《美国观察》04 | 美国和东盟网络安全合作的新发展
本文是《美国观察》栏目推出的第4篇文章，聚焦美国和东盟网络安全合作。这一合作有什么新发展？背后动因是什么？又将产生何种影响？
本文作者：张记炜，国防科技大学国际关系学院硕士生
作为美国-东盟合作的重要领域，网络安全是双方战略伙伴关系行动计划中的关键议题。2021年10月8日，美国同东盟开展了第二届东盟-美国网络政策对话（The second ASEAN-U.S. Cyber Policy Dialogue）。双方在此次对话中肯定了对促进区域网络安全合作和能力建设方面所做的工作，也探讨了在网络能力建设方面加强区域合作的未来方向。
一、美国和东盟网络安全合作的新发展
与印太地区其他盟友相比，美国同东盟的网络安全合作起步稍晚、范围较窄且内容尚浅。特朗普政府时期，美国将数字联通与网络安全列为双方合作的领域之一。在合作机制上，双方建立了数字联通和网络安全合作关系（DCCP），并首次启动了美国－东盟网络政策对话（US－ASEAN Cyber Policy Dialogue）；在合作内容上，双方成立了“美国－东盟联通行动计划”，为东盟提供网络安全及新技术培训。此外，美国也同一些东盟成员国开展合作，如2018年与印尼签署了加强打击跨国网络犯罪的协议等。拜登执政后，美国同东盟的网络安全合作加速发展，也呈现出新特点。
一方面是扩展网络安全合作领域，突出综合性和落实行动。特朗普执政时期，美国与东盟双方的网络安全合作主要关注规范性的安全承诺，在2018年双方领导人关于网络安全合作的声明中，大多以“承诺”（commit）作为主要措辞。从2021年10月27日通过的《东盟-美国领导人关于数字发展的声明》（ASEAN-U.S. Leaders’ Statement on Digital Development）能够看出，在后疫情时代美国同东盟在网络安全领域的合作不仅强调数字化的安全，更加突出数字化的综合效益，同时由“承诺”转向“支持”。拜登政府将同东盟的网络安全合作扩大至数字发展合作，从网络风险管控扩大至新兴科技发展、数字生态构建、数字包容性建设、数字连接设施开发等。
另一方面是扩大网络安全合作的伙伴范围。与特朗普政府“美国优先”的政策不同，拜登政府更注重与盟友及伙伴国家的合作。随着拜登政府战略东移，新加坡、印度尼西亚、越南等东盟成员国也不断成为重点拉拢对象。而在美国对华战略竞争的大背景下，这些国家也试图左右下注。随着东盟在网络安全领域发展议程的提出，东盟国家在这一领域的诉求不断增加。趁此机会，2021年8月20日美国与新加坡的国防部签署了一份关于网络空间合作的谅解备忘录（Memorandum of Understanding concerning cooperation in cyberspace），将网络安全合作制度化。2021年11月，印度尼西亚-美国安全对话（Indonesia-United States Security Dialogue）召开，双方表示在网络领域加紧合作。2021年11月18日，美国和马来西亚的商务部门领导人同意加强在网络安全领域的合作。此外，美国的“印太”盟友日本在2021年11月23日也同东盟国家越南达成了在网络安全领域合作的协议，试图构建多边合作。
二、美国和东盟网络安全合作的动因
满足网络安全防御需求性。网络安全威胁不分国界，尤其在全球化高度发展的今天，一国的网络安全问题也会对他国造成影响。美国的劳伦斯-利弗莫尔国家实验室（Lawrence Livermore National Laboratory）在2021年3月发布的一份研究报告认为，网络安全威胁在过去20年里渐进增长，但在未来10年里可能会大幅增加，其主要表现为对网络空间的持续利用，外溢扩散效应门槛远低于武装冲突。该研究报告认为美国在“印太”地区的网络安全受到了威胁，为了保护盟友也为了满足其网络安全防御的需求，美国需要加强同“印太”地区盟友的网络安全合作。
尽管东南亚地区近年来在网络基础设施建设和有所发展，但其网络安全防御能力尚未达到世界一流水平，易受到外部攻击。为了防止自身受到影响，美国开始介入东盟的网络安全事务，从能力提升的角度维护网络安全。
争夺网络空间规则领导权。当前，网络空间的国际标准化进程正成为主权国家用来推进本国政治和意识形态的新领域，国际标准化框架的竞争风险不断加剧。美国一直标榜为国际秩序的构建者和领导者，因此在网络空间领域也试图成为规则的制定者。
2011年5月，美国出台了首份网络战略报告《网络空间国际战略》，将网络与美国的国际政策目标紧密联系在一起，提出要建立一个“开放、互通、安全、可靠”的全球网络空间。鉴于此，美国需要进行广泛的合作以争取其在全球网络空间规则构建中的领导地位。
在美国的宣传下，欧盟、日本、韩国和澳大利亚等盟友也开始关注此领域。拜登执政后，美国将东盟视作其在“印太”地区网络空间国际战略的重要拉拢对象，以增强美国在网络空间的话语权及其合法性。
构建网络领域遏华包围圈。随着网络空间战略价值的凸显以及中美竞争的持续进行，美国为了增强网络安全、掌控网络空间主导权并在该领域钳制中国，大力提升网络在国家安全中的地位并将网络安全纳入其“印太”战略的合作范围。网络空间安全化成为一大趋势。
近年来，美国不断加强同“印太”地区盟友国家的网络安全合作。自2013年起，美国每年都会同日本举行网络对话，探讨发展态势，协调网络政策。2014年，美国同澳大利亚达成加强在网络等新领域合作共识。2015年，美韩发表声明，宣布两国将加强在网络和太空领域的合作，强化重点基础设施的安全建设。
而东盟作为“印太”地区中的重要地区组织，其在中美之间的战略取向会影响地区格局的发展变化，拜登政府对东盟重视度大幅提升。同东盟进行网络安全合作能够强化美国在印太地区的力量存在优势，输出价值观念，增幅经济、文化、军事领域的多重影响力，以加强对中国形成的压力。
三、美国和东盟网络安全合作前景展望
作为印太地区重要的地区组织，东盟在美国印太战略中的地位日益凸显。当前，美国在东南亚地区不断加强外交努力，积极争取同东盟的合作，并利用网络安全威胁等安全议题来拉拢东盟国家，试图扩大其在印太地区的防务和安全影响力。未来，随着网络安全问题日益突出的战略地位和利益关切，中美两国网络关系中的竞争面增多已不可避免。
在国际上，美国将加强与盟友和伙伴的合作，并强化对数字空间战略对手的打压。随着东盟实力和影响力的不断上升，其对数字技术发展的关注也在提升，这使美国谋求与其合作有更多空间。2021年，美国官员密集访问东南亚，从国防部长到副总统再到国务卿，可见拜登政府正不断提高东南亚在其战略中的地位。
由于东盟的特殊地区组织性质，在与该地区进行网络安全合作时，美国也采取了针对性的策略和方法。针对东盟国家的不同发展重心和战略考量，进行区别性的合作。对于东盟整体，美国将网络安全合作上升至数字化发展的层面；对于新加坡，美国将强化与其在军事领域的网络合作；对于马来西亚，美国将从数字经济的角度强调网络安全的重要性。
美国和东盟在网络领域的合作深化可能让双方的战略取向趋同，扩大双方的政策协调张力，在美国的“印太”战略构建中不断增进互信。而这种互信也会延伸至其他领域，值得进一步关注。
编：申青青 审：孙成昊