赵明昊：火上浇油的“台湾政策法案”

清华大学战略与安全研究中心 2023-01-22

The following article is from 中美聚焦 Author 赵明昊

赵明昊

复旦大学国际问题研究院研究员，清华大学战略与安全研究中心特约专家、中国论坛特约专家

近日，美国参议院外交事务委员会以17票赞成、5票反对，表决通过所谓“台湾政策法案”（Taiwan Policy Act）。该法案下一步将由参议院全体大会进行审议。如果后续美国众议院也提出并通过相应的法案，拜登总统或将该法案正式签署成法。即便“台湾政策法案”短期内难以在国会过关，相关条款也会被拆分塞入“国防授权法案”等，进而得以执行。

“台湾政策法案”具有重塑美国对台政策的潜在影响，是美国众议长佩洛西访台后美国国会议员对中美关系带来的又一次严重冲击。在俄乌冲突背景下，美国国会出现新一轮的“挺台”潮，一些美国政客将俄乌冲突与台湾问题混为一谈，要求拜登行政当局在台湾问题上以“战略清晰”取代“战略模糊”，对中国大陆可能采取的“攻台”行动进行威慑。

▲9月14日，美国国会参议院外交关系委员会宣布以17票赞成、5票反对的结果通过了“2022年台湾政策法案”。（图为美国国会参议院外委会官方推特发图）

今年4月，由共和党籍参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）和民主党籍参议员鲍勃·梅内德兹（Bob Menendez）共同率领的美国国会代表团访台。格雷厄姆是参议院预算委员会共和党首席议员。梅内德兹则是参议院对外关系委员会主席。这两人都是美国国会的“重磅级议员”，他们后于6月正式提出“台湾政策法案”。该案纳入了此前诸多涉台法案如“台湾威慑法案”（Taiwan Deterrence Act）的相关内容，被视为美国国会的“旗舰型挺台法案”。

梅内德兹强调，这项法案将“向北京释放一个清楚的信息，那就是不要在台湾议题上重蹈普京入侵乌克兰的覆辙。” 格雷厄姆则称，这部法案将推动数十年来美台之间军事和经济关系最大规模的扩展。可以说，“台湾政策法案”一旦成为法律，将是美国自1979年制定《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act）后，美国对台湾政策最为深刻而全面的调整。

“台湾政策法案”的最初版本包括一系列具有严重挑衅性的条款，妄图推动“一中一台”。一是在政治上给台湾当局撑腰打气。法案要求，终止联邦政府官员与台湾方面交往的种种设限，将“驻美国台湾经济文化代表处”更名为“台湾代表处”，同时给予“美国在台协会办事处处长”职位“代表”（representative）的头衔，这一职位需经美国参议院的批准，比照“大使”待遇。法案还提出要建立一套制裁制度，以阻止中国大陆官员以及中国大陆的公民和实体，采取针对台湾的“敌对行为”。

二是在安全上为台湾提供更大支持。法案要求修订《与台湾关系法》中的相关内容，将目前美国向台湾提供武器的范围从“防御性”扩大到“有利于威慑人民解放军侵略行为的武器”。法案要求正式赋予台湾当局“主要非北约盟友”（major Non-NATO ally）的地位，设立“台湾安全协助倡议”，在未来4年提供45亿美元的“外国军事资金援助”，加紧提升台湾地区的“不对称战力”，并提升美台在军事人员交流、防务规划方面的实质性关系。

三是在经济上深化美台关系。该法案强调了发展美台经济合作关系具有极为紧迫的重要性。法案要求进一步完善“美台经济繁荣伙伴对话”等机制，促进台湾在美国应对供应链安全风险以及在印太地区推动自由开放经济方面发挥更大的作用。法案提出，美国政府应完成与台湾当局围绕《贸易与投资框架协议》（TIFA）的谈判，并将台湾纳入拜登政府提出的“印太经济框架”（IPEF）。

▲5月23日，“印太经济框架”（IPEF）启动仪式在东京举行。

四是为台湾当局拓展所谓“国际空间”。法案要求，美国政府协助台湾当局参与国际组织，美国常驻联合国代表和驻其他有关国际组织的代表也要为台湾加大“发声”，支持台湾当局有意义地参与国际组织。法案要求，美国在联合国提出新的议案，以厘清联合国第2758号决议有关台湾代表权和主权问题的立场。法案还提出，要进一步扩大美国和台湾当局共同构建的“全球合作与训练框架”机制，与日本、欧盟、澳大利亚等美国盟友合作应对中国大陆展开的“影响力行动”和“不实信息行动”。

无疑，该法案中的上述内容对于中国大陆来说具有强烈的刺激性。拜登政府非常担心该法案将会进一步激怒中国政府。在白宫方面的劝说以及相关议员的质疑之下，梅内德兹等人对“台湾政策法案”的条款和表述进行了调整。目前参议院外委会通过的法案版本把将“驻美国台北经济文化代表处”更名为“台湾代表处”之事从“授权”改为“国会建议”。法案也不再要求美国在台协会驻台北负责人的任命获得参议院批准。参议院外委会通过的版本改为要求以等同于“主要非北约盟友”的地位来对待台湾，而非直接赋予台湾当局这一地位。

▲9月18日，美国总统拜登接受哥伦比亚广播公司（CBS）专访时表示，如果发生“史无前例的攻击”，美国军队会“保卫”台湾。但一位白宫官员在采访结束后强调，美国的台湾政策没有改变。

虽然有这些调整，但仍难以掩盖“台湾政策法案”对中美关系的恶劣影响。实际上，一些国会议员如民主党籍参议员克里斯·墨菲（Chris Murphy）、共和党籍参议员兰德·保罗（Rand Paul）担心该法案不仅会让中美关系变得更加紧张，还可能导致大陆加快针对台湾的“武统”进程。参议院外委会亚太小组主席、民主党籍参议员埃德·马基（Ed Markey）就“台湾政策法案”提出修正案，要求设立军事危机热线，以处理在台湾海峡可能发生的“误判”事件。

显然，如果“台湾政策法案”的相关内容得以执行，将进一步加剧中国大陆对美方以“一中一台”替换“一个中国”的认知，促使大陆方面采取更多“断然举措”，中美在台海地区陷入直接冲突的风险势将显著升高。梅内德兹口口声声称要用“台湾政策法案”对中国大陆进行威慑，但他对“威慑”的涵义缺乏准确的认识。“威慑”的目的是避免战争，但梅内德兹之流所为却是在将中美推向兵戎相见的境地。

应看到，“台独”才是造成台海地区形势日益紧张的根本原因，美国对台政策曾注重“反武统”和“反台独”的平衡，但如今已近乎放弃“反台独”，这体现了美国在台湾问题上的“改变现状”之势。中国大陆慑止“台独”的诸多做法被美方误读为加速走向“武统”，蔡英文当局则试图利用美国对华“新冷战”带来的机会窗口推进“谋独”议程。两岸之间以及中美之间的战略沟通和互信严重缺失，各方都在为未来数年可能出现的“摊牌”以及大规模军事冲突预做准备。“台湾政策法案”着实具有火上浇油的效果，台海地区的和平稳定势将面临更加严峻的挑战。