《美国观察》35 | 削减通胀法案中的气候变化条款及其对华影响
本文作者：余启彦，爱丁堡大学国际关系专业本科生、清华大学一带一路战略研究院实习生
美国国会参议院于当地时间2022年8月7日通过一项总计约7400亿美元的《削减通胀法案》（the Inflation Reduction Act of 2022），内容涉及气候、医保、税改等诸多方面。在当天的投票中，民主党人最终凭借副总统、参议院议长卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）的关键票以一票优势促成法案通过。[1]继在参议院通过后，该法案已于8月12日在众议院通过，随着美国总统拜登在8月16日的签署，该法案正式生效。
同时，在政治上，美国众议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）2022年8月窜访台湾，导致中美气候商谈暂停。在技术上，欧美出现针对中国的收紧高新产业国家安全审查的大潮，其表现为增强对外资收购本土产业的审查以及限制技术流动 ，这在德国的“国家后备方案”（National Fallback Option）、美国的《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）中得到体现。此外，美欧现有的和正在推进的多项立法，试图以人权为名孤立、打压中国的产业链和技术发展。
本文将聚焦美国削减通胀法案中涉及3690亿美元的气候变化支出，分析其在中美气候变化商谈暂停及欧美收紧高新产业的国家安全审查的背景下，对中国的潜在影响。
一、法案通过的基本背景
与美国许多法案的曲折之路一样，《削减通胀法案》通过的背后也存在民主党内、两党以及美国国内的长期政治博弈。该法案最后由民主党副总统哈里斯投下最后一票打破政治僵局，体现了法案的争议性和鲜明的党派性。
法案是继2021年3月通过的涉1.9万亿美元《美国救助计划》（American Rescue Plan）和2021年11月通过的涉1.2万亿美元《基础设施投资和就业法案》（(Infrastructure Investment and Jobs Act）后，美国总统拜登“重建更好”（Build Back Better）框架中一脉相承的另一组成部分。[2] 2021年11月，《削减通胀法案》的早期版本《重建更好法案》（Build Back Better Act）已经在众议院获得通过，但受到民主党内参议员乔·曼钦（Joe Manchin）的反对，如今在参议院通过的版本是党内妥协的产物，所涉资金从1.75万亿美元减少至7400亿美元，涉及的措施也因此大幅缩减。
二、法案涉气候变化的支出和措施的大致范围与预期目标
《削减通胀法案》可以分为两部分，“开源节流”和“调水”，最终达到两个目的：减轻通货膨胀水平和缓解气候变暖。所谓“开源节流”，目的是增加政府收入，减少赤字。主要有两个来源，一是增加税收，二是通过处方药改革降低药物价格，压缩医疗支出。这些举措预计将为美国政府带来7400亿美元收入。
而“调水”为将4330亿美元资金分配至以气候变化措施为主的各领域，最终7400亿美元收入中富余的约3000亿美元即为减少的政府赤字。为了在2030年实现相比2005年减少40%碳排放的目标，3690亿美元被调度至用于改善“能源安全与气候变化”。尽管相关的法律文本相当复杂，涉及许多旧法案的修订和延期，但简单来说，这些资金的具体措施主要有如下几个方面：
（1） 2024年起，每吨甲烷排放对应的罚款为900美元，到2026年上升到每吨1500美元。
（2） 碳捕获和储存可用于抵税，每吨抵税数从50美元升至85美元。
（3） 300亿美元用于太阳能电池板、风电机组、电池、地热发电厂和核反应堆生产商10年的减免税，取代短期的能源积分。
（4） 为“绿色银行”提供270亿美元，以支持清洁能源项目，尤其是在弱势社区。
（5） 200亿美元用于农业部门减排，其中50亿用于林业保护，133亿用于农业能源计划。
（6） 为购买节能电器和改造房屋以减少碳排放的美国人提供90亿美元的减免。
（7） 600亿美元用于支持低收入和有色人种社区的低碳交通和基础设施。
（8） 100亿美元用于新能源汽车和可再生能源技术产业的投资税收减免。
（9） 为新能源汽车者购买减免最多7500美元的税金，并提供二手电动汽车贷款。（均不包含电动自行车）[3]
三、法案中的气候变化支出和措施对中国在美投资和中国本土产业链的潜在影响
尽管美国持续对我国高科技产业围追堵截，美国目前仍是中国的第三大贸易伙伴，中国在美投资保持巨大体量，美国《削减通胀法案》中的气候条款势必对中国在美投资和中国本土产业链产生影响。考虑到中国在新能源等领域的发展情况和中美经济联系的特点，该法案对中国在美投资和本土产业链的影响主要体现在以下几方面：
第一，美国或借此机会试图挑战中国企业在美国光伏材料市场的优势地位。中国占有全球太阳能电池板80%的市场和全球82%的多晶硅产量[4]，拥有完善的上下游产业链和配套政策。2022年7月，美国能源部长詹妮弗·格兰霍尔姆（Jennifer Granholm）在悉尼能源论坛上说：“我担心中国已经一手控制了很多技术和供应链，如果我们不发展自己的供应链，这些技术和供应链最终可能使我们变得脆弱。” [5]美国或借该法案带来的大量光伏材料消费，扶持本国和盟国光伏产业链，以建设“民主国家的清洁联盟”等手段，减少自身供应链对中国的依赖。[6]
第二，美国对中国风力发电领域打压尚未成形，但风险仍然存在。中国大陆在2021年海上风电新增装机容量中占比80%。[7]同时，中国还有较丰富的技术储备和出口经验。此次的《削减通胀法案》开放了美国五个海外属地的沿海水域用于风电开发，客观上扩大了对风电机组的市场需求。然而，美国的风电机组生产本土化程度较高，集中在通用电气和西门子两家公司，法案带来的政策红利或进一步促进美国本土产业链的增长，与中国在中美以外的海外市场形成竞争。
第三，在新能源汽车领域，我国的竞争力主要体现在锂离子电芯、高纯度石墨和电池原材料的开采上。美国不顾自身面临原材料的供不应求，仍对中国本土产业链围追堵截。一方面，《削减通胀法案》鼓励造车产业本土化，即如果想获得减税免税的资格，电动汽车制造商必须在北美完成汽车组装，大部分电池部件需从与美国签订自由贸易协定的国家采购，而电池进口自中国、俄罗斯、伊朗或朝鲜的车辆将无法获得政策优惠中的减税免税和购车信用贷款。该法案甚至在欧盟也激起了违反贸易规则的质疑。
另一方面，美国企业尚未找到中国电池的替代品。美国对外贸易委员会前主席威廉·莱因施（William Alan Reinsch）在美国战略与国际问题研究中心发文表示，美国企业开发新的供应链需要很长时间，从发现到生产新矿的平均周期为16.5年。[8] 而据美国能源信息署（Energy Information Administration, EIA）估计，到2040年，对锂、镍、钴、锰和石墨等矿物的总体需求将翻两番。[9]
而对于在美国投资的中国企业，中国企业“走出去”的选项也受到了中美关系不确定性的负面影响。例如，宁德时代在8月初宣布推迟做出是否在南卡罗来纳州和肯塔基州建厂的最终决定[10]，涉及投资额达50亿美元。[11]
第四，中国作为美国天然气（页岩气）和粮食的主要进口国之一，法案中涉及天然气（页岩气）生产的甲烷罚款和农业部门减排的内容同样可能影响我国供应链稳定。因此，应充分重视美国在甲烷减排和农业减排技术方面的动作，长期方面做好科技创新与科技产业化。
第五，《削减通胀法案》中的气候变化支出和措施可能在第三国产生政策转移和政策扩散，从而带动市场需求，为中国企业“走出去”、加强合作开发共同市场带来机遇。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告的主要作者比尔·海尔（Bill Hare）指出，该法案将产生溢出效应，智利和几个东南亚国家此前都在等待美国的率先行动。[12] 这些国家随后的气候措施，将带来对新能源技术和产品的可观需求。
四、总结
可以看出，在《削减通胀法案》中，美国注重基于“ESG”（环境、社会和公司治理）的价值观，用“技术外交”的手段，在涉及新能源和气候变化的多个领域恶意打压我国产业链。然而，即使在欧美加强对技术和资金国家安全审查的大环境下，法案中鼓励在美国本土和盟国发展产业链的内容，或许也为中国企业“走出去”带来了机遇。
从全局来看，美国民主党此前把气候合作视为中美合作的基石之一，也是全球气候问题的核心。此次《削减通胀法案》中的气候条款客观上促进了美国本土的新能源产业链，但对中国供应链的打压显示出美国政坛中政治利益和意识形态高于气候变化问题的态度，体现了拜登政府总体对华态度和其急于在气候变化问题上谋求全球领导权的战略。本法案在美国两院微妙的支持率又使其承受了不确定的未来预期和风险。
从人类命运共同体的角度出发，全球气候治理不仅需要革命性的技术创新和突破，需要公众层面的积极态度和行动，还需要各国在多边框架下开展共同行动、深化合作，拿出经得起历史检验的措施。
编：吕紫烟 审：孙成昊 （本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）