《美国观察》34 | 祸起萧墙，难酬壮志：遭遇司法阻挠的拜登政府气候新政何去何从
本文作者：
吕紫烟，北京大学国际关系学院硕士研究生、清华大学战略与安全研究中心战略青年
2022年6月30日裁定的西弗吉尼亚州诉环保署案（West Virginia v. Environmental Protection Agency）是美国15年来最具影响力的气候诉讼案件。该案的核心问题在于，美国环保署是否拥有对于温室气体排放的“广泛”监管权。具体而言，根据1970年《清洁空气法案》（Clean Air Act 1970），国会是否依照宪法授权环保署发布重大规则的权力，即只要该机构考虑了成本、非大气影响和能源需求，就可以毫无限制地制定重大规则，包括那些能够重塑国家电网，还有单方面对几乎任何经济部门进行脱碳的规则？[1]案件的判决结果是：国会并未授权环保署广泛监管电厂温室气体排放的权力。
在多数派意见中，最高法院6位保守派大法官首次援引所谓“重大问题”原则（The Major Questions Doctrine）[2]，宣布在具有“经济和政治意义”的“特殊情况”下，环保署等机构只有在得到“国会明确授权”之后，才能在相应政策领域行使权力。[3]该裁定标志着最高法院对环保署监管电力部门温室气体排放的权力施加了严格的限制。
对于拜登政府的气候新政来说，限制温室气体排放，从而推动全国从化石燃料向清洁能源转型是一个明智的方案。美国环保署是拜登政府推进这一计划的关键行政机构。但在如今环保署监管权遭遇司法审查、行政权严重受限的情况下，拜登的气候新政将何去何从？
一、保守派的司法回应：气候新政受阻背后的三权制衡
此案的判决结果根源于美国三权分立的政治制度，反过来也会使拜登的气候新政面临更多来自三权制衡的阻碍。
美国三权分立的政治制度是此案判决结果的根源，具体体现的则是司法权对行政权和立法权的制衡。“法院通过司法审查权来控制行政部门与立法部门”，这个概念虽然没有被明确写进美国宪法，但却是众多宪法草拟者的设想。美国最高法院保守派大法官尼尔·戈萨奇（Neil Gorsuch）在案件的判决意见中直截了当地写道，“自1970年以来，行政国家极速膨胀，但伴随而来的却是大气中二氧化碳浓度的爆炸性上升。大多数人对联邦机构的监管范围持怀疑态度。
此案结果正是对‘行政权爆炸性膨胀’的回应”。[4]最高法院裁定，“重大问题原则适用于解释‘禁止授权’（nondelegation）的宪法理念，即宪法赋予国会的‘立法权’意味着国会不能将任何‘立法权’授权给任何其他个人或实体”。[5]从表面上看，该决定似乎赋予了国会在立法解释方面更大的权力和灵活性，但实际上国会长期以来的行为模式是：通过立法，授权专业机构利用专业知识和技术来解决社会问题。这些法律所依赖的解释框架不必与法院所采用的解释框架完全相同，但现在却都有可能面临严厉的司法审查。因此，虽然法院声称此案的判决结果致力于维护国会的立法权威，但实质上这体现的是保守派大法官对行政权和立法权的制衡努力。
与此同时，此案意味着三权制衡将成为拜登今后推行气候新政的更大阻碍。作为拜登在国内实施减排监管和推动清洁能源转型的关键机构，预计环保署的行动未来将受到更加严格的限制。一方面，环保署今后为了规避司法审查的风险，可能会选择直接放弃采取行动；另一方面，即使环保署今后能顺利通过某次审查，也可能会由于接受审查而延误监管时效。
从更广泛的层面来说，不仅环保署，美国的其他行政机构也不例外。此案中，法院虽然援引“重大问题”原则，但并没有提供准确的定义说明什么样的法规适用于这一原则。因此，国会今后为了避免司法审查，也将不得不推测哪一个问题在法院看来会具有“重大意义”。否则，保守派大法官们就极有可能以“未明确授权”为由，判决国会通过的某项气候立法中的授权是无效的。
综上所述，此案的判决结果将使美国在应对气候方面的联邦行动更加低效，拜登政府的气候新政将面临更多来自三权制衡的不确定性。
二、司法阻挠下，拜登气候新政的未来走向
气候议程作为拜登的四大竞选承诺之一，一旦受阻，将对民主党在今年11月份的国会中期选举以及2024年拜登的竞选连任产生十分消极的影响。那么，除了通过环保署实施监管的行政手段外，拜登推行气候新政还有哪些可能的选项？这些路径前景如何？
（一）国会推动气候立法：层层受阻但曙光微现
自拜登2021年首次详细阐述其气候议程以来，民主党议员也在国会中积极推动气候立法。在历经18个月之后，2022年8月7日，美国国会参议院终于以51-50的微弱优势通过了《通胀削减法案》（the Inflation Reduction Act of 2022），其中涉及规模高达3690亿美元的气候投资，堪称美国史上最大规模的气候投资法案。[6]
该法案旨在推动美国在2030年前减少40%的温室气体排放，从而帮助实现拜登的减排承诺（50%-52%）。实质上，法案是在拜登早先提出的《重建美好未来法案》（Build Back Better）遭到参议员乔·曼钦(Joe Manchin)反对后重新缩减、妥协让步后的结果。在预算规模上，该法案比原计划严重缩水——由最初的5550亿美元削减至如今的3690亿美元。
虽然参议院多数党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)称，“该法案是21世纪具有决定意义的立法壮举之一，将开启美国可负担的清洁能源时代”，但“西弗吉尼亚州诉环保署案”的判决结果恰好给该法案的实施提供了前车之鉴。也就是说，该法案即使如今在国会顺利通过，未来也不排除受到保守派大法官司法审查的风险。因此，《通胀削减法案》究竟能对拜登实现减排承诺做出多大贡献，仍然有待观察。
（二）州和地方政府协作：持续而碎片的气候行动
美国许多州和地方政府官员也在积极采取行动应对气候问题。相比联邦层面，州和地方层面的努力受此判决的影响较小。数百名地方政府官员已承诺支持《巴黎气候协定》，并努力寻求本地区大幅减排的方法。例如，纽约市和波士顿已制定了到2050年实现零碳排放的目标。预计未来几周，加州政府将出台相关规定，要求该州在2035年前实现所售新车全部为电动汽车或零排放汽车的目标。加州监管机构预计，到2040年，该规定将减少约3.84亿吨温室气体的排放。[7]
此外，州和地方政府还可以通过制定鼓励创新投资的法规来激励公司研发、制造和推出节能产品。但同时也必须认识到，不同的州和地方有自己的标准，它们在应对气候变化问题上的政策和行动相对碎片化，显然不如一个统一的联邦政策有效。
（三）国际贸易协定倒逼国内脱碳：设想明智但需面对现实
拜登政府可能借助国际贸易政策的力量反推国内的脱碳步伐。2021年10月31日，美国和欧盟领导人承诺致力于达成一项全球可持续钢铝协议（Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminium）。该协议计划借助贸易政策，在第一阶段首先使钢铁和铝生产这两个高碳排放行业实现脱碳，并在第二阶段逐步带动水泥、化工、化肥、林业等其他高排放行业实现绿色转型。[8]
通过国际贸易协议，重修特朗普时期被破坏的跨大西洋贸易伙伴关系，同时倒逼国内产业脱碳，还能限制来自其他国家的高碳排放金属进口，这确实不失为拜登政府一个明智的设想。但正如协议中写道，该协定的顺利实施需要“双方确保脱碳在国内得到进一步政策支持”。
而面临当前日益严峻的国内政策环境，该协定能在多大程度上发挥作用，尚有很大的不确定性。同时，虽然拜登在努力团结盟友，力图恢复美国在气候领域的领导权，但“西弗吉尼亚州诉环保署案”的裁决结果已经证明，美国作为历史上最大的排放国和当前第二大排放国，在联邦层面应对气候变化的能力十分有限，这将影响盟友对与美国在气候方面开展合作的信心。
编：申青青 审：孙成昊
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