倾向，但不论何种原因，这些结果表明市场上的种族差异价格存在，少数卖家的实际市场价格略高。这表明我们对于不平等的估计是低估的。
3、什么解释了评估差距？
（1）邻域误估
评估比例的空间变化与种族人口统计密切相关。本文使用如下hedonic回归方程估计不同潜在不同房屋特征对于市场价值与评估价值的弹性，进而计算不同房屋特征下市场价值与评估价值的差异：
其中，X为房屋特征向量，W为地区特征，y为市场价值或评估价值。图III表明，评估者：（1）高估房屋大小；（2）对其他特征估计基本精确；（3）低估邻里特征。
图IV进一步汇报了不同种族住宅隔离对评估差距的影响。对黑人房主来讲，种族隔离越严重，评估差距不平等越高；考虑黑人与西班牙裔房主也是如此。为进一步探讨房价梯度如何影响评估差距以研究评估价格回归性，图V将住房价值分为20档分别回归，可以发现房屋价值越低，评估差距越大，这也验证了价格回归性的存在。图VI汇报了综合住房价值与种族隔离程度导致的评估差距的综合结果图。图VII汇报了不同收入分位数下样本的评估差距图。
（2）重新评估频率与评估增长上限
由于市场价格是不断变化的，但是评估更新是离散变化的。可以发现，一年或两年一个评估周期的评估差距比最长的评估周期低1-2%。另一方面，政府政策可能影响空间不平等。我们通过没有已知评估上限政策、存在上限、存在上限并且最近已经绑定三类情况进行分析。分析表明，约束性上限会限制评估者忽视估值模型，导致错误估计。
（3）邻里间房主行为
个人房主是否参与税收官僚机构的行政管理将对邻里内不平等的影响。本文假设用上诉倾向、上诉成功可能性和胜诉后减免金额的种族差异解释这一不平等。表VII汇报了这一回归结果。这表明，白人房主能够通过引导上诉程序，更有效减少了评估增长，而黑人房主上诉概率低、上诉成功率低、上诉成功后减免金额低，这导致了不平等。
（4）其他异质性讨论
本文的进一步异质性分析表明，种族敌意大的地区，评估差距更大。这可能是因为敌意较高的地区，少数族裔居民可能更不愿意与财产税官僚机构打交道，从而降低上诉倾向。主动歧视也导致了较低的成功率。并且，高敌意的地区可能会导致种族居住隔离增加以及更大的与种族因素相关的资本波动，这加剧了邻里层面的误估。
本文进行了年份异质性讨论。表VIII表明，2005年外，所有年份都存在对于黑人或西班牙裔居民的房价评估差距不平等现象。这一影响在2008年急剧上升。这表明，这不仅仅是一个关于重新评估的短期摩擦的故事，直到2014年这两组少数族裔房主的评估差距不平等仍然接近2018年的峰值。在样本的最后两年虽然下降，但仍然高于2007年。
六、结论
本文记录了一个全国性的“评估差距”，这些差距导致地方政府将财政负担不成比例置于不同种族上。研究发现，再控制税收管辖区和税率下，黑人和西班牙裔居民在相同的公共服务包中面临高出10%-13%的税收负担。我们将差异分解为邻里内与邻域间后发现超过一半出现在不同邻域间。机制分析表明，房产评估对社区属性的敏感度相比房价较低。这导致管辖范围内产生税收负担空间差异，对少数族裔居民比例较高的社区过度征税。我们还发现上诉行为、结果在社区内因种族而不同。但不平等不是由交易价格的种族差异和住房存量特征差异引起的。
虽然许多历史学家和社会科学家已经很好的研究了财产税管理中的歧视性行为，认为过去或同时期建立的歧视在当今仍然系统性存在。本文的工作表明，家庭评估等看似种族中立但不完美的做法也可能产生误估，导致种族不平等。本文反映了结构性不平等的存在，无论出于何种意图，这都可能放大美国社会结构中根深蒂固的不平等。
六、结论
本文记录了一个全国性的“评估差距”，这些差距导致地方政府将财政负担不成比例置于不同种族上。研究发现，再控制税收管辖区和税率下，黑人和西班牙裔居民在相同的公共服务包中面临高出10%-13%的税收负担。我们将差异分解为邻里内与邻域间后发现超过一半出现在不同邻域间。机制分析表明，房产评估对社区属性的敏感度相比房价较低。这导致管辖范围内产生税收负担空间差异，对少数族裔居民比例较高的社区过度征税。我们还发现上诉行为、结果在社区内因种族而不同。但不平等不是由交易价格的种族差异和住房存量特征差异引起的。
虽然许多历史学家和社会科学家已经很好的研究了财产税管理中的歧视性行为，认为过去或同时期建立的歧视在当今仍然系统性存在。本文的工作表明，家庭评估等看似种族中立但不完美的做法也可能产生误估，导致种族不平等。本文反映了结构性不平等的存在，无论出于何种意图，这都可能放大美国社会结构中根深蒂固的不平等。
评 介：卢文益，中国人民大学
责 编：卢文益，中国人民大学
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