“贸易天团”高调访华, 欧洲心态的剧变却被很多人忽视
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作者赵柯系中国欧洲学会理事，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院俄罗斯与欧洲研究所副所长、副教授； 毕阳系外交学院外交学专业2020级博士研究生。本文转自欧亚系统科学研究会公众号。
GGRC2017
4月5日，法国总统马克龙与欧盟委员会主席冯德莱恩开启访华行程，随同马克龙访华的还有以法国电力公司、阿尔斯通、空客等公司高管，这意味着此次行程除了为欧洲争取乌克兰问题的政治解决方案之外，对华经济关系的“重置”也是重要目标之一。而马克龙邀请冯德莱恩一同前往，则意味着此次访华成果有望在欧盟层面达成协调一致。
欧盟对华经济外交最重大转变是从“以商促变”的旧框架进入“负责任共存”的新框架。新框架具有浓厚的价值观色彩，对抗性明显加强，但其不寻求改变中国，不愿对华经济脱钩，在给中欧关系调整带来挑战的同时也提供了发展机遇和合作空间。
01
概念界定与文献回顾
一般认为，经济外交（Economic Diplomacy）包含两层含义。一是强调经济外交是一个国家对外经贸合作的总和。它不仅包含商务外交（Commercial Diplomacy）中促进对外投资与贸易、扩大对外经济合作的内容，也包含处理对外经济政策问题的外交。二是强调将经济资源作为奖励或制裁手段，以追求特定的外交政策目标，这个层面上的经济外交也常被称为“经济国策”（Economic Statecraft）。大卫·鲍德温（David Baldwin）认为，经济国策有三个基本组成部分：一是在施加影响过程中所采取的政策工具类型是经济的，二是施加影响的对象是其他国际行为体，三是施加影响的范围包括目标对象的信念、态度、意见、期望、情绪或行为倾向等。可以看出，经济国策意义上的经济外交重点是通过经济资源影响国际社会其他成员的行为，以达到经济方面或非经济方面的目标。
在经济全球化遭遇逆流，特别是中美贸易关系紧张的背景下，西方国家更加强调大国竞争的回归，将经济外交作为大国博弈的重要竞技场，经济外交特别是大国经济外交的理念和实践也呈现新特征。
第一，强调经济外交要维护国家经济安全，认为经济外交应更好地在商业开放与外交战略目标之间寻求平衡。安全优先逐渐成为各国的政策选择，特别是特朗普政府奉行“经济安全就是国家安全”的理念，认为以繁荣换取安全的国家最终会一无所获，这对西方国家的经济外交产生了重大影响。
第二，强调经济外交服务于本国经济，与国内经济社会政策目标相统一。经济全球化在带来经济高速增长的同时，也产生了收益分配不均衡的问题，财富向高收入阶层集中的趋势明显，特别是在西方发达国家，中低收入群体往往成为经济全球化的“输家”。
第三，强调经济外交要塑造更加有利于本国的国际经济秩序。当今国际经济秩序正处于深刻调整与变革中，在新一轮经贸规则的重构进程中获得规则制定权成为大国开展经济外交的重要政策目标。欧盟在2021年2月发布的新版贸易政策文件中，明确将领导世界贸易组织改革，提升多边贸易治理框架的有效性，为可持续和公平的全球化制定全球规则列为其贸易政策的核心目标之一。
02
欧盟对“以商促变”传统
对华经济外交的反思
1975年，欧洲共同体与中国正式建交。1978年，双方签订首个政府间贸易协定，这也拉开了欧盟对华经济外交的序幕。欧盟对华经济外交基于这样一种信念，即在欧洲的影响下，中国将推动经济的自由化并改善其法治和发展政治民主化。这一理念也被概括为“以商促变”，德国是“以商促变”最早的提出者和践行者。自1984年时任联邦德国总理科尔率领庞大贸易代表团访华以来，德国的对华政策一直坚持“通过贸易改变中国”（Wandel durch Handel）的理念。
随着中国经济的快速崛起，欧盟对华经济外交的政治色彩明显加强。欧盟认为，中国在市场准入方面的限制或将威胁中欧对等的贸易关系，如何应对来自中国的竞争并推动建立公平的竞争环境是未来十年欧盟贸易政策的核心挑战。
2016年是欧盟对华经济外交的重要分水岭。在这一年的5月，中国企业收购了德国顶尖工业机器人制造商库卡公司，这让欧盟的政治精英大为震惊，认为中国正有目的地对欧洲的关键基础设施和高科技产业进行投资，以获取技术和竞争优势。同时，欧盟出台新的对华政策文件《欧盟对华新战略要素》强调要在所有合作领域进行对等（reciprocity）与公平的竞争，欧盟及其成员国开始逐渐抛弃过去的“改变中国”的幻想，转向现实主义。2019年3月，欧盟正式出台《中欧战略展望》，将中国定位为合作伙伴、竞争者和系统性竞争对手。欧盟坦承，中国带来的挑战迫使欧盟寻找新的贸易政策。
对欧盟而言，“以商促变”已不合时宜，需要新的对华经济外交框架。其原因主要有三个方面。
第一，欧盟认为“以商促变”在中国经济竞争力不断提升的背景下，导致中欧收益失衡。欧盟认为自己是收益相对较少的一方，中国获益更多，并成为欧盟强大的经济竞争对手。这种“吃亏论”当前在欧盟的政策界和学界变得十分流行。以研究欧洲经济见长的知名智库布鲁盖尔（Bruegel）在2020年的一份报告中声称，欧洲与中国在全球价值链的竞争是此消彼长的关系，中欧贸易的发展相对有利于中国，而不是欧盟。随着中国向价值链上游攀升，开始生产更多的资本和技术密集型产品，导致中国产品对欧盟产品形成更高的替代性，中欧在经济上的竞争性确实较以往有所提高。即使是在欧盟的传统优势领域，中国也越来越呈现后来居上的态势。中国制造业的崛起对欧盟经济界和政治界都产生了极大震撼，“吃亏论”成为欧盟看待双方经济合作的一个重要视角。
第二，欧盟认为“以商促变”无法有效保障欧盟的经济安全。随着中欧经贸关系的深化，欧盟担心对中国经济的依赖导致其产业链脆弱性的风险上升。欧盟认为中国的产业政策已经在多个层面影响了欧洲的创新环境和工业基础，中国在新兴技术方面的领先地位将改变欧洲企业的市场环境，这在人工智能、电动汽车和电动汽车电池等领域已显现出来。中国的产业政策越成功，其向第三方市场出口的原本属于德国、欧盟产业优势领域的产品就越多，欧盟损失就越大。因此，时任欧盟委员会主席容克在2017年9月的国情咨文演讲中宣称，“我们不是天真的自由贸易主义者，欧盟必须一致保护自身的战略利益，如果一个外国的国有企业想要购买欧洲的港口、欧洲的能源基础设施或者国防技术公司，这个过程必须透明，要有审查和辩论。需要知道我们的后院在发生什么，从而可以在必要的时候保护我们共同的安全，这是一项政治责任。”
第三，欧盟认为“以商促变”并未达到预期效果。在欧盟看来，“以商促变”并没有让中国变得更像西方，反而使中国更加坚持自身的政治体制和经济社会模式，更加自信地沿着符合自己国情和历史的道路前进。欧盟认识到没有能力促使中国改变，双方的经贸往来不可能使中国从根本上改变其经济和政治结构，“以商促变”的旧框架并没有为“变”设计具体的推动机制，欧盟缺乏可行的制裁和惩罚手段以迫使中国进行改革，这也意味着“变”的目标必然会落空。正是基于对“以商促变”效果的失望，欧盟对以“商”作为对华政策工具的看法发生了变化，试图使其地缘政治化。
03
欧盟对华经济外交新框架：“负责任共存”
对“以商促变”旧框架的反思，促使欧盟寻找对华经济外交的新框架。德国工业联合会（BDI）与德国经济亚太委员会（APA）提出“负责任共存”的新框架，其核心理念和政策内涵受到欧盟及成员国官方相当程度的认可，越来越多地体现在欧盟官方政策中。德国总理朔尔茨也开始用“共存”来解释其对中欧关系的理解，强调“要在这个世界上同与我们截然不同的政府共存”。“负责任共存”正在成为欧盟对华经济外交的新框架，其内涵可概括为五个方面。
第一，“负责任共存”的“负责任”首先强调对欧洲价值观的维护，强调发展对华经济关系不能以牺牲价值观为代价。所谓欧洲价值观，在欧盟的政治语境中有确定的含义，即《欧洲联盟基本权利宪章》所规定的，欧盟建立在人的尊严、自由、平等和团结等不可分割的普世价值基础上，遵循民主和法治原则，通过创建欧盟公民身份和一个自由、安全与公正的空间，欧盟要做到个人权利至上。欧盟认为其价值观面临的挑战很大程度上来自中国，认为中国的制度所体现的优越性使以欧洲为代表的西方民主体制的合法性受到越来越多的挑战，甚至认为“中国正在使用贸易和经济武器向欧盟施加政治压力”。欧盟对华关系中的价值观色彩不断增强。
第二，“负责任共存”中“负责任”的基础是不因短期的商业利益损害欧洲的长期竞争力。欧盟认为以往对华经济外交经常将短期经济利益置于战略性、长期政策目标之上，而经济利益至上使欧盟失去了塑造国际关系的影响力，欧洲很难像十年前全球金融危机和欧债危机时分享中国经济增长的成果，因为不仅在中国国内市场，而且在全球市场上中国企业在诸多欧洲的传统优势领域正以欧洲竞争对手的身份出现。中国正取得越来越多的技术领导地位，欧洲却在停滞不前。2020年，时任德国驻华大使葛策（Clemens von Goetze）称，今后双方的经济合作须建立在开放、公平竞争和互惠原则的基础上。中国企业已成为具有世界一流能力的竞争对手，欧盟不能接受竞争中的不平等待遇，应该保证公平的竞争环境。
第三，“负责任共存”中的“共存”首要的是容忍制度差异。容忍制度差异包含两层意思，一是不认同中国的制度，欧盟视自己的制度模式是“普世”的，中国的制度模式是对欧盟的挑战和可能的替代，这让欧洲面临“第三次制度之争”。与中国的制度竞争不仅是军事竞争，更是经济竞争，制度之争下的欧洲面临着严峻挑战。二是欧洲虽然不认同中国的制度，但与美国不同，欧洲认为与中国的制度差异并不必然导致双方出现政治、军事冲突，欧盟应该在坚持自身立场的基础上，探索与中国长期共存的道路。
第四，“负责任共存”中“共存”的核心是保持经济合作不脱钩。与美国不同，欧盟并不赞同与中国完全脱钩，欧盟认为即使与中国存在诸多经贸分歧，但与中国脱钩并不符合其经济利益。即使面临美国试图与中国脱钩的压力，欧盟企业仍然积极调整自己在中国的战略，以适应一个拥有两套独立技术标准体系的世界，因为退出中国市场将是“经济自杀”。
第五，“负责任共存”中“共存”的保障是要“武装共存”。欧盟认为中国没有对等开放市场，拥有非对称优势，欧盟和中国的竞争是依据完全不同的规则，这是不公平的。欧洲也要“武装”起来，增强欧盟机构的作用，在对华经贸关系中制定新的政策，发挥欧洲统一大市场的价值，欧盟认为“27个成员国共同努力，制定统一的对华政策，欧盟将能发挥经济大国的影响力”。欧盟委员会主席冯德莱恩将本届欧盟委员会定义为“地缘政治委员会”，希望建设更加外向的欧盟，捍卫欧洲的利益，使欧盟成为一个更强大的地缘政治参与者，成为“负责任的欧洲”。欧盟认为与中国的经济合作，要坚持经济主权，战略性地运用其经济资源以提高欧洲的全球竞争力，通过加强外资审查、利用关税等方式捍卫欧盟的战略利益，并维护其安全。
04
“负责任共存”框架下
欧盟对华经济外交新举措
在欧盟看来，与中国紧密的经贸关系在带来巨大利益的同时，也让欧盟面临严峻挑战，并且利益与挑战的天平正在失衡，解决之道在于在对外经济合作中加强价值观导向，密切与志同道合国家的经贸往来以确保供应链安全和促进所谓公平贸易。在地缘政治竞争趋于激烈的背景下，欧盟担心与中国过于紧密的经济联系会使其陷入被动依赖，试图与中国建立一种“功能性贸易伙伴”关系，增强经济关系的可替代性。“负责任共存”体现出欧盟这样一种对华经济外交理念，并已初步形成了有具体政策支撑的框架体系。
第一，推动经贸关系多元化、本地化。为打造更具韧性和可持续性的产业链、供应链，欧盟正采取行动减少对华依赖，着手实施“中国+1”战略，推动经贸关系多元化、本地化，这是欧盟“印太战略”的核心内容。近年来，欧盟已与日本、韩国、新加坡、越南以及太平洋国家签订了不同类型的贸易和投资协定，下一步的重点是要完成与澳大利亚、新西兰、印度尼西亚和东非共同体的贸易谈判，恢复与印度的贸易谈判和投资谈判，继续与东盟及其成员国接触，从而为达成欧盟与东盟之间的区域间贸易协定努力。
第二，制定针对性的对华经贸政策。在中国企业对欧盟直接投资快速增长的背景下，为防范中国企业对欧盟核心科技企业的并购，2019年4月《欧盟外国直接投资审查框架》条例正式生效。根据该条例，欧盟委员会被授权基于公共安全和公共秩序的原因审查特定的外商投资项目，欧盟委员会有权要求成员国提供审查程序所必需的任何信息。欧盟委员会虽然没有权力直接否决相关交易，但可以向成员国提出意见，成员国有义务听取欧盟委员会的审查意见。欧盟主要成员国也纷纷强化对外资的审查力度。从2018年到2020年，德国三次修订《对外贸易和支付法》，不断扩大对外商投资的审核范围，降低审核门槛。
第三，加强西方国家对外经济政策协调。特朗普政府时期欧美关系虽然遭遇挑战，双方贸易纠纷和冲突不断，但欧美对未来全球经济秩序的发展与演变仍保持着相当程度的共识——维护西方在国际经贸规则中的主导和优势地位，不能让中国来书写21世纪的经济规则。自2017年12月以来，美欧日三边贸易部长会议已经历了九轮谈判，目标直指中国。
拜登执政后，欧美在延续“大西方”经贸协调机制的同时，也在不断建立新的经贸合作机制，指向中国的意味更加明显。2021年6月，美欧贸易和技术委员会正式启动，以协调双方在全球经贸领域的所谓关键问题。
05
影响与前景
作为全球三大经济体之一，欧盟综合实力雄厚，是全球重要的战略力量和影响国际格局演变的关键因素。当今世界正经历百年未有之大变局，中华民族的伟大复兴以及随之而来中美之间趋于激烈的战略竞争，无疑是百年变局最为核心的内容，欧盟在这场百年变局中扮演关键角色。对此，托马斯·弗里德曼这样描述：不论是美国还是中国，谁能在技术标准、贸易规则和科技竞争中将欧盟争取到自己这边，谁就能够为21世纪的全球数字商业制定规则。中美欧三边关系正加速调整，欧盟对华经济外交的转变需要高度重视。
欧盟对华经济外交“负责任共存”新框架在相当程度上更加趋近美国对华政策，欧盟认为美国仍是其最重要的盟友，双方需要加大在中国议题上的协调力度。与“以商促变”的旧框架相比，“负责任共存”的新框架具有多重政策目标，且这些目标之间存在相互抵消和矛盾冲突之处，这使得新框架在实施过程中的有效性和可操作性会大打折扣，在客观上也为中国处理对欧关系留下了弹性空间。
欧盟的“负责任共存”理念反对孤立中国，而且希望在竞争中寻求长期共存。欧盟仍是维护开放型世界经济的重要力量，经贸关系将继续在中欧关系中发挥压舱石作用，欧盟是中美欧大三角关系中可争取的力量。此外，与“以商促变”的旧框架不同，“负责任共存”的新框架是被动防御型的，其能走多远不仅取决于欧盟的政策执行力度，而且也取决于中国的对欧政策。
尽管“负责任共存”的新框架有“经贸武器化”的意图，但仍给中欧经济合作留有很大空间。应对新框架的关键在于以扩大共同利益的包容性来化解欧盟“经贸武器化”的对抗性，通过开放合作实现利益深度融合，“锁定”中欧关系的战略方向，避免欧盟走向封闭的“大西方”。
第一，要坚持中欧经贸合作。虽然欧盟对中国经济竞争力的不断提升怀有疑虑，出现经贸关系意识形态化的趋势，但脱钩不是欧盟的政治共识，不愿放弃分享中国经济增长的红利，深化中欧经贸合作仍是消解欧盟战略对抗的有效手段。《中欧全面投资协定》是扩大双方共同利益的制度性安排，中国仍要积极推动欧盟方面目前陷入停滞的批准进程。
第二，推动中欧绿色发展战略的对接。中国坚持绿色发展的新理念，提出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，中国经济将迎来深刻转型和结构改革，这意味着要重构能源体系、金融体系、消费体系以及公共服务体系。绿色转型是欧盟“双支柱”发展战略之一，欧盟在2019年就公布了应对气候变化、推动可持续发展的“绿色协议”，旨在将欧盟转变为一个公平、繁荣的社会和拥有竞争力、资源节约型的现代化经济体。
第三，扩展全球经济治理层面的合作。在单边主义、保护主义等逆全球化潮流的背景下，作为全球贸易大国，维护开放型世界经济是中国国家利益之所在。而欧盟作为全球最大的区域集团，也是多边贸易体系的受益者和支持者，尽管当前国际社会对多边主义的怀疑情绪日益高涨，但欧盟主张更多而非更少的多边治理，并明确表示要“成为多边主义的守护者”。中欧在推动世贸组织改革、维护全球供应链安全等问题上拥有广泛的合作空间。只有将中欧关系更深地融入国际秩序的变迁与改革中，中欧关系才能获得更广阔的发展空间，也才能建设更具全球影响力的中欧全面战略伙伴关系。
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中国人民大学全球治理研究中心(Global Governance Research Center, RUC)成立于2017年3月9日，是北京巨丰金控科技有限公司董事长马琳女士向中国人民大学捐赠并由中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）负责运营管理的教育基金项目。中国人民大学全球治理研究中心由原外交部副部长何亚非领衔，前中国银行副行长张燕玲担任学术委员会主任，旨在构建高层次、高水准的全球治理思想交流平台，并向社会发布高质量的全球治理研究报告，努力践行咨政、启民、伐谋、孕才的智库使命。自2018年以来，中国人民大学全球治理研究中心连续四年入围由美国宾州大学“智库研究项目”（TTSCP）推出的、国际公认度最高的《全球智库报告》的“亚洲大国智库100强”。扫码关注我们
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