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治安管理处罚法

第五条【实施治安管理处罚和办理治安案件的基本原则】

　　治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

　　实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。

　　办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。

　　【条文释义】

　　本条共分为三款。第一款和第二款规定了实施治安管理处罚应当遵循的五条基本原则即以事实为根据原则、过罚相当原则、公开原则、公正原则、尊重和保障人权原则;第三款规定了办理治安案件应当遵循的基本原则，即教育与处罚相结合原则。

　　1 .关于实施治安管理处罚的基本原则

　　一是以事实为根据原则。“以事实为根据”是长期以来公安机关执法办案的一条重要经验，是正确办理案件，防止错案，保障无辜的人不受法律追究的重要原则。行为人是否违反治安管理，违反治安管理行为的情节轻重，都要以事实为根据。事实，是指公安机关实施治安管理处罚的根据必须是客观存在的、经过调查属实、有证据证明的事实，而不是靠主观想象、推测、怀疑的所谓事实。以事实为根据原则要求公安机关办理治安案件时，依法及时、客观、全面地收集证据，了解违反治安管理的情况、经过和原因，查清事实真相，并以客观存在的案件事实作为定案的根据，切忌主观、片面。只有查清了客观存在的案件事实，才能为合法、公正地处理治安案件奠定坚实的基础，才能为依法对行为人实施治安管理处罚提供依据，也才能为以后可能出现的行政复议和行政诉讼做好充分准备。

　　二是过罚相当原则。本款规定的“与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”，就是“过罚相当”原则在本法中的具体表述。过罚相当原则是刑法中的“罪刑相适应”原则在治安管理处罚中的运用。刑法第5条规定了“罪刑相适应”原则，即：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”治安管理处罚也一样，应当与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。不能对轻微的违反治安管理行为给予行政拘留15日等很重的治安管理处罚;反之，也不能对严重的违反治安管理行为给予很轻的治安管理处罚，如处以罚款或者警告了事。本条第一款并没有像行政处罚法第4条一样，明确规定设定和实施治安管理处罚都应当遵循过罚相当原则。应当说，治安管理处罚中的过罚相当原则主要适用于治安管理处罚的实施方面，因为我国法律在规定治安管理处罚的幅度时就有一定的范围，如行政拘留5日以上10日以下，公安机关在实施治安管理处罚时也有一定的自由裁量权。同时，设定治安管理处罚也要遵循过罚相当原则。这主要是因为，我国治安管理处罚的设定权如同行政处罚一样，是分层次的，全国人大及其常委会制定的法律可以设定任何治安管理处罚，国务院制定的行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性法规、公安部制定的部门规章、地方人民政府制定的地方性规章权力不等地具有一定的治安管理处罚设定权。为了保证治安管理处罚从一开始规定时，就能体现治安管理处罚这一手段的目的，设定治安管理处罚应当遵循过罚相当原则。这就要求凡是有权设定治安管理处罚的机关，在制定法律、法规、规章时，就应当在全面、客观地分析违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度的基础上，规定相当的治安管理处罚。

　　【案例】 同责同罚

　　对赌博行为的处罚，《治安管理处罚法》第七十条规定，处五日以下拘留或者五百元以下的罚款。公安机关查处一起4人用麻将赌博的案件，对其中2人作出500元以下的罚款;另外2人因不愿意缴交罚款，而对其作出五日以下的拘留。请问这样的处罚是否属同责不同罚?

　　回复内容 《治安管理处罚法》第五条第一款规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。对行为人处拘留还是罚款处罚，是选择性的。要作出拘留处罚和行为人是否缴交罚款没有关系。

　　更加明确地说，在作出处罚决定前虽然应当考虑处罚决定能否执行的问题，但从理论上讲，行政处罚决定的作出不已行政处罚是否能够执行为前提，也就是说，明知作出的行政处罚决定难以执行，但依照法律规定应当作出行政处罚的就必须作出，不能因为无法执行而不作出行政处罚。 因此，不能以交不出罚款为理由而对应当作罚款的违法行为人作出拘留处罚。

　　在同一场赌博中，由于各行为人所实施的违法行为、所造成的社会危害程度等都大体一致，因此作出的行政处罚幅度也应大体一致，除非其具有从重、从轻、减轻处罚的法定情节。

　　三是公开原则。公开，包括以下两个方面的内容：首先是要求对违法行为实施治安管理处罚的法律规定要公开，要让社会公众周知。这就要求制定法律规定的机关要通过一定的形式将治安管理处罚的法律规定予以公布，没有公布的，不得作为治安管理处罚的依据。有关治安管理处罚的法律、行政法规、部门规章应当在全国范围内公布。法律以全国人大常委会公报为准，行政法规以国务院公报为准，公安部制定的部门规章以公安部公报为准。至于公布的形式，一般应当在公开发行的报纸、政府网站上公布。其次是要求公安机关办理治安案件的程序要公开，对违法行为人给予什么治安管理处罚，据以作出治安管理处罚的事实、理由及其法律依据都要公开，不得“暗箱操作”。依法应当举行听证的，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的以外，应当公开举行，允许群众旁听。治安案件调查处理过程中的有关法律文书和资料，除法律有特别规定外，应当对违法行为人、被侵害人以及其他与案件有利害关系的人公开，不得有所隐瞒或者以各种理由拒绝公开。

　　四是公正原则。公正，即公平正直，是指平等地对待当事各方，坚持以一个标准对待不同案件的当事人，不偏袒任何人，也不歧视任何人，平等和公正地适用法律。公正是法治的灵魂，是执法者应当具备的品质。公正原则已经为法治国家所认同，并适用于行政法。这项原则是对行政专横的根本否定，它有两条公认的标准，具体到办理治安案件，就是指：第一，凡是与民警本人有关的治安案件，不能由民警自断。如果办案人员与案件或者案件的当事人有利害关系，就应当回避。人民警察法第45条和本法第81条规定的回避制度是确保执法公正的有效制度，适用于公安机关办理治安案件的全过程。第二，必须认真、充分听取双方当事人的意见，这是法律的正当程序。这是有效防止逼、供、信，避免冤、假、错案的前提条件，是执法工作的准则。公正是带有普遍性的要求，公安机关在办理治安案件过程中一刻也不能违背。否则，人民警察公平的形象就树立不起来，公安机关的威信也绝对树立不起来。

　　五是尊重和保障人权原则。人权，是指人依其自然属性和社会属性所应当享有的权利，其核心是使每个人的人性、人格、精神、道德和能力都获得充分发展。同时，任何人都在一定的社会关系中生活，他所享有的权利不是抽象的，而是由国家宪法和法律规定并加以保障的。1997年9月，党的十五大提出“尊重和保障人权”。2002年11月，党的十六大再次强调“尊重和保障人权”，并提出要全面建设小康社会，使“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业”。我国的根本法――《中华人民共和国宪法》(以下简称宪法)对公民的基本权利作了全面、广泛、明确的规定，为广大人民群众充分享有权利提供了可靠的法律保障。2004只年3月，十届全国人大二次会议将“国家尊重和保障人权”写人宪法，这将对我国的立法、司法、执法、社会管理、经济管理等各项工作起到重要的指导作用，必将进一步推动我国人权事业的进步。“尊重和保障人权”原则要求公安机关及其人民警察，既要严格依法查处治安案件，维护社会治安秩序，保障公共安全，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时也要依法保护违法行为人的合法权益，对他们没有被依法剥夺或者限制的权利要平等地予以保护，不能因为他们有违反治安管理行为而忽视对其合法权益的保护，甚至体罚、虐待、侮辱违反治安管理行为人等。在办理治安案件时，既要依法运用治安管理处罚对社会治安进行有效的管理，又要注意换位思考，全面考虑公民、法人和其他组织的权利问题;既要特别注意从实体上尊重公民、法人和其他组织的合法权益，又要从程序上保障公民、法人和其他组织的合法权益，特别是要防止和纠正不尊重和不保护公民合法权益的错误行为。保护公民的人格尊严是尊重和保护人权的重要方面。公民的人格尊严不受侵犯，是公民享有的基本权利。宪法第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”本条之所以将保护公民的人格尊严加以突出规定，就是因为人格权是人身权的重要组成部分，实践中还存在一种错误认识，认为对违反治安管理行为人不用太“客气”，由于他们违反了法律，就可以随便训斥、谩骂，甚至对他们“动手动脚”。俗话说，“士可杀、不可辱”,“宁可站着死、不愿跪着生”，就说明人们对人格尊严的重视。违反治安管理行为人虽然违反了法律，依法应当受到处罚，但是他们仍然享有人格权，人格尊严需要得到尊重。这不仅是国内法规定的原则，也是我国参加的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》规定的义务。

　　2 .关于办理治安案件的基本原则

　　严格说来，本条第二款规定的“公开原则、公正原则、尊重和保障人权原则”不仅是实施治安管理处罚的基本原则，而且是办理治安案件的基本原则，也就是说，在办理治安案件的全过程都应当做到“公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”。前面已经讲到，这里不再赘述，而是重点讲“教育与处罚相结合原则”。这一原则的基本含义是，公安机关依法办理治安案件，对违反治安管理行为人实施治安管理处罚，旨在纠正其违反治安管理行为，使其认识到自己的行为给社会或者他人带来的危害，以及因此要受到的相应的法律制裁，从而对其本人和周围群众起到警示教育作用。公安机关必须把教育作为贯彻本法的基本方法，通过宣传教育，不仅要使广大人民群众自觉地守法，而且尽量争取使可能违反治安管理的人知错速改，不违反治安管理，使已经违反治安管理的人相信给他以治安管理处罚的必要性和正确性，并从中吸取教训，今后不再违反治安管理。教育多数，处罚少数，区别对待。处罚不是目的，而是一种手段。通过处罚，达到教育的目的。公安机关办理治安案件，并不是单纯为了对违反治安管理行为人实施治安管理处罚，而是通过办理治安案件，纠正违反治安管理行为人的违法行为，达到教育其本人，让其他群众自觉守法，保障法律贯彻实施的目的。

　　之所以要规定这项原则，主要是考虑到以下三个方面：一是我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。违反治安管理行为虽然对社会造成一定程度的危害，但它毕竟是情节轻微、危害不大、尚未构成犯罪的轻微违法行为，属于人民内部矛盾。所以在处理时应当遵循教育与处罚相结合的原则，这样做能化消极因素为积极因素，消除违反治安管理行为人与政府的对立情绪，增进社会和谐。二是违反治安管理行为是轻微违法行为，对这种行为给予适当的治安管理处罚是必要的，但在处罚的同时强调说服教育，就更能促进人民内部矛盾的解决，从而产生更好的社会效果。三是办理治安案件要遵循这一原则是由治安管理处罚的目的决定的。在我国，对一般违法行为人不能实施单纯的惩办主义。治安管理处罚只是一种手段，其目的在于纠正违反治安管理行为，教育公民、法人和其他组织自觉守法，即通过实施治安管理处罚，既促使违反治安管理行为人引以为戒，防止其发展成为犯罪，又教育公民、法人和其他组织不要效仿违法者，从而维护社会治安秩序。教育和处罚是相辅相成的，在办理治安案件，对待违反治安管理行为人时，两者都不可忽视。