汤蓓：中国参与全球卫生治理的制度路径与未来选择——以跨国传染性疾病防控为例

汤蓓

上海外国语大学副教授

中国论坛特约专家

【内容提要】2003年以来，中国以更加积极的姿态参与以世界卫生组织为中心的全球卫生治理机制，不仅很好地遵守以《国际卫生条例（2005）》为主要内容的国际规则，而且通过多种途径提升国际社会应对传染性疾病的行动能力。在参与区域和跨区域多边制度建设过程中，中国积极推动将卫生议题纳入合作进程，为在区域层面治理跨国传染性疾病积累了经验。中国坚持以世界卫生组织框架为基础、以区域和跨区域多边机制为补充的参与模式，在应对新冠肺炎疫情国际合作中得到明显体现。鉴于重大跨国传染性疾病对各国社会经济造成的广泛影响以及既有多边机制所面临的能力不足困境，多层次布局、多元行为体参与，是中国更好地引领全球卫生治理，推动构建人类卫生健康共同体的有效路径。

【关键词】全球卫生治理 世界卫生组织 新冠肺炎疫情 跨国传染性疾病防控

【DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2020.05.003】

国际制度是全球卫生治理进程中的核心要素。所谓“治理”，从广义上来说，可以理解为一个社会为达成一致目标、开展集体行动、提供共同解决方案而采取的行动和手段。全球卫生治理领域行为体众多、利益取向复杂，通过构建有效的国际制度来规范行为并推进国际合作具有重要现实意义。2003年以来，中国对全球卫生治理的参与迈上了新台阶，突出表现之一就是更加积极地参与和构建多边国际制度。本文旨在围绕跨国传染性疾病防控议题，分析中国参与全球卫生治理的制度路径。

中国参与全球卫生治理的多边制度路径

跨国传染性疾病具有典型的公共性，客观上需要各国协力应对。2003年非典（SARS）疫情之后，中国日益重视通过多边制度平台与世界各国开展公共卫生领域的合作。具体来说，中国采取的路径主要有以下几种方式。

一是加强与世界卫生组织的合作。2003年之后，中国与世界卫生组织的合作更加紧密。中国对《国际卫生条例》的修订予以支持，为国际合作抗疫的新规则体系建设做出了贡献。2004年，中国卫生部（现为中国国家卫生健康委员会）与世界卫生组织就进一步加强卫生合作与交流签订谅解备忘录，涵盖公共卫生政策、重大传染病控制、非传染性疾病合作等内容，同时上海还承办了世界卫生组织西太平洋地区委员会第55届会议。

中国通过疫苗出口为全球疾病控制作出积极贡献。2011年3月，中国疫苗国家监管体系首次通过世界卫生组织评估，达到国际标准。这一事件具有重大意义，标志着中国生产的疫苗已具备申请世界卫生组织预认证的资质。2013年10月，成都生物制品研究所生产的流行性乙型脑炎（乙脑）疫苗顺利通过世界卫生组织预认证程序，被列入联合国采购清单。此外，华兰生物工程股份有限公司生产的流感疫苗、国产的双价口服脊髓灰质炎疫苗和甲型肝炎（甲肝）疫苗先后通过了预认证，还有22款国产成品药被列入预认证产品清单。中国质高价廉的疫苗进入国际市场后，有效降低了国际市场上同类产品的价格，让各国政府和国际机构能够负担得起购买更多疫苗的费用，这对于提升全球公共卫生水平具有积极意义。

支持世界卫生组织应对国际突发公共卫生事件的行动是中国的又一贡献。2014年，西非地区暴发埃博拉疫情。同年4—10月，中国先后向13个非洲国家提供了总金额达7.5亿元人民币的四轮援助，并先后派遣近600名医务工作者前往当地参与疫情防控。中国的迅速行动部分缓解了早期国际援助不足的压力。中国在参与应对埃博拉疫情过程中表现出的技术能力也令国际社会印象深刻。中国不但迅速研制出埃博拉病毒疫苗，而且首创易于存储的冻干粉制剂；青岛澳柯玛医疗器械有限公司开发的冷藏设备则为当地疫苗运输难题提供了技术解决方案。此外，在刚果（金）埃博拉疫情出现后，从2018年8月到2020年2月，中国先后向世界卫生组织提供了400万美元资金用于疫情应对，并且通过双边渠道向刚果（金）及其周边国家提供检测、救援与防护物资，派遣公共卫生专家组赴当地开展疫情防控工作。

二是积极参与区域和跨区域多边合作机制建设。区域和跨区域卫生治理进程多以发展中国家为主要参与者，并以坚持问题导向的务实合作为主要定位。周边是中国参与区域性卫生合作的重点地区。在东亚地区，卫生合作以“东盟+”为主要机制框架。2003年，中国与东盟国家领导人就“非典”防控召开特别会议。在中国的积极推动下，东盟国家、日本、韩国、澳大利亚与新西兰等国于2005年东亚峰会期间一致同意通过《关于预防、控制和应对禽流感东亚峰会宣言》，决定在国家与地区层面积极沟通并共同建立抗病毒药物储备网络。在部长级层面，除每两年召开一次常规会议外，东亚国家还针对禽流感、甲型H1N1流感、埃博拉疫情等重大跨国传染性疾病召开特别会议。“10+3”国家还在2008年启动了基于互联网的传染性疾病信息中心。此外，中国还与柬埔寨、老挝、缅甸、越南、泰国等联合发起跨境疟疾、艾滋病、登革热联防联控项目，在疾病监测、人才培养、科研活动等多个领域中密切合作，其效果得到世界卫生组织、联合国艾滋病规划署的普遍认可。

非洲与中国有着传统友谊，既是中国对外卫生援助的重点地区，也是中国参与跨地区卫生治理的重要合作对象。2014年以来，中国更加广泛地参与非洲公共卫生体系建设，帮助非洲国家增强疾病防控能力。近年来，在应对非洲地区出现的突发公共卫生事件（如黄热病疫情、埃博拉疫情）过程中，中国疾控中心均派出了应急队伍实地开展防控工作。中国还援建了非洲疾控中心，并通过专家会议和培训班等形式，加强非洲公共卫生领域的专业人才队伍建设。

三是逐步将卫生议题和卫生合作纳入已有的重要多边合作机制。例如，缘起于联合打击“三股势力”的上海合作组织从2004年开始明确提出加强卫生合作。2009年10月14日，在北京举行的上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会会议通过《上合组织地区防治传染病联合声明》，决定加强信息通报与医疗互助等方面的合作。上海合作组织还专门设立了定期召开的防疫部门领导人会议机制，在传染性疾病信息通报、防止疾病跨境传播等问题上相互支持。

从2011年开始，全球卫生议题成为金砖国家合作的重要内容。在应对传染性疾病问题上，金砖国家倡议提高疾病救治能力和医疗服务水平，并鼓励利用信息通信技术提高公共卫生应对能力。例如，针对共同面临的结核病威胁，金砖国家成立了结核病研究网络，通过药品研发手段提升集体应对水平。2018年，金砖国家又提出了建立疫苗研发中心的目标。同时，医药与医疗器械行业的贸易增长与交流加深，也日益成为中国与印度、俄罗斯之间开展卫生合作的新亮点。

上述多层次的合作框架并行不悖，相辅相成。上海合作组织成员国卫生部长会议、金砖国家卫生部长会议反复强调与世界卫生组织等国际组织合作的重要性，世界卫生组织也作为观察员参加了中非合作论坛框架下的部长级卫生合作发展会议和中国—中东欧国家卫生部长论坛。2017年，中国与世界卫生组织签署了关于“一带一路”卫生领域合作的谅解备忘录，中国的多边健康倡议与世界卫生组织的愿景和重点高度一致。

中国在新冠肺炎疫情防控中的多边合作实践

历史地看，在跨国传染性疾病防控领域，中国始终坚持以世界卫生组织框架为基础、以区域和跨区域性多边制度为补充的参与模式。在应对新冠肺炎疫情的过程中，中国的多边合作也表现出这一特征。

一是始终保持与世界卫生组织的密切合作。2020年1月3日，中国向世界卫生组织通报了疫情，并于12日共享了病毒的基因序列，为后续的研究工作奠定了基础。中国在国内采取积极防控政策，在国际上则保持了透明与合作的态度。世界卫生组织总干事谭德塞多次表示，中国的措施“为世界争取了时间，减缓了病毒向世界其他地区传播的速度。”中国还邀请世界卫生组织专家考察组实地考察了北京、广东、四川和湖北，发布了联合考察报告。这份报告对病毒的传播机制、疾病的严重程度以及防控经验教训进行了分析总结，并向世界各国提出一系列具体的建议措施。随着病毒传播在全球范围内加剧，中国政府先后两次向世界卫生组织捐款，总额达到5000万美元，用于支持发展中国家增强疫情应对能力。

值得关注的是，中国企业也加强了与世界卫生组织的合作。为了缓解个人防护装备市场崩溃造成医护人员缺乏必要保护的问题，一些中国生产商同意向世界卫生组织供货，以加强国际范围内的物资调配协调。虽然内部需求依然很大，但中国对防疫物资的出口一直保持着开放的态度，并为其他国家防疫物资和设备的采购提供帮助。

二是通过地区性多边机制积极展开合作。2月20日，中国—东盟关于新冠肺炎问题特别外长会议召开，提出强化地区应对合作。各国不仅对公共卫生领域的地区合作进一步作出承诺，而且将疫情应对与中国—东盟之间的已有合作议程（数字经济合作年）相结合，提出以数字经济促进经济活动的倡议。“10+3”合作机制先后专门针对疫情召开卫生发展高官特别视频会议、特别外长视频会议、卫生部长视频会议，频繁沟通互动。4月14日，东盟与中日韩领导人又通过视频方式召开特别会议并发表了联合声明，提出18条具体合作措施，范围涉及合作应对疫情、保障区域粮食安全、推进疫后经济复苏、保证区域供应链畅通等多个领域。东亚地区国家之间的协调机制，可以说是目前中国参与的多边合作中共识度最高、涉及领域最广、合作倡议最实的。领导人宣言的逐步落实必将加强地区对抗新冠肺炎疫情挑战的整体能力，也为其他地区的合作做出榜样与示范。

三是通过二十国集团这一大国协调机制，积极参与国际合作抗疫，提振全球信心。在2020年3月26日举行的二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会上，中国国家主席习近平倡议召开二十国集团卫生部长会议和全球公共卫生安全高级别会议，进一步加强彼此之间的信息共享和联合抗疫援助，并建议制定行动计划稳定世界经济。二十国集团领导人特别峰会取得的成果，尤其是承诺启动价值5万亿美元的经济刺激计划，大大提振了全球市场的信心。3月31日，为了落实领导人特别峰会作出的承诺，二十国集团财长和央行行长召开会议，在支持全球经济、维护全球金融稳定、向发展中国家提供适当的国际金融援助等问题上达成共识。4月19日，二十国集团卫生部长视频会议召开，中国国家卫生健康委员会主任马晓伟向与会代表介绍了中国疫情防治主要经验和国际合作情况，同时呼吁各方继续支持世界卫生组织发挥领导和协调作用，积极开展联防联控国际合作，携手帮助卫生体系脆弱的国家提高应对能力。

四是积极开展双多边医疗技术交流合作，与世界各国分享前期抗疫过程中积累的经验。2020年3月，中国先后通过专家视频会议的形式与日韩、欧亚与南亚地区国家、拉丁美洲和加勒比海地区国家、西亚北非地区国家与国际组织展开交流，详细介绍疫情发展趋势以及中国在疫情防控、临床治疗、社会管理等方面的经验做法，并表示将秉承人类命运共同体理念向国际社会提供力所能及的帮助。为应对疫情开展的交流具有很强的技术性特征，中方在疫情防控、临床诊疗、海关边检等领域的专业人士成为会议的主角。医疗技术交流与合作是当前各国协调抗疫中的最大公约数，也是最容易让合作起步的领域。

简而言之，在抗击新冠肺炎疫情的过程中，多边平台是中国推进对外合作的重要抓手。团结协作而不是各自为政，一直是中国呼吁的全球威胁应对之道。除了借助世界卫生组织、二十国集团、“10+3”等已有多边机制外，中国还灵活地与以发展中国家为主的世界各重要地区展开交流与合作。

中国参与全球卫生治理与 多边卫生合作的未来选择

从应对新冠肺炎疫情的多边合作进程来看，全球卫生治理体系和能力面临诸多挑战。在疫情全球蔓延态势下，以世界卫生组织和《国际卫生条例（2005）》为核心的国际规则体系缺乏强制力，无法号令各国采取集体行动予以有效应对，暴露出其能力不足的短板。一是发达国家在遵守卫生治理国际规则义务上表现欠佳。2月5日，世界卫生组织总干事谭德塞就批评部分高收入国家未能分享完整的病例资料，并认为“这不是能力问题”。二是在防控政策上缺乏国际共识。虽然世界卫生组织反复强调检测对于了解疫情发展并切断传染源的重要性，但部分西方发达国家却相继宣布不再对轻症患者进行检测，导致错失了防控的窗口期，使得疫情不断升级，最终形成全球大流行之势。目前，各国疫情防控所处阶段不同，加之国情差异，令政策协调更加难以展开。三是对发展中国家的支持尚不足以满足其需求。世界卫生组织协调管理能力有限，加之在全球卫生与公共财政资源紧张的条件下，依靠发达国家向发展中国家提供援助的传统模式难以持续。

△资料图片：瑞士日内瓦世界卫生组织总部外景（新华社记者 刘曲 摄）

全球卫生治理涉及多元行为体的现实，客观上要求国家行为体与非政府组织、各类基金会、公私伙伴关系组织（Public-Private Partnership）等非国家行为体建立更为密切的合作关系。当前，应对新冠肺炎疫情事实上离不开制药企业、防护物资与医疗器械的生产厂商以及疫苗研发与生产机构的广泛参与和合作，但它们并没有被纳入传统的政府间合作机制。例如，在新冠肺炎疫苗研发与科学研究问题上，世界卫生组织的功能限于召集国际会议以及对未来的候选疫苗进行预认证以便国际组织采购。而对于一些关键性议题，如疫苗的定价权、如何分配等，世界卫生组织尚缺乏足够的政策工具进行管理。在2009年甲型H1N1流感暴发时，富裕的发达国家大量预购，几乎买走了生产商能够提供的所有疫苗。

在此背景下，一些政府与国际组织、基金会、企业、研发机构等作为成员参与的公私伙伴关系组织，如全球疫苗与免疫联盟（GAVI）,开始试图在这一领域建立新的合作安排。这类机构以雄厚的购买力为杠杆，与大型制药企业进行价格谈判，以较低的成本向发展中国家提供疫苗服务。虽然新冠肺炎疫苗问世尚有待时日，但在二十国集团领导人特别峰会后发表的声明中特别强调了对上述机制的支持。

无论是全球卫生治理体系本身所面临的问题，还是应对新冠肺炎疫情这一前所未有的全球公共卫生挑战，都对中国开展多边卫生外交和参与多边卫生合作提出了更高的要求。多层次布局、多元行为体参与，是中国更好地引领全球卫生治理，推动构建人类卫生健康共同体的有效路径。

一是继续加强与周边国家的协调与互助。通过协调人机制，推进落实东盟与中日韩领导人宣言中的合作事项，在联防联控领域进一步制定共同行动计划，定期评估合作进展，并与国际社会分享地区协调的经验。展望未来，中国可进一步推进东亚地区公共卫生合作的常规化与制度化，定期就面临的共同问题展开磋商，并通过发布年度报告的方式总结合作进展情况。此外，南亚地区人口稠密、交通相对发达，但卫生设施却严重不足，受到疫情冲击的风险较大，中国应积极推进南亚地区国家间的协调与合作。

二是以南南合作为基础，探索发展中国家应对新冠肺炎疫情的可行合作模式。发展中国家医疗资源相对稀缺、国家财政资源有限，以切实可行特别是经济上可负担的方式遏制病毒扩散是当务之急。中国已经向许多发展中国家提供了检测试剂盒、医疗防护物资等援助，并建立了疫情防控和临床诊治领域的在线“知识中心”。医护人员培训是中国与发展中国家进一步加强合作的领域，可以采取线上培训的合作方式提高培训效率。

三是积极参与新型多边组织，塑造更为公平的治理体系。中国在卫生领域的外交合作以政府间为主，但也开始与非政府组织及新型的公私伙伴关系组织开展交流与合作。例如，中国国家主席习近平高度评价盖茨基金会做出的努力，并支持其与中方有关机构的合作。中国可以加强同全球疫苗与免疫联盟等新型多边组织的接触，并尝试通过这些机构向发展中国家提供卫生援助。另外，中国的企业与社会力量也开始在全球卫生问题的解决中扮演更为积极的角色。公私伙伴关系的制度形式也为这些新生力量提供了长期参与的平台与进一步提升影响力的机会。

四是进一步将卫生合作与“一带一路”建设相结合，拓展全球卫生治理的新领域。新冠肺炎疫情凸显了诸多国家特别是发展中国家公共卫生相关基础设施严重不足的困境。亚洲基础设施投资银行正与中国政府协商，合作加强对公共卫生应急设施的投资，而“一带一路”沿线国家中，具有这一需求的国家不在少数。与卫生相关的基础设施，不仅包括医院，还包括配套的电力设施、清洁用水设施等。中国可积极探索通过多边开发银行等国际机构，在发展中国家推行公共卫生基础设施建设的合作范式，以此作为推进“健康丝绸之路”合作倡议的新抓手和新增长点。

结语

2003年以来，中国在多边机制下积极参与跨国传染性疾病防控领域的国际合作。除了大力支持世界卫生组织发挥作用外，中国还推动将公共卫生议题全面纳入主要的区域与跨区域多边合作平台中。多层次的制度布局为中国应对新冠肺炎疫情提供了基本的国际合作框架。但是应该看到，在这场全球性的危机面前，现有的多边机制在开展国际协调和组织集体行动上仍存在短板和不足。例如，世界卫生组织虽是全球公共卫生领域内不可替代的专门性国际组织，具有广泛的代表性，是发展中国家最可能发出声音的国际平台，但是授权有限和行动能力不足使其难以应对大规模的国际公共卫生危机。新冠肺炎疫情对世界人民生命健康和社会经济产生广泛影响，客观上需要国际社会的总体动员。多元行为体参与、多部门协作是未来全球卫生治理的发展趋势。中国需在积极参与现有各类多边机制的基础上，着力推动提升现有治理机制的效能，维护发展中国家对各类机制的公平参与，使全球卫生治理体系实现合理变革。

文章原载于《当代世界》2020年第5期