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治安管理处罚法

第九十一条【治安管理处罚的决定机关】

　　治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。

　　【条文释义】

　　按照本条规定，县级以上人民政府公安机关可以依法作出本法规定的所有治安管理处罚，公安派出所可以决定警告和500元以下(含500元)的罚款。也就是说，公安派出所只能以自己的名义作出警告或者500元以下罚款，对依法应当予以500元以上罚款、吊销公安机关发放的许可证、行政拘留以及其他治安管理处罚的，必须由县级以上人民政府公安机关依法决定。这是适应公安机关办理治安案件的实际需要，按照公安机关职责任务的不同，对公安机关治安管理处罚权所作的分配，对于保护行政管理相对人的合法权益，维护社会治安秩序，保障公共安全，具有重要意义。我国公安机关的机构设置，是与我国的行政区划相适应的，本条规定中的县级以上人民政府公安机关，是指在县级以上行政区域内设立的公安机关，是本级人民政府的工作部门，包括县(市、旗)公安局、地(市、州、盟)公安局及其设立的公安分局、省(自治区、直辖市)公安厅局及其设立的公安分局、公安部。公安派出所是县(市、旗)公安局、城市公安分局的派出机构。本条规定中的治安管理处罚，根据本法第10条的规定，是指警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证以及对违反治安管理的外国人附加适用的限期出境或者驱逐出境。

　　(l)县(市)级以上公安机关依法享有治安管理处罚决定权。也就是说，县(市)级以及县(市)级以上公安机关都可以以自己的名义依法作出治安管理处罚决定。这与治安管理处罚条例不同。根据治安管理处罚条例第33条“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决;在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决”的规定，治安管理处罚只能由县(市)级公安机关和公安派出所决定，地(市)级及地(市)级以上公安机关无权作出治安管理处罚决定。因此，是否有必要赋予地(市)级及地(市)级以上公安机关治安管理处罚决定权，在本法起草过程中，有两种意见。一种意见认为，应当保持治安管理处罚条例第33条的规定，即治安管理处罚由县、市、旗公安局、公安分局、相当于县一级公安机关和公安派出所决定，地(市)级及其以上公安机关不能行使治安管理处罚决定权。理由是：治安案件不同于刑事案件，社会危害性小，跨区域实施违反治安管理行为的案件相对较少，由违反治安管理行为发生地的县级公安机关或者公安派出所依法查处、作出治安管理处罚决定，一是有利于节约有限的执法资源。实践中，即使由地(市)级及其以上公安机关决定治安管理处罚，很多基础性的调查取证工作仍需要案发地公安机关配合开展。二是有利于方便被处罚人行使行政复议等救济权利。按照行政复议法第12条的规定，如果县级公安机关作出治安管理处罚决定，被处罚人不服处罚决定的，向地(市)级公安机关或者县级人民政府申请行政复议就可，而如果由地(市)级公安机关作出治安管理处罚决定，被处罚人则需要向省级公安机关或地(市)级人民政府申请行政复议。如果治安管理处罚决定是由省级公安机关作出的，被处罚人就需向公安部或者省级人民政府申请行政复议。三是一样可以有效发挥上级公安机关对下级公安机关的监督职能。虽然地(市)级以上公安机关不能作出治安管理处罚，但是，他们可以依照人民警察法第43条的规定，对下级公安机关的执法活动进行监督，发现下级公安机关作出的处理或者决定有错误的，有权依法予以撤销或者变更。另一种意见认为，应当赋予地(市)级及其以上公安机关治安管理处罚决定权。其理由主要是：①与行政处罚法的有关规定并不冲突。该法第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”该法并未排除地(市)级以上公安机关行使治安管理处罚决定权。②下级公安机关行使的职权，上级公安机关应当有权行使。③有利于遏制和减少地方公安机关查处治安案件中的地方保护主义，更有利于上级公安机关充分行使对下级公安机关的监督职能。目前，各地公安机关在办理一部分黄、赌案件中，为了防止地方保护主义，对属于县、区管辖内的治安问题，大多采取由上级公安机关如省、市公安厅(局)直接查办的做法，实践证明效果较好。如果将治安管理处罚权只赋予县一级公安机关，上级公安机关则无权办案，这对解决部分地区的突出治安问题不利。④如果规定治安管理处罚由县级公安机关和公安派出所决定，则县级公安机关即可对外国人作出限期出境或者驱逐出境的处罚决定，这与外国人入境出境管理法有关限期出境或者驱逐出境由公安部依法决定的规定不协调。虽然两法有关限期出境或者驱逐出境的适用对象不同，但限期出境或者驱逐出境属于国家事权，不宜由县级公安机关作出决定。经过审慎研究，本法采纳了第二种意见，规定县级以上人民政府公安机关和公安派出所可以依法作出治安管理处罚决定。

　　至于如何划分各级公安机关对治安案件的管辖权，根据本法第7条第2款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的规定，将由公安部作出明确规定。

　　(2)公安派出所可以作出警告或者500元以下罚款的治安管理处罚。行政处罚法第15条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，公安派出所作为县(市)公安局、设区的市的公安分局的派出机构，不是一级公安机关，赋予公安派出所部分治安管理处罚权似与该规定冲突。但是，由于公安派出所承担着绝大多数的治安管理、维护治安秩序以及治安案件的调查职责。治安案件量大面广，查处时效要求高，县级以上公安机关根本不可能承担起对所有治安案件的查处和处罚工作。同时，公安派出所依法享有部分治安管理处罚权是有历史渊源的。早在1957年的治安管理处罚条例就规定：“治安管理处罚，由市、县公安局、公安分局裁决;警告可以由公安派出所裁决。在农村，五日以下拘留，可以由公安派出所裁决。”1987年1月1日起施行的治安管理处罚条例保留了上述规定，对公安派出所的治安管理处罚权也作了明确规定。此外，根据行政处罚法第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”赋予公安派出所行使部分治安管理处罚权，与上述规定并不冲突。基于以上考虑，为确保公安机关依法、及时、有效地履行治安管理职责，本法保留了公安派出所的治安管理处罚权，并适应治安形势发展的需要作了适当调整，将公安派出所的罚款数额由治安管理处罚条例规定的50元提高到了500元。这主要是基于以下考虑：①本法规定的可以予以50元以下罚款的情形比较少，而且根据本法规定，对违反治安管理行为事实清楚，证据确凿的，人民警察可以当场作出警告或者200元以下罚款。如果规定公安派出所只能作出“警告或者五十元以下罚款”的处罚决定，则与人民警察的当场处罚权不相协调。②行政执法必须兼顾效率。如果绝大部分治安案件需由县级以上人民政府公安机关作出治安管理处罚决定，不仅不利于公安派出所职能的充分发挥，而且会直接影响治安案件的办案效率，既不利于保护公民的合法权益，也不利于维护社会治安秩序。在充分调研论证的基础上，本法赋予公安派出所“警告、五百元以下的罚款”的处罚决定权。