达巍 王鑫 | 从“亚太”到“印太”：美国外交战略的延续与变异

达巍

国际关系学院院长助理、教授

清华大学战略与安全研究中心客座研究员

王鑫

国际关系学院国际战略与安全研究中心

摘要

奥巴马政府上台后提出“亚太再平衡”战略，美国开始调整其全球战略重心。特朗普政府上台后则推出“印太战略”，既与“亚太再平衡”战略一脉相承，又在战略设计、战略执行和战略影响方面存在微妙而重要的差别。美国将亚太或印太地区作为其全球战略重心的态势没有改变，但其地区战略始终具有一个深刻的内在矛盾，即美国区域战略与美国对华战略之间的矛盾，而中国与周边国家关系则是决定美国区域战略成效的主要变量。中国对此要保持战略自信，认清美国落实区域战略的有限性，妥善处理与周边国家的分歧，尽可能降低美国“印太战略”对中国造成的负面影响。

2009年奥巴马政府上任后，美国开始快速调整其全球战略，“亚太再平衡”成为奥巴马政府亚太战略的标签。2017年，特朗普入主白宫。“自由开放的印太战略”又成为这一届美国政府最重要的区域战略。从“亚太再平衡”到“印太战略”，美国民主、共和两党的两任总统在中国周边区域所部署的战略有何异同？在不同的名称、提法背后，这些战略反映了美国整体外交的哪些变异与矛盾？过去十年美国区域战略的实践又能给中国外交带来哪些启示？在特朗普政府这一任期即将届满之际，本文尝试对这些问题作出初步的分析与回答。

从“亚太再平衡”到“印太战略”

奥巴马在竞选总统期间就曾宣称自己是美国第一位“太平洋总统”。重视亚太是奥巴马政府外交战略的突出特点。不过一般学术界和战略界讨论奥巴马政府的亚太战略，基本上都是从2011年开始的。2011年10月11日，时任美国国务卿希拉里·克林顿在《外交政策》杂志发表文章《美国的太平洋世纪》，强调“未来的政治将由亚洲，而非阿富汗或者伊拉克决定。美国将在行动中处于中心地位”。这篇文章普遍被视为奥巴马政府“亚太再平衡”战略的“序曲”。同年11月17日，时任美国总统奥巴马在澳大利亚国会发表演讲。这次演讲则被认为是美国推出“亚太再平衡”战略的正式标志。按照奥巴马的论述，“亚太再平衡”战略包括几个方面：一是在亚太地区维持强大和现代化的美国军事存在；二是强化与地区盟友和伙伴关系，与地区组织加强接触；三是与中国发展更富合作性的关系；四是通过地区贸易安排扩展经济伙伴关系；五是与地区内“新兴民主国家”建立伙伴关系，强化各国国内治理机制。在“亚太再平衡”战略推出之初，奥巴马政府曾经使用“转向”(Pivot)一词描述这一战略的内涵实质，即美国推出“亚太再平衡”，意在将美国的全球战略重心从中东转移到亚太地区。然而，由于担心欧洲、中东等美国地区盟友产生“被抛弃”的误解，奥巴马政府随后停用了“转向”，并集中使用“再平衡”的提法。在“亚太再平衡”战略推出之后的几年，奥巴马政府主要聚焦于“再平衡”的军事安全维度，将美国的海空军向亚太地区转移，同时推出了“空海一体战”的新作战理念。进入第二任期后，“亚太再平衡”则重点向经济和社会等领域扩展，五大支柱渐趋平衡。

2017年1月特朗普入主白宫后，“自由开放的印太”战略取代“亚太再平衡”，成为美国从太平洋东岸到印度洋西岸这一广阔空间内的区域战略。在地缘政治学意义上，德国学者卡尔·霍夫豪斯早在20世纪20年代就提出了“印太”概念。近十年来，日本、印度、澳大利亚等国的领导人和学界在特朗普政府上任前就已经开始使用这一概念。2011年，希拉里·克林顿在《美国的太平洋世纪》一文中也曾使用过“印太”概念。

特朗普政府自上任后第一年就开始系统地论述“印太战略”。2017年10月18日，时任美国国务卿蒂勒森在美国智库战略与国际问题研究中心针对美印关系发表演讲，提出“自由开放的印太”概念。2017年11月，特朗普总统在越南岘港参加亚太经济合作组织（APEC）峰会时首次提出其政府的亚太政策焦点是“自由开放的印太”。同年12月，特朗普政府出台了第一份美国《国家安全战略》，首次将“自由开放的印太”写入国家战略。2018年1月，美国国防部《国防战略报告》提出了“自由开放的印太”的军事维度。报告在描述美国面临的战略环境时，一方面大肆攻击中国试图重塑印太地区秩序，寻求印太地区霸权；另一方面明确将印太列为美军三大地缘政治重点之首，并传递出全面提升美军在该地区能力的信息。根据报告内容，“伙伴”旨在强化与地区同盟国家关系，“推进网络化的区域”主要关注美国与区域中小国家、区域组织之间的关系。2018年10月，美国副总统彭斯发表对华政策演讲，将“自由开放的印太”作为应对中国崛起的几个手段之一，毫不避讳地将“印太战略”与应对中国崛起联系在一起。2019年6月，美国国防部发布其“印太战略”报告。同年12月，美国国务院发布其“印太战略”报告。与军方的“印太战略”报告相比，美国国务院的报告特别强调了地区经济和贸易关系。这些战略文件和领导人讲话，比较系统地勾勒了特朗普政府“印太战略”的主要内容。

观察美国外交战略的走向，应当从过去十年美国在这一区域的连续性来看。冷战结束后，美国的全球战略一度缺少了明确的方向感。老布什和克林顿政府一方面继续在欧洲方向处理俄罗斯同北约的关系，借助北约东扩扩大冷战红利；另一方面则通过参与和发动几场战争，处理中东、中东欧等地区的突发危机。21世纪初，反恐斗争的骤然升级使美国的全球战略明确了方向和重心，但是伊拉克、阿富汗两场战争的沉重代价和一些新兴市场国家的相继崛起，让奥巴马政府认识到美国的全球战略必须调整。奥巴马政府提出“亚太再平衡”标志着美国开始下定决心去调整全球战略重心。特朗普政府在内政外交诸多领域可谓“逢奥必反”，但是其对全球战略重心的认识如奥巴马政府一样鲜明。从地理范围角度看，“亚太”与“印太”固然有一定差别，但其重合度是相当高的。更何况，在小布什、奥巴马政府时期，美国与印度的关系已经在不断升级。“印太战略”在战略重点上与奥巴马政府的“亚太再平衡”一脉相承，凸显美国全球战略重心向中国周边区域转移并保持了很强的连续性。在特朗普政府这一任期即将结束之际，美国全球战略重心的转移已经超过十年。从美国方面的战略认知、战略规划以及战略部署来看，这一转移已成定局。无论2020年美国大选最终结局如何，美国全球战略以“印太”为重心的态势必将延续下去。

从战略手法上看，从“亚太再平衡”到“印太战略”，美国始终力图在区域层面来管控这一地区的战略态势。从美国的全球战略看，亚太和印太地区是过去十年美国两任总统都提出完整的战略构想的唯一地区。无论最后效果如何，民主党和共和党政府均试图团结美国在这一地区的盟友、伙伴国以及其他国家，并且综合运用军事、外交、经济等多个领域的政策工具来实现其战略目标。美国战略重心转移当然与中国崛起直接相关，但奥巴马政府和特朗普政府都在“纸面”上避免与中国“单打独斗”，拉拢中国周边国家联手对华已成为美国两党共识。由于中国在周边地区的影响力越来越大，中国周边很自然地变成了中美博弈与竞争的舞台。中美两国与中国周边国家的关系，将成为未来中美战略博弈的主要内容。

“印太战略”与“亚太再平衡”的区别与变异

从“亚太再平衡”到“印太战略”，美国在这一区域的战略尽管呈现了相当强的延续性，但是仔细比较两个战略，仍有着微妙而重要的差别。

第一，从战略设计层面看，奥巴马政府的“亚太再平衡”战略可以说是将美国对华战略内嵌其中的地区战略，而特朗普政府的“印太战略”则是将中国作为对抗目标的地区战略。相比于“亚太再平衡”，“印太战略”针对中国的意图更加明显和露骨。奥巴马政府提出“亚太再平衡”时，各国战略界特别是中国学界就认为“亚太再平衡”针对中国的意图明显。在“亚太再平衡”战略推出后，美国政府还曾经多次派出外交官和学者与中方交流，传递“‘亚太再平衡’并不专门针对中国”的信息。在历次官方战略宣示中，美国政府也都刻意强调，“亚太再平衡”不排除中国、不针对中国。奥巴马在澳大利亚国会的演讲中，特别将“与中国发展更富合作性的关系”作为“亚太再平衡”的五根支柱之一。在实践中，中美两国在奥巴马政府的两个任期内，也确实围绕朝核、气候变化、世贸组织改革等议题展开了有效合作。当然，在“亚太再平衡”战略指导下，美国军事力量向亚太地区转移，美国利用南海问题策动中国周边国家“围攻”中国，美国积极介入缅甸国内政局变化等行动，不可能使中国消除疑虑。相比之下，特朗普政府的“印太战略”则连前任那样的“遮掩”都没有。特朗普政府在其各项战略文件中，都没有明确表示“自由开放的印太战略”是否包括中国。这种表态的缺位似乎暗示美国的“印太战略”并不包含中国。这一局面直到2019年年底才发生变化。2019年12月，美国国务院发布《印太战略报告》，表示这一战略“不排斥任何国家”；同月，美国国防部长埃斯珀在越南河内演讲时表示，“‘印太战略’包括中国在内的所有国家。”考虑到在特朗普政府宣示的“印太战略”中，几乎每次都把“中国崛起”“中国威胁”“一带一路”倡议等作为提出这一战略的基本背景，美国国务院和埃斯珀的表态，恐怕更多还是一种外交辞令或者理论上的可能性。

与此同时，奥巴马政府在推动“亚太再平衡”的过程中，特别强调“自由的、基于规则的秩序”。这一提法当然包含针对中国的意图，暗指中国在南海等问题上“不遵守规则”，但是这一提法总体比较中性。毕竟，“基于规则”是一个价值观色彩相对不明显的词汇。“自由”(liberal)一词虽然有较强的意识形态色彩，但是这一词汇在此主要指西方战略界经常讲的“自由主义国际秩序”。这套术语虽然并不被中国方面采纳，但是西方所谓“自由主义国际秩序”基本上与中国所说的“现存国际秩序”存在很大的重合性。过去四十年，中国正是在这套国际秩序之内、在遵守国际规则的前提下取得了巨大发展。中国官方同样也使用“基于规则的秩序”这一提法。相比之下，特朗普政府的“印太战略”聚焦“自由”和“开放”两个概念。按照美国国防部发布的《印太战略报告》，“自由”（free）意指地区内的所有国家可以施行各自的主权，不受其他国家干扰；在国内实施“良治”，保护人权。“开放”则主要指各国均可以进入国际水域、空域和网络空间，并以公平、对等的方式进入他国市场。这种提法针对中国的色彩则要明显得多，而且其指向性不仅包括中国的对外政策，也同样包括中国的国内体制。

第二，从战略执行层面看，“亚太再平衡”是一个比较典型的地区战略，而“自由开放的印太”则可谓是一个“佯装”为地区战略的大国对抗战略。这种差别实际上也是美国民主党和共和党整体外交哲学和外交理念的差别：美国民主党相对偏重多边主义和区域主义，而共和党更加倾向于单边主义。在“亚太再平衡”战略指导下，奥巴马政府不仅与其亚太地区的五个盟友强化了关系，而且也利用南海等问题比较有效地动员了部分东盟国家，并积极参与了以东盟为核心的东亚地区合作机制。除军事安全维度外，奥巴马政府第二任期积极介入地区经济自由化安排，加速、主导并基本完成了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判。相比之下，“印太战略”比较有效地动员了日、印、澳等区域内大国或中等强国。这三个国家与美国组成的“四国机制”(Quad)的重启是“印太战略”框架下最明显的机制化成果。在美国的牵引下，针对中国的“四国机制”日益极致化，对话已升级到部长级。2017—2019年，四国举行了五轮对话。2020年，“四国机制”又邀请新西兰、韩国和越南一起讨论新冠肺炎疫情。美、日、印还有可能邀请澳大利亚参加2020年的“马拉巴尔”军事演习，从而打造一个四国军演机制。然而，与奥巴马政府时期相比，特朗普政府对地区内的中小国家以及以东盟为核心的地区机制明显不够重视。2019年，美国甚至只派出国家安全事务助理奥布莱恩参加东亚峰会，这成为美国不重视东盟和地区机制的一个典型事例。此外，在经济领域，特朗普政府上任伊始就宣布退出TPP，放弃了奥巴马政府“亚太再平衡”最重要的经济成果。同时美国也不是《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的谈判方，这也就意味着美国在区域经济平台上失去了抓手。过去四年，美国主要在双边平台上与地区国家展开贸易谈判，例如与韩国修订了《美韩自贸协定》、与日本签订了《美日自贸协定》，对区域经济安排显然缺乏热情。

第三，从美国相关战略实施后产生的影响看，除中国以外的其他区域国家对美国两任总统所推行战略的反应有着微妙的不同。总体来看，区域国家对奥巴马政府的“亚太再平衡”接受度更高。在安全领域，美国与其几个盟友以及印度、越南的合作都在深化；美国借助南海问题拉拢了一些地区中小国家；在经济领域，TPP的谈判受到了地区内不少国家的关注和支持。当然，这些国家在把美国“拉进来、留下来”以平衡中国的同时，也努力在中美之间保持平衡。因此，这些国家在奥巴马政府时期对“亚太再平衡”战略呈现了一种“内心欢迎、言辞谨慎”的态度。相比之下，地区国家对特朗普政府的“印太战略”则呈现一种“言辞欢迎、内心复杂”的态度。在言辞和文件层面，地区国家对“印太战略”的“热情”似乎还超过了“亚太再平衡”。一个突出表现就是日本、印度、澳大利亚和东盟都分别以不同形式呼应了美国的“印太战略”。但同时，日本却极力避免将其“印太战略”与中美对抗联系起来；澳大利亚的“印太战略”特别强调东盟在相关海域的作用；印度则将“战略自主”等外交传统纳入其“印太战略”之中。东盟在其《东盟印太展望》报告中则强调以东盟为中心的多边安全架构，以及东盟在地区所有国家之间的连通作用。显然，这些国家在积极呼应美国“印太战略”的同时，也对特朗普政府“美国优先”的战略取向、对中美“大象打架、草地遭殃”的影响、对原有地区机制被分裂和被边缘化的可能性保持着深深的忧虑。

美国地区战略的矛盾与启示

从“亚太再平衡”到“印太战略”，美国地区战略始终具有一个深刻的内在矛盾：这就是美国区域战略与美国对华战略之间的矛盾。印太地区是世界权力转移中快速上升的高地，而在这片高地当中，中国又是最突出的尖峰。美国区域战略的目标，究竟首先是要适应这个重要性日益上升的区域，还是去因应中国崛起所带来的挑战？从美国官方论述看，两者当然都是美国政府制定战略的出发点，但是其中又不可避免地会有一个何者为先、何者为重的问题。奥巴马政府的“亚太再平衡”战略看起来更多的是从区域的重要性来考虑问题，但是在这一战略设计和战略布局之下，美国决策者似乎认为无法有效地应对中国的崛起。特朗普政府的“印太战略”似乎更多的是从应对中国的角度出发，但是这样的战略设计与布局就会给区域国家造成一种美国正在打造“反华同盟”的印象，从而又导致区域国家在支持和配合美国战略时的疑虑上升，进而造成美国以“区域应对中国”思路的失败。总体上看，过去十年“亚太再平衡”与“印太战略”的实践，或许可以为我们带来几条启示。

第一，美国的区域战略中心已经调整，而且这一转型也在一定程度上获得了中国周边一些国家的支持。过去几年，中美战略竞争甚至是战略对抗日益成为当代国际关系中最突出、最核心的矛盾。在这样的背景之下，美国全球战略重心向中国周边转移已不可逆转。需要看到的是，美国全球战略的这一转型，一定程度上获得了中国周边一些国家的支持和配合。周边国家用美国来平衡中国、用既有大国能够带来的确定性来平衡崛起大国带来的不确定性，是一种相对普遍心理。对此我们应当有清醒的认识。

第二，美国区域战略的落实有限，我们应当保持战略自信。从过去的实践看，美国实施战略的能力一般达不到预期。无论是“亚太再平衡”还是“印太战略”，都存在“雷声大、雨点小”的情况。限制美国战略实施的因素很多。首先，美国两党制的政治体制以及近二十年来美国国内政治极化的状况，造成了美国对外战略的摇摆，影响到其战略的连贯性。其次，美国自身的能力有限。美国虽然号称是印太或者亚太国家，但是在地理上距离这一地区十分遥远，其向这个地区投放的资源是有限的。无论是“亚太再平衡”还是“自由开放的印太”，都是军事色彩过强，缺乏足够的经济和社会支撑。最后，中国周边国家并不愿意在中美之间选边站队，因为这不符合其国家利益。在过去十年“中国—美国—地区国家”三边互动过程中，我们逐渐看清了周边相关国家在中美之间的真实态度。

第三，中国与周边国家关系如何，是决定美国区域战略成效的主要变量。美国“亚太再平衡”和“自由开放的印太”战略能够取得一定进展，除了周边国家在地区权力结构上需要美国之外，一个更为具体的原因就是中国与部分周边国家关系存在一些需要解决的问题。这些问题为美国施行其地区战略提供了可乘之机。当前，最为突出的问题就是中国与南海声索国之间、中国与印度之间的海洋和领土权益争议等。如果这些问题未来能够在一定程度上解决或者降温，美国的“印太战略”对中国造成的负面影响就会不断降低。在美国全面遏制中国的情况下，改善中国与周边国家的关系，不使其变成美对华打压的舞台和前哨，就必然成为中国对外关系的重要任务。

本文原载于《当代世界》2020年第9期