后疫情时代欧盟的战略自主与中欧关系
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GGRC2017
核心摘要
新冠肺炎疫情给欧盟带来前所未有的冲击。后疫情时代欧盟将面临更为严峻的内外环境，其经济和社会问题将更加严重，并可能引发新的经济、社会和政治危机；欧盟周边问题凸显，并将不可避免地向其内部传导；欧盟的全球地位或将进一步下滑。在此背景下，欧洲推进战略自主的必要性和紧迫性前所未有。结合疫情期间欧盟所受冲击及其政策取向来看，后疫情时代欧盟将进一步加大能力建设，即加强在国际舞台上的自主行动能力，努力弥合内部分歧，推进一体化建设以及在外交政策上推行“第三条道路”。未来中欧关系中合作仍将是主流，但其不确定性也在上升。
关键词：后疫情时代 欧盟 战略自主 中欧关系目前，新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，欧盟疫情形势仍然非常严峻，疫情何时能得到完全控制尚难确定。欧盟正在全力推进疫苗接种，随着这一进程的加快推进，预计其疫情会逐渐好转。未来世界各国将逐渐解除封锁，重归开放，进入以经济、社会重建为主要任务的后疫情时代。在此背景下，欧盟将加快推进战略自主建设，中欧关系也将面临新的机遇与挑战。
01
欧盟在后疫情时代面临更严峻的挑战
疫情给欧盟带来前所未有的影响，其作为世界上最发达的地区之一，却无力控制疫情蔓延扩散，不断遭受新一波疫情的冲击。欧盟多数国家仍处于全部或部分封锁状态，经济社会发展仍然受到严重限制。疫情终将过去，但欧盟在后疫情时代将面临更为严峻的内外环境。
一、愈发严重的经济和社会问题恐将引发新的危机
疫情前，欧盟经济尚未从主权债务危机中完全恢复，且增长速度已经大大放缓；疫情打乱了欧盟经济社会发展的节奏，其出台的一系列应对危机举措或将留下严重的“后遗症”。
一是失业率可能飙升。持续一年多的疫情已经使欧盟部分经济领域受到永久性、不可逆转的损害，自2020年1月至2021年1月，欧元区失业率从7.4%上升至8.1%。值得注意的是，欧盟成员国政府采取了兜底措施，即以政府财政资金帮助企业发放员工工资令失业率暂时得到控制。但是，欧洲相当一部分企业实际上已经处于破产边缘，即使疫情过后能够实现复工复产，也难以起死回生。更为关键的是，一旦疫情好转、社会经济活动恢复正常，相关国家的政府势必撤回兜底政策，部分企业破产将在所难免，与之相应的失业率也将攀升。
二是相关国家政府财政捉襟见肘。为应对疫情冲击，欧盟国家纷纷出台大规模援助措施，导致政府财政赤字和政府负债率大幅飙升，相关国家为应对此前欧盟主权债务危机所作的减赤、减债、稳财政的努力均化为乌有，反而背上了更为沉重的财政负担。2020年第三季度，欧元区财政赤字为5.8%，政府债务占GDP比重上升至97.3%，其中希腊政府债务占GDP比重为199.9%，意大利为154.2%，法国为116.5%，西班牙为114.1%，而且相关数据仍然持续攀升。这将造成两方面的严重后果，一方面，政府将很难保障福利制度的有效运转，将使更多的失业者等边缘群体陷入生活困难状态；政府也将无力扶持新兴产业发展，无法投入必要的教育和研发资金，造成经济陷入迟滞甚至衰退的恶性循环。另一方面，由于政府财政赤字率和政府负债率居高不下，一旦未来国际金融市场有风吹草动，很可能引发新一轮的主权债务危机。
三是极右翼势力可能卷土重来。疫情期间，各国忙于抗疫，极右翼势力声势看似下降，但实际上正伺机而动。法国极右翼政党国民联盟的民意支持率已经赶超马克龙所在的共和国前进党，国民联盟主席玛丽娜·勒庞有可能在2022年法国总统选举中进入第二轮。后疫情时代，社会民生矛盾尖锐使极右翼势力的生存土壤更为肥沃，一旦其上台执政，或将再度引发欧盟一体化危机。
四是严重的南北分化进一步加剧欧元区内部不和。意大利等南欧国家是受主权债务危机和难民危机冲击最严重的国家，受新冠肺炎疫情冲击也更为明显。上述国家财政较为依赖旅游等服务业，因此经济受损严重，并导致政府财政赤字率及政府负债率飙升。未来欧元区内南北双方在货币政策及财政政策上的分歧和矛盾将更为突出，也更难以调和。
二、周边问题频发对欧盟内部产生负面影响
在经济、人口和战争等因素影响下，大量中东和非洲地区的非法移民涌向欧洲。2015年，欧洲爆发大规模的难民危机，给欧盟和欧洲国家带来巨大经济和社会压力，其所引发的社会、政治和一体化问题迄今仍未完全化解。在东欧地区，乌克兰、白俄罗斯等问题一直横亘在欧俄之间，引发北约与俄罗斯的对峙，也加剧了欧盟的地缘安全困境。出于各种原因，欧盟并未有效解决其周边问题。从客观上看，在美国、俄罗斯等大国的不断干预下，欧盟无法在巴以问题、伊朗核问题、叙利亚问题和利比亚问题等周边事务上发挥关键作用；从主观上看，欧盟各国在不同地区问题上难以形成一致有效的周边政策。例如，法国对非洲问题和中东问题较为关注，而北欧和中东欧国家对白俄罗斯和乌克兰问题更为关切。疫情之下，非洲、中东及东欧等欧盟周边地区经济形势恶化，安全问题突出。后疫情时代，来自周边地区的非法移民很可能催生新一波难民潮，或将引发新一轮难民危机，将使欧盟本已十分严峻的社会、政治问题更加恶化。
三、欧盟的全球地位可能进一步下滑
21世纪以来，欧盟的全球地位和影响力一直处于下滑状态。欧盟频繁遭遇危机，加上特朗普执政给欧盟带来的冲击，欧盟内部存在的结构性矛盾及其缺乏足够的危机应对能力等问题愈发凸显。族群冲突、极右翼排外主义等欧盟内部的种种问题大大削弱了欧盟的吸引力，欧洲一体化的倒退使欧盟这一地区融合模式不再成为“榜样”，最终弱化了欧盟的“软实力”和国际影响力。在中东及乌克兰等问题上，欧盟的话语权也在下降。后疫情时代，由于内部经济、社会和政治问题复杂交织，欧盟的政策取向将更为内倾，即更加聚焦其内部问题，对发挥全球影响力将越发有心无力。拜登政府上台后，虽然声称“美国回来了”，宣布重视盟友特别是跨大西洋联盟，但实质上执行的仍然是“美国优先”政策，希望欧盟配合美国全球战略、服务美国全球利益的要求并未改变。如果欧盟被绑上美国维护全球霸权的战车，世界可能再次陷入某种形式的“冷战”状态，这将极大损害欧盟自身的经济和安全利益。后疫情时代，美欧等西方国家总体实力将继续相对下降，如何处理与中国、俄罗斯等大国的关系并适应变化中的世界秩序，是欧盟面临的一大难题。
02
欧盟推进战略自主建设的举措
欧洲主权、防务主权、货币主权等欧盟战略自主的概念由来已久，但直到最近几年，战略自主才作为一项政策目标被提上欧盟的议事日程。2016年英国举行“脱欧”公投后，欧盟于同年发表了新的全球战略，其中首次提到战略自主的概念。在该战略发表后不久，特朗普政府上台执政，其奉行的单边主义政策对欧盟造成前所未有的冲击。在随后几年里，战略自主这一概念逐渐上升为整个欧盟的战略追求。虽然拜登政府对盟友的重视引发了欧盟内部是否要继续推进战略自主的争论，但在疫情的刺激下，欧洲战略自主建设的必要性和紧迫性不断提升。欧盟将从以下几个方面推进这一战略。
在对内层面，欧盟将继续推动一体化建设。欧盟的力量在于团结，一个分裂的欧盟不可能有所谓的战略自主。在更为严峻的内外形势下，如何将利益日趋分化的27个成员国凝成一个有机整体将成为欧盟需要面对的重大考验。为应对疫情危机，2020年欧盟最终通过的7500亿欧元复苏基金以众筹的形式推出，以赠款的形式发放，这是欧盟向财政一体化迈出的重要一步。后疫情时代，欧盟将进一步加大财政一体化力度，修改财政契约，努力弥合欧元区南北分歧，挤压极右翼民粹主义政治空间，约束中东欧国家离心倾向，提升欧盟机构的能见度和影响力，建设一个更加紧密团结的欧盟。尽管当前欧盟委员会因为疫苗采购不力正遭受部分成员国的指责，形象有所下滑，但无论如何，由于利害关系巨大，各成员国和欧盟机构仍将努力维持团结。
在对外层面，欧盟将加强战略能力建设，主要是增强在国际领域的自主行动能力。一是加强数字领域能力建设。一方面，欧盟加大规则制定力度，保护自身数据安全。2018年生效的欧盟《通用数据保护条例》是目前全球最为严格的数据管理法规，对欧盟公民个人数据的保护力度可谓前所未有。2020年7月16日，欧洲法院以美国无法充分保护欧盟公民隐私为由，正式裁定《欧美隐私盾》（即欧美间的数据保护协议）无效。2020年12月15日，欧盟委员会发布了《数字服务法》《数字市场法》立法草案，制定了一套统一的数字监管规则，这将对欧盟和美国的数字市场带来深远影响。另一方面，欧盟加大了对数字产业的投入，试图打造自己的数字巨头。欧盟2020年通过的7500亿欧元复苏基金以及2021—2027年多年度总预算均将提升数字能力、推动欧盟数字经济发展、打造安全可控的数字供应链作为重要目标。2020年6月4日，德国经济和能源部长阿尔特迈尔、法国经济和财政部长勒梅尔共同宣布，将合作支持建立欧盟自己的云计算系统“盖亚-X”，加快“欧洲云”建设，以减少对美国云计算服务的依赖。2021—2027年，欧盟委员会将与成员国及相关企业共同投资建设欧洲数据空间和联合云基础设施，总投资额可达40亿—60亿欧元，其中欧盟出资20亿欧元。2020年12月7日，由欧盟委员会牵头、17个欧盟成员国共同发表了《欧洲处理器和半导体科技计划联合声明》，宣布将在未来2—3年投入1450亿欧元，推动欧盟各国联合投资研发先进的处理器和半导体技术。12月14日，欧洲议会与欧盟理事会就“数字欧洲”计划达成协议，同意未来7年内向超级计算、人工智能、网络安全、先进数字技术以及确保广泛使用数字技术等5个关键领域提供75亿欧元资金支持。
二是加强金融领域能力建设。欧盟过去深受美元霸权之苦，欧盟关键性企业均曾遭受过美国的“长臂管辖”，如法国阿尔斯通被肢解、巴黎银行被罚款近100亿美元等，特别是特朗普政府退出伊朗核问题全面协议后，以制裁为手段胁迫欧洲企业全面退出伊朗市场，以及美国一再威胁制裁参与“北溪-2”天然气管道建设的相关欧洲企业。因此，过去几年，欧盟加大了在金融领域提高战略自主建设的力度，并且在拜登胜选后也未放缓脚步。2021年1月19日，在拜登正式就任美国总统的前一天，欧盟委员会发布了《欧洲经济和金融体系：加强开放性、强度和韧性》的政策文件，提出要强化欧元的国际地位，在经济金融领域推进战略自主。欧盟委员会还提出，欧盟应制定措施保护欧盟运营商免受第三国单方面制裁或其他干预行为的损害；减少对外国金融机构或外币融资的依赖；确保欧盟及其贸易伙伴之间基本金融服务的连续性和流动性，保护欧盟企业的合法业务，探讨进一步提升贸易往来支持工具（INSTEX）等结算机制的有效性；加强现有工具对抗域外行为，并考虑引入新的工具，改革“阻断法令”，推出侧重于非贸易领域反击措施的强化版修正案等。
三是加强防务领域能力建设。马克龙政府上台以来，积极推动欧洲防务联合，主要包括推动欧盟成员国签署防务领域的“永久结构性合作”机制；通过“欧洲干预倡议”创建一支欧洲军事干预部队；与德国联手，在新一届欧盟委员会内部新设防务工业与空间总司，统筹成员国防务工业发展，为未来欧洲国防工业的发展作出制度安排等。不过，该领域的战略自主建设在欧盟内部存在较大争议，部分国家特别是波兰和波罗的海三国主张优先保持与美国的良好关系，避免削弱北约的军事合作。尽管如此，欧盟已经认识到，在美国战略重心转向印太的背景下，欧盟未来自身安全与周边安全将更多地依靠自己。在后疫情时代，欧盟的防务自主建设还将持续推进。
四是加强外交战略自主能力建设。长期以来，欧盟在外交与安全战略领域极为依赖美国。特朗普执政期间，跨大西洋关系遭到严重破坏，欧盟外交与安全利益也遭受美国单边主义政策的践踏，欧盟开始谋求在国际舞台上开辟一条不在中美之间选边站的“第三条道路”，以发挥欧盟作为世界一极的独特作用。虽然拜登上台后加大了拉拢盟友特别是欧洲盟友的力度，但在后疫情时代国际格局不断变化和美欧外交与安全利益差异增大的背景下，欧盟不会放弃走“第三条道路”。2021年2月17日，欧盟对外行动署发布了题为《加强欧盟对基于规则的多边主义的贡献》的新战略，表明了欧盟对全球秩序和大国博弈的态度。在2021年2月慕尼黑安全会议召开期间，法国总统马克龙和德国总理默克尔均表达了反对“脱钩”、反对阵营式对抗的立场。未来欧盟将聚焦多边议程，强化多边体系建设，并在全球多边机构中发挥影响力。
03
后疫情时代中欧关系发展的前景
后疫情时代，欧盟的战略自主建设对中欧关系而言机遇与挑战并存。中欧关系中合作仍将是主流，但不确定性也在上升。
第二，中欧战略合作潜力增大。大国的支持对欧盟战略自主建设至关重要。虽然美国拜登政府对欧盟放低了姿态，但从根本上讲，美国希望看到的是一个配合美国实现其全球霸权利益的欧盟，而不是一个脱离美国轨道独立自主的欧盟。美国深知欧盟的战略自主能力建设将严重损害美国霸权利益，因此或明或暗将尽力阻止欧盟实现战略自主的目标。然而，在拜登赢得美国大选之际，德法之间就欧盟战略自主问题产生了争执。马克龙坚持要推进欧盟战略自主建设，德国国防部长卡伦鲍尔则称欧盟战略自主建设是一个幻想。可以说，美国将是欧盟战略自主建设之路上最大的外部影响因素。俄罗斯与欧盟因乌克兰等问题陷入僵局，部分欧盟成员国对俄罗斯极为仇视，未来欧俄战略合作空间有限。中国认为一个团结繁荣的欧盟有利于世界的多极化发展和国际格局的平衡稳定，一贯支持欧洲一体化和欧盟团结自强，也积极支持欧盟的战略自主建设。未来中欧将在多个领域展开深入合作。在金融领域，中欧加强货币合作，有利于维护各自金融稳定，减少全球性金融风险；在数字领域，中欧数字合作将为双方数字企业带来机遇；在气候变化、中东、非洲等问题上，中欧也有较大的合作空间。如果欧盟能够摒弃意识形态偏见，以开放的心态看待中国发展，中国将是欧盟战略自主建设的重大助力。
第三，中欧人文交流前景可期。疫情暴发前，中欧人文交流蓬勃发展，人员往来密切。疫情期间，中欧人员往来受到极大限制，阻隔了双方民众对彼此的了解，也不利于双方经济的正常发展。因此，后疫情时代，中欧人文交流将迎来恢复性发展，这需要中欧双方加强顶层设计并正确引导，特别是要加强新冠疫苗国际合作，促进双方人员往来尽快走上正轨，助力各自经济发展。
后疫情时代，中欧关系发展也存在一些不确定因素。一方面，欧盟长期存在的对华偏见影响中欧关系的正常发展。欧盟认为中国是其经济上的竞争者和制度上的对手，在对华政策上屡屡出现偏差，如限制中国在欧投资、猜疑中欧之间正常经贸和人员往来、指责中国对欧洲搞所谓的虚假宣传、担心中国对其“分而治之”，即使在疫情蔓延之下仍然出于意识形态偏见排斥中国的疫苗。同时，欧盟内部一些极端反华组织和人士在涉疆、涉港等问题上肆意对中国进行抹黑指责。2021年3月22日，欧盟以所谓人权问题对中国有关团体和个人实施制裁；3月25日，欧洲议会决定取消《中欧投资协定》的审议会议。这些行为不仅严重误导了欧盟民众对华看法，毒化了中欧合作氛围，更对欧盟自身利益造成严重损害。
另一方面，中欧关系受到美国因素的干扰。美国维护自身全球霸权的战略导致其屡次阻拦欧盟战略自主与中欧合作。中欧完成投资协定的谈判后，美国在第一时间公开表达了不满。未来，美国将加大拉拢欧盟的力度，极力阻止中欧投资协定的落地，并要求其与美国一起在科技、经济、安全等方面遏制中国。2021年3月24日，美国国务卿布林肯与欧盟外交与安全政策高级代表兼欧委会副主席博雷利举行会谈，双方会后发表联合声明，同意重启有关中国的美欧双边对话，继续在对话框架下举行高级官员和专家级会议，讨论包括经济问题在内的多领域议题。在美国的压力之下，欧盟或将配合美国在所谓人权问题、印太战略、南海“自由航行”等问题上围攻中国。
迄今为止，中国与欧盟已经在政治、经济、安全等方面形成了全方位、宽领域、多层次互利合作，双方合作前景广阔。中国一直不断发展自己，以满足人民日益增长的对美好生活的追求，将维护国家主权、安全和发展利益作为唯一目标，从不谋求全球霸权。在双方交往过程中，中国从未做过损害欧盟利益的事情，也不可能是欧盟的战略和安全威胁。因此，欧盟应该对中国多一点客观认识，少一点无端猜疑；在对华政策上应该多一点自主性，少一点对美国的逢迎屈从。后疫情时代，中欧均面临推动经济社会发展的重任，也面临促进世界可持续发展以及反对“冷战”和“脱钩”的重任。中欧加强合作既符合双方利益，也是时代需要。
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