吴士存：《南海各方行为宣言》20年：回顾与思考

清华大学战略与安全研究中心

吴士存

中国南海研究院创始院长，清华大学战略与安全研究中心学术委员、中国论坛特约专家

2002年11月，中国与东盟十国在柬埔寨首都金边正式签署《南海各方行为宣言》（DOC，以下简称《宣言》）。《宣言》的诞生在中国—东盟关系史乃至国际关系史上都是具有重大意义的外交事件，体现了中国与东盟国家的集体智慧和合作精神。过去20年间，中国与东盟国家积极落实《宣言》所明确的宗旨和原则及其倡导的海上务实合作安排，取得显著成果，对促进南海形势趋稳向好起到引领和推动作用，国际社会有目共睹。同时，《宣言》的签署也是南海周边国家给这片海域的秩序订立规矩的初步尝试，中国与东盟国家都希望相向而行、求同存异、排除干扰，尽快完成“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）磋商，形成符合各方预期的最终文本。

从中国西沙群岛永兴岛眺望南海。中国致力于与其他沿岸国一道，把南海打造成为“和平之海、友谊之海、合作之海”。

《宣言》的时代意义

《南海各方行为宣言》虽然只有千余字，是一份旨在管控危机和促进合作的政治性文件，没有类似国际条约的拘束力，但对于南海和平稳定、区域性海上规则构建及多边主义在本地区的实践具有特殊重要意义，在其签署后到美国实施“亚太再平衡”战略前的相当长时期内，对南海的相对平静发挥了不可替代的作用。

《宣言》是中国与东盟十国在没有外部势力介入的情况下，通过制度、规则和规范管控南海争议的一次成功实践。中国与越南、菲律宾、马来西亚等部分东南亚国家之间围绕南沙群岛部分岛礁领土主权及其海域管辖权主张的争议始于20世纪60年代末、70年代初。在《宣言》签署之前，由其他声索国非法占据岛礁、单边油气勘采、非法抓扣中国渔民等引起的海上对峙和冲突事件时有发生。《宣言》是中国和东盟国家寻求以规则稳定南海形势的开拓性尝试，给争议有关方在南海“应该做什么”“不该做什么”“可以做什么”“不可以做什么”制定了一套行为规范、行动规则，也配备了相关合作机制。

《宣言》已经成为南海周边国家建立互信、管控冲突、推动合作，共促南海和平稳定的指导性和纲领性文件。从明确“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”，到承诺“保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”，停止占领无人居住的岛礁，开展国防与军队官员间的对话，自愿相互通报联合军事演习情况，再到倡导环保、科研、航道安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪等领域的合作，《宣言》为管控分歧、防止潜在危机、推动海上务实合作提供了行动指南和制度框架。

《宣言》是“准则”磋商的坚实基础和逻辑起点。“准则”与《宣言》本质上是不可分割、一脉相承的有机体。《宣言》作为中国与东盟国家制定南海地区规则的阶段性成果和“早期收获”，明确提出各方应以制定“南海行为准则”作为最终目标，《宣言》本身也自然而然成为“准则”磋商的参照系和协商框架。尤其是《宣言》提出的重要行为规范和原则、对话与沟通机制、海上合作倡议等，为中国与东盟国家制定“准则”奠定了基础。

《宣言》昭示了什么

《宣言》的签署及其实施昭示了地区国家完全有能力解决彼此之间的海洋主张和管辖权争议。一段时间以来，某些声索国及部分域外国家出于各自战略考量和利益诉求，对中国与东盟国家是否有能力解决复杂的南海争议提出质疑，部分别有用心的国家甚至认为“第三方机制”才是处理南海争议的优先选项。20年来，中国与东盟国家建立了旨在推进落实《宣言》的“高官会”和“联合工作组会议”等机制，也探索形成了应对海上紧急事态外交高官热线、海上搜救热线等平台，对维持南海形势总体稳定功不可没，也充分说明中国与东盟国家完全有能力通过制度建设管控分歧、预防冲突、促进合作。

《宣言》也是对多边主义构建以和平稳定为导向的地区海洋秩序的有益探索。南海争议问题涉及国家之多、岛礁数量之多和海域面积之广，在世界上是绝无仅有的，也正是因为其历史复杂性和现实敏感性，《宣言》不是也不可能是争端解决机制。中国与东盟国家弘扬区域多边主义，通过公平、平等和创造性的磋商达成了《宣言》，以形成政治共识的方式为如何处理和解决区域性涉海争端指明了方向，确立了“直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判”的原则。更为重要的是，《宣言》为争端解决前的危机管控和海上合作建立起常态化的推进机制。从此意义上讲，《宣言》的签署及其实施是多边主义在区域海洋争端处理中的成功范例。

《宣言》签署20年来的实践证明，共识和互信是地区国家应对挑战、增进合作的前提条件。《宣言》签署后的前十年，中国与东盟国家基于业已达成的共识和互信基础，对抓扣渔民行为及其引起的外交纠纷、油气资源开发导致的矛盾和冲突制定了避免扩大和升级的预防性外交措施，并就军事演习等可能引起地区局势紧张的单边行动提出了基于自愿的“沟通”和“克制”要求，这些原则、规范和措施在一定程度上造就了南海和平稳定。但令人遗憾的是，自2012年以来，《宣言》所确立的共识及互信因美国这一域外势力的干扰和部分声索国一意孤行的单边行动而受到影响。某些声索国出于一己私利，违背“国家同意”原则，发起强制仲裁，联合域外国家在敏感海域开展联合军演，以单边行动代替共同开发和务实合作，背离了各方签署《宣言》的初衷及围绕《宣言》达成的共识，削弱了彼此互信基础。

2022年7月25日，纪念《南海各方行为宣言》签署20周年研讨会在北京举行，国务委员兼外交部长王毅发表视频致辞。

新时代新挑战呼唤新版“宣言”

近年在南海地区出现的新情况新问题新挑战迫切需要在落实《宣言》的基础上制定新的规则，出台升级或加强版的《宣言》，也就是“南海行为准则”。“准则”磋商是中国与东盟十国之间的共同使命，旨在确保中国—东盟关系行稳致远，使南海利益攸关方都成为受益者。

升级后的中国—东盟关系发展需要“准则”的助推。从30年前建立对话伙伴关系到2022年启动全面战略伙伴关系，中国—东盟关系正在经历又一个由“量变”到“质变”的过程。尤其是自2010年中国—东盟自贸区建设启动以来，中国稳居东盟最大贸易伙伴国地位，东盟自2020年起也已成为中国的最大贸易伙伴。即使是在作为双边关系短板的防务与安全领域，双方合作也开始向更高层次迈进。南海问题不是中国—东盟关系的全部，但不可否认是双边关系发展绕不过的一道“坎”，双边政治关系的稳定发展及经贸合作关系的不断提升离不开《宣言》倡导的精神，也离不开《宣言》构建的对话机制的“保驾护航”。

南海长治久安需要“准则”呵护。2012年以来，南海形势日趋复杂。美国等域外国家以外交、军事、法律等方式介入南海争议，不断扩大在南海的地缘政治利益，使得南海逐渐成为大国博弈的“角斗场”。尤其是美国，以遏制中国、维持自己的国际秩序主导权为目的，借助“印太战略”“四方安全联盟”“印太海域态势感知伙伴关系”等机制，将中美在南海围绕军事、外交、法律的竞争推向激烈。同样，受美国的怂恿支持、菲律宾“南海仲裁案”的鼓舞，部分声索国不断采取油气开发、岛礁扩建等单边行动，巩固海上既得利益和权利主张。复杂当下，维护南海和平稳定比以往任何时候都更加紧迫，唯有“准则”能够起到“定海神针”作用。

如果“准则”磋商停滞不前或半途而废，将使中国与东盟国家的政治互信受到不利影响，中国与其他声索国的关系也会因在南海问题上各行其是而受到冲击，南海将更加成为大国博弈的棋盘。要避免这些问题加剧，唯一选择就是以“准则”磋商为抓手，加快南海规则和安全机制建构，以此推动南海地区的长治久安。

“准则”磋商时不我待

目前中国与东盟国家正处于“准则”磋商的十字路口，面临逆水行舟不进则退的境况。那么，如何推动“准则”磋商？“增进互信、凝聚共识、求同存异、小步快跑”应是有效途径。

第一，互信是“准则”磋商的重要基础。“准则”磋商是中国与东盟十国围绕危机管控、互信增进和海上秩序构建而进行的自己给自己立规矩的尝试和实践。特别是按照《宣言》确立的原则，“准则”磋商是基于平等和相互尊重，通过寻求最大公约数来达到共同的目标。平等、相互尊重和照顾彼此关切的原则决定了“准则”磋商需要相互信任来支撑。

第二，“准则”磋商是不断积累共识的过程。中国与东盟国家需要在两方面达成共识：一是采取积极行动朝着制定和达成“准则”的目标不断前进，二是努力达成符合各方利益、兼顾各方关切的“准则”内容。值得警惕的是，部分声索国从谋求自身利益最大化的考量出发，试图利用“准则”文本达成前的“窗口期”，以争议地区的单边油气开发和岛礁扩建行为巩固和扩大既得利益，但这样做不仅无助于“准则”磋商的有序推进，而且影响了“准则”磋商所需的有利环境，与《宣言》实施过程中建立起来的合作精神和“准则”磋商确立的目标宗旨背道而驰。

第三，“求同存异”原则须贯穿“准则”磋商始终。中国与东盟国家尤其是声索国在南海问题上各有战略考量和利益诉求，在“准则”磋商过程中出现主张差异或利益冲突在所难免。各方应着力确保围绕“准则”目标、原则、拘束力和执行机制等问题达成基本一致，同时本着“求同存异”的精神发挥外交谈判艺术，处理彼此分歧。

第四，“拆分议题、小步快跑”。早日达成“准则”是中国和东盟国家领导人的重要共识。随着第二轮和第三轮审读的依次推进，有关各方围绕“准则”性质、所涉地理范围、与《宣言》关系等重大复杂问题的分歧亦可能逐步显现。“准则”磋商自2013年启动到2019年行成单一文本和完成第一轮审读，进展不可谓不快，但国际局势对准则磋商的影响和外部因素的干扰将是未来磋商不得不面对的挑战。中国与东盟国家应该不失时机，努力弥合分歧、排除干扰，加快推进“准则”磋商，一步一个脚印，围绕分歧提出行之有效的化解方案，力争早日达成“准则”并使之成为南海局势和中国—东盟关系的安全阀、稳定器。

南海问题是中国与部分东盟南海沿岸国之间围绕南沙群岛部分岛礁的领土主权争端和海域管辖主张争议，同时也是一个如果处理不好必会影响双方关系的复杂敏感问题。值得注意的是，南海问题现又成为外部势力可时而用来挑拨中国—东盟关系的一个“抓手”或“杠杆”。如何降低南海问题在中国—东盟关系中的敏感性，如何使南海问题在中美关系中“去杠杆化”，是当前中国涉南海外交面临的重大课题。中国与东盟国家只有同心同德，在可能影响南海和平稳定的单边行动方面保持克制，在落实《宣言》方面坚持开放和务实态度，在“准则”磋商方面更加积极主动和顾全大局，才能实现南海地区长治久安，确保中国—东盟关系行稳致远。