《美国观察》36 | 友岸外包：“拜登主义”之下的供应链政策调整
本文是《美国观察》栏目推出的第36篇文章，通过“友岸外包”分析拜登政府的供应链政策调整。拜登政府为什么要推动供应链政策调整？对内对外又将产生何种影响？
赵宇琪，香港中文大学硕士研究生、清华大学战略与安全研究中心战略青年
近期，美国财政部部长珍妮特·耶伦（Janet L. Yellen）、商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Rainmondo）等拜登政府高级官员多次在公开场合提及“友岸外包”（friend-shoring）这一概念，可谓拜登政府重塑更具韧性供应链的“外交牌”。“友岸外包”这一概念借鉴了“离岸外包”（offshoring）和“近岸外包”（nearshoring），友岸指的是友好国家，既包括朋友，也包括盟友。外包的意思是将生产设施转移到友好国家，加强美国与这些“秉持共同价值”国家的贸易合作，从而避免或减少在战略物资方面过度依赖存在地缘政治风险的国家。
友岸外包之内核
相较于离岸外包与近岸外包，友岸外包突破了供应链合作的时空限制，将关键零部件领域的生产设施转移到“友好国家”，其中最具代表性的是欧洲国家和韩国。2021年6月，美国与欧盟联手组建美国－欧盟贸易和技术委员会（TTC），2022年5月，美国重申TTC在新型跨大西洋伙伴关系中的核心作用，试图协调盟友，以在技术领域构建“价值观供应链”。
韩国因其在全球半导体供应链中的重要战略地位，也成为友岸外包的重点国家。美国财政部长耶伦在7月韩国之行中明确提出将与乐金集团（Lucky-Goldstar, LG）深化合作，增强电动汽车电池、疫苗、半导体芯片等供应链生产的多样性，“努力使友好国家免受中国等干扰市场和贸易活动的国家的影响”，进而增进美国经济的韧性[1]。
本质上，友岸外包将供应链重建的过程政治化，在外包国家的选择上更多基于价值判断而非客观事实，如生产效率、运输成本、相对优势等。这一政策挑战了国际贸易和供应链的基本属性，将经济问题政治化，使得国家之间的正常经贸往来受到大国竞争的影响。
此外，拜登政府重塑全球供应链格局的大战略目标需要内政与外交的配合，如在芯片制造方面，“芯片法案”、友岸外包政策和“芯片四方联盟”互相联动，形成了一套内政外交组合拳。因此，友岸外包是打造以美国为核心的全球供应链的重要战略手段。
供应链重塑势在必行
对内，是美国内政的“强心剂”。新冠肺炎疫情的持续流行和俄乌冲突引发的系列能源危机使得美国经济面临持续压力，通胀的阴霾难以消散。根据美国通货膨胀计算器的数据，2022年6月，美国的通货膨胀率已经达到9.1%，为40年来历史最高水平，7月份虽回落至8.5%，但仍处于高位。[2]美财长耶伦在访韩期间还表示，需要集中力量复苏经济并恢复供应链，为经济增长奠定更坚实基础。[3]值此关头，建设更具韧性的供应链就需要美国与友好国家之间建立更紧密的关系和更多元化的供应渠道。因此，友岸外包策略将在一定程度上增加供应源及供应渠道，巩固美国与友好国家之间的经贸合作，从而减少突发事件对于美国经济的冲击。
图 1: 美国年度通货膨胀率：2012-2022
拜登执政之初，便意图通过美联储和重塑供应链这两种方式来改善国内消费品价格飙升的困境。而美联储两次加息仍不能有效改善这一问题，因此重塑供应链成为拜登政府证明自身执政能力、领导力和工作效率的重要抓手。
重塑供应链成功与否直接反映在民众对于拜登政府的支持率中。2022年8月30日，路透社民调数据显示，拜登的支持率仅为38%，而民众的不满主要来自于长期高通货膨胀率和由此引发的经济衰退。部分受访者表示，他们非常担心美国的衰退，经济是目前最重要的问题。[4]
此外，中期选举在即，如若拜登政府的供应链重塑战略仍不能见效，未来两年内民主党在美国政坛中的话语权将成为未知数。此时，友岸外包不仅是民主党的一种尝试手段，也是面对持续走低的支持率，不得不注射的“强心剂”。
对外，是重返国际的“助推器”。恢复美国的领导力作为拜登政府执政的重要目标之一，在国际层面体现为“重返国际”战略，如重回世卫组织、重返巴黎协定并修复与盟友的关系等。友岸外包的本质是在友好国家之间重塑以美国为中心的供应链区块，并提高其韧性和多元性。这一策略正是美国重塑同盟及伙伴体系，进而重建领导力的一种尝试。
拜登政府还将中国视为战略竞争对手，在政治、经济、文化等领域对华强硬，实行孤立打压和单边制裁。友岸外包政策在国际层面鼓吹对华“战略竞争”，并以降低风险和提高多元性为由，意图借此实现供应链层面的“去中国化”。
友岸外包落地艰难
友岸外包政策与美国早年间的“制造业回流”政策相似，本质上是对美国企业在海外的资产进行转移和重组。因此，对于美国来说，友岸外包政策在一定程度上提高了以美国为核心的供应链多样性和本国经济韧性，有利于建设面对新冠疫情等紧急公共事件的能力。对于美国而言，友岸外包政策还服务于“印太战略”这一大战略背景，具体来看，该政策与近期提出的“印太经济框架”相呼应，在经济层面上巩固了美国与友好国家之间的关系。
然而，友岸外包政策过多掺杂了地缘政治与大国博弈的因素，是政治对于经济的强干预，因此违背自由市场客观规律，将对美国、中国以及国际贸易带来消极影响。
友岸外包政策直接损害了美国民众的经济利益。虽然这些友好国家在人力资源上具备一定优势，但相较于中国，劳动力熟练度不足，供应体系和相关规章制度尚不成熟，生产效率难以得到保障。一旦企业在友好国家的投资无法顺利转化为产品，那么很可能需要回头到中国购买原材料或雇佣劳工，这就大大增加生产经营成本，商品价格也将相应上浮，美国民众需要花费更多的金钱来购买相同的产品。对比石油价格上调在欧洲社会激起的千层浪，商品价格上涨对美国社会带来的消极影响也可以预见。
对于国际贸易而言，友岸外包政策将对经济全球化和后疫情时代的全球经济复苏造成恶劣影响。友岸外包的本质是重塑“去中国化”的供应链和生产秩序，是经济问题的政治化，贸易保护主义的抬头。国际贸易的基础应当是企业的自主选择权与自由市场规则，而政治干预正是对国际贸易根基的撼动。友岸外包政策如延续下去，那么很有可能迫使各国选边站队。这与经济全球化的大势相违背，也很可能导致国际贸易体系的分裂和对抗。
考虑到将制造业从中国向拉美和亚洲其他国家转移的成本，以及民众对基础消费品价格上涨的抗拒，友岸外包能否落实仍是未知数。美国与友好国家之间虽然有共赢的区间，但是国与国之间的发展阶段不同，国家利益也不同，因而很可能在“外包”过程中发生利益冲突。这一点在环保问题方面尤为突出。当前全球变暖愈发严重，美国等发达国家已在数十年前就享受了排污和排碳带来的发展红利，而友岸外包也包含一些处于发展初始阶段的国家，它们不得不遵守严格的排碳标准，采用环保设施并限制重工业发展，为发达国家“买单”，因此经济发展也必将受限。此外，如若友好国家在这一过程中进步较快，那么很有可能对美国触发部分产业的新竞争，同时还可能引发知识产权方面的纠纷。
虽然友岸外包政策剑指中国，但是中国有底气也有能力应对冲击。面对美国的遏制干扰和疫情影响等多重冲击，中国经济仍显示出韧性强、潜力大、活力足的特点，并一直是全球投资的热土。2022年上半年，中国货物贸易进出口总值19.8万亿元，同比增长9.4%，中国作为全球货物贸易第一大国的地位越来越稳固。[5]
中国巨大的市场空间、完善的产业链配套能力、不断提升的科技创新能力和日益优化的营商环境等供应链竞争的独特优势很难被简单复制或轻易取代。随着我国工业产业内部结构持续转型升级，高端制造业占比快速增长，“中国制造”不断向“中国智造”转变，这些优势将被进一步放大，使得中国自身在全球供应链中发挥更重要的作用。
编：申青青 审：孙成昊 （本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）