【CISS研究报告】欧盟《反胁迫条例》：内容、动因与前景
清华大学战略与安全研究中心“美欧研究项目”课题组
一、《反胁迫条例》的重点内容
条例处理的是“经济胁迫”问题。条例认为构成“胁迫行为”的条件主要有二：一是第三国向欧盟和/或其成员国施压，以期影响欧盟和/或其成员国决策。条例与世贸组织（WTO）框架下争端解决机制的适用范围不同，后者处理的是经济争端问题，如美欧钢铝贸易争端。二是第三国使用的手段需为贸易或投资限制手段，以武力或威胁以武力为手段的胁迫行为则不属于这个范围。
条例广泛适用于显性和非显性的“经济胁迫”。美国曾因反对法国颁布的数字服务税法案而决定对24亿美元的法国进口商品征收最高100%的关税[1]，欧委会将这一案例归于“显性胁迫”。欧委会发布的影响评估文件[2]还提出了“伪装胁迫”和“无声胁迫”两种“非显性胁迫”方式。欧委会称2012年中国基于合理检疫要求停止进口菲律宾香蕉的行为是过度的、歧视性的，应当被视为“非显性胁迫”案例。文件甚至认为中国消费者抵制日本产品的个人行为也属于一种“非显性”的“国家胁迫”。
条例以反胁迫的制裁工具为核心，但不会轻易使用，体现了欧盟所强调的先协调后制裁的“两步走”原则。条例第五条规定，在欧委会认定胁迫存在且欧盟有必要予以回应后，欧盟将首先与“胁迫方”通过直接谈判、调解或斡旋以及国际仲裁等方式进行接触，以期胁迫行为停止。欧盟还会在相关国际论坛讨论胁迫问题，并与其他受到胁迫的国家一起寻求解决措施。只有当上述手段无法奏效时，制裁工具才被允许使用。欧盟可使用的制裁工具主要包括关税措施、货物进出口限制、公共采购投标限制、外国直接投资限制、贸易相关的知识产权使用限制、金融服务限制等。[3]在对“胁迫方”制裁的过程中，欧委会将继续审查胁迫情况，如果胁迫行为终止，制裁也将停止。[4]
下图为笔者根据条例内容制作的“反胁迫”行动方案流程：
二、《反胁迫条例》出台的背景与动因
近年来，随着国际地缘政治竞争加剧，欧盟不断调整自身定位及对外政策，扩充政策工具箱的意识不断上升。2020年9月16日，欧委会主席冯德莱恩在致欧洲议会议长和欧盟理事会主席意向书[5]中首次正式提出了将“反胁迫”作为新工具的倡议。在修订欧盟《贸易执法条例》的过程中，各成员国均表示了对“胁迫问题”的担忧，在美欧数字服务税争端中美国脱离多边框架的胁迫行为尤其引发讨论。2020年10月28日，欧委会、欧洲议会和欧盟理事会就修订2014版的《贸易执法条例》达成协议，新法规将允许欧盟在更广泛领域采取反制措施。[6]此后，欧委会在“贸易政策审查报告”[7]、“2021年工作计划”[8]等文件中均强调了制定《反胁迫条例》的重要性与急迫性。而从欧盟总体对外战略的角度看，欧委会推出这一条例还出于以下考虑：
第一，欧盟希望利用“反胁迫”工具作为政治博弈的新杠杆，通过在涉华问题上贴近美国立场而缩小跨大西洋关系间隙。在第二次美欧“中国问题对话”中，美欧强调了“解决经济胁迫问题的重要性” [9]，并称将合作维护“基于规则的国际秩序”。2021年12月12日，七国集团外长会发表的联合声明也称中国实施“胁迫性经济政策”。[10]曾经的胁迫者美国摇身一变成为 “反胁迫者”，可见欧盟的政策思维逻辑缺陷之明显。《反胁迫条例》作为工具的实质作用尚不可知，但却已经被欧盟当作拉拢盟友美国、支持美国对华立场的一张新牌。
第二，欧盟希望在现有WTO等多边框架解决机制之外寻求“更有力”工具。在此前的胁迫事件中，欧盟曾多次试图通过非制裁手段与第三国协调以寻求停止胁迫，但无果而终。在美法“数字税”争端中，尽管法国等欧洲国家尝试诉诸七国集团会议和经合组织会议等多边途径与美国进行谈判，但美国中途暂停经合组织框架下的多边谈判，并威胁实施报复性关税。此外，尽管欧盟有24个成员国表示反对，美国仍然通过制裁手段对俄欧“北溪-2”天然气管道项目加以阻挠。在美国对伊朗、古巴的制裁中，德国、法国、英国外长以及欧盟外交与安全政策高级代表也曾发表联合声明表示抵制而未果。《反胁迫条例》能够在一定程度上对冲美国胁迫与制裁行为对欧盟的影响，而正在修订中的《阻断法案》（Blocking Statute）也涵盖了域外制裁相关问题的具体条款。
第三，欧盟希望寻求决策独立和贸易防御机制强化，以便在“战略自主”的框架下稳步推进各项政策。欧盟2016年发布的全球战略文件将 “战略自主”定义为围绕安全、经济、数字、能源等多领域的欧盟全球战略目标。[11]《反胁迫条例》正是在该框架下欧盟对外政策强硬化、独立化转型的又一标志。同时，该条例进一步补充了其他有关增强欧盟经济韧性的政策倡议框架。例如，2021年5月发布的《对2020年欧洲新工业战略的更新文件》指出，欧盟不应对全球竞争环境保持一味乐观态度，而应当充分利用其贸易防御机制，确保欧盟经济在面对外部压力时的韧性。[12]
从时间上讲，中国与立陶宛的关系变化与该条例草案公布相吻合，中立关系之变或许一定程度加速了条例的出台。但综合上述分析可以看出，针对中国并非欧盟推出条例的主要动因。欧盟在立陶宛挑衅中国这一微妙时间点公布草案难脱针对中国之嫌，是以“经济胁迫”的幌子掩盖立陶宛在台湾问题上犯下的严重错误。但也应看到，该条例并非单纯是对中国的挑衅，更是欧盟出于自身利益与发展的多方面考虑所推出的工具。
三、《反胁迫条例》的前景评估
欧盟及其成员国普遍对作为反胁迫新工具的条例持支持态度，条例成法前景向好。欧盟三大机构推动该条例的立场一致，三方在2021年2月发表联合声明，欧洲议会和欧洲理事会承诺将在欧委会提交草案后及时审批。[13]在经历了长期咨询后，欧盟多数成员国支持该条例，仅有部分国家提出异议。尤其是2022年上半年担任欧盟轮值主席国的法国支持该条例，利于条例顺利立法。马克龙长期强调建设欧洲主权，他表示，“我们必须从在欧盟边界内合作走向世界，拥有完全的主权，自由选择并掌握自身命运”[14]，条例与他所设想的“主权欧洲”正相符合。
意大利、捷克、爱沙尼亚、芬兰和瑞典反对或怀疑该提案，其主要担忧，其一，是否所有成员国都能“充分参与决策”；其二，条例是否完全符合现有国际法；其三，欧盟的制裁措施对欧盟企业可能弊大于利；其四，条例或影响欧盟成员国的外交环境，欧盟与美国的盟友关系也可能受损。不过，自草案正式公开至2月初仍属公开咨询阶段（共8周），各利益攸关方可以继续反馈意见，问题仍有时间得到回应与解决。而且该条例属于贸易政策领域，仅需得到欧洲议会和欧盟理事会有效多数表决即可通过，这进一步增加了条例生效的可能性。
《反胁迫条例》能够补充欧盟现有的经济政策工具箱，一定程度上符合欧盟的“战略自主”目标。然而，关于条例的前景，仍有几个绕不过去的问题值得关注。
第一，在立法与实践过程中，各利益攸关方能否协调一致。一方面，该条例行外交之实却被归于贸易政策范畴，非一致同意的立法要求规避了欧盟共同外交与安全政策所需的一致同意机制，这或将使个别成员国意见无法充分体现。另一方面，制裁工具一旦实施，欧盟或相关国家的经济运营者（economic operator）必定受到影响，然而当前的条例草案并未规定任何补偿机制，将该条例作为牺牲经济利益换取政治利益的武器，可能带来利大于弊甚至得不偿失的后果。
第二，“胁迫行为”的可解释空间巨大，容易产生误解，因此存在条例被滥用的危险。条例规定，第三国对代表欧盟或成员国官方利益的非官方行为体施压也可能被认定为胁迫。然而，当第三国对非官方行为体制裁或施压时，欧盟很难厘清和确定经济行为与胁迫目的之间是否存在潜在关联。更有可能出现的情况是，欧盟出于自身政治博弈需求，将单纯的经济行为认定为“胁迫”。另外，在欧委会给出的案例中，中国消费者抵制日本产品的个人行为被认定为“非显性胁迫”的国家行为，这显然与事实情况不相符合。条例一旦出台，个人行为被解释为国家外交行为、合理的经济行为被污名化为胁迫行为的情况可能不断发生。
第三，作为压箱底的“最后手段”，该条例的威慑能力有待检验。尽管欧盟试图借用“反胁迫”这一新工具展现其对外威慑能力，但最终实现威慑效果需要欧盟同时具备能力与意愿。欧盟当前的经济条件是否足以支撑其使用制裁工具？欧盟反复强调该工具是“最后手段”，是否意味着欧盟面对当前“胁迫行为”时仍缺乏使用该工具的意愿？而且，欧盟长期以来都在国际上扮演着多边协调与自由贸易推动者的角色，其政策转型所释放的信号并不一定能够被所谓的“胁迫方”接收，倘若如此，欧盟以条例威慑“胁迫方”的真正目标将会落空。
第四，制裁措施一旦启用，欧盟将面临被反制风险和国际声誉受损的风险。当欧盟决定使用制裁手段时，相比对方妥协更可能发生的情况是，第三国决定对欧盟进行反制裁，这必将给欧盟带来更大经济压力与决策困难。如果欧盟采取制裁措施却并未改变对象国政策，欧盟的共同外交和国际影响力将遭受内外质疑。尽管欧盟声称该条例能够在现有国际法框架下补充WTO争端解决机制外的空白，但毫无疑问，该条例的核心条款将经济问题与政治问题挂钩，所谓的“协调优先”与“最后手段”仅有一线之隔，欧盟最终将面临经济问题政治化的风险。
文内注释
撰稿：王叶湑（清华大学战略与安全研究中心美欧研究项目青年研究员）、孙成昊（清华大学战略与安全研究中心客座研究员）