《美国观察》38 | 美国难民接纳计划：内容、意义及前景
本文作者：孔勐勍，山东大学东北亚学院本科生
难民接纳计划（U.S. Refugee Admissions Program, USRAP）于1980年出台，伴随国会颁布的《1980年难民法案》（Refugee Act of 1980），难民接纳政策在美国第一次实现了系统化、独立化。自实施以来，美国难民接纳计划已为超过300万难民提供安全的港湾，曾一度让美国成为难民接纳的世界模范。然而，近年来特朗普和拜登政府的反难民政策不仅对难民群体造成巨大影响，还严重破坏美国难民接纳计划体系。
据联合国方面的统计，从2月24日乌克兰危机升级到9月20日，已有740多万难民逃离乌克兰。拜登政府曾于3月24日宣布将运用“全方位的合法途径”接收10万名乌克兰难民，其中包括正常签证途径、入籍途径以及“人道容忍”救助途径，后者允许外国公民在临时紧急情况下入境美国。
美国国务院的数据显示，整个3月只有12名乌克兰人通过美国难民接纳计划入境美国。危机升级7个月以来，拜登政府朝令夕改、暴力执法，将难民问题作为政治工具，虽然对外声称“欢迎难民”，实则批准的难民入境申请不足百分之一，数十万被拘留于美墨边境的未成年人甚至无法得到基本的医疗护理，酿成了更大的人道主义危机。
本文在梳理美国难民接纳计划出台背景的基础上，试图厘清计划的主要内容及相关流程，并根据该计划的落实情况，总结了USRAP的三大意义以及在特朗普、拜登执政时期所受的冲击，最后提出对该计划的未来展望。（1）
一、美国难民接纳计划的背景与内容
（一）美国难民接纳计划的出台背景
国外移民赴美寻求避风港的历史可以追溯到几个世纪以前，但美国正式的难民安置行动是在二战结束、难民的特殊法律地位和权利保护首次被编入国际法后才确定下来。[1]1948年，美国国会批准接纳约40万因第二次世界大战而流离失所的欧洲人，[2]美国第一部针对难民的立法也相应出台。随后几十年，随着美苏冷战态势不断升级，美国通过颁布一系列临时法案接纳更多难民，其中大部分来自匈牙利、波兰等，少部分来自南斯拉夫、韩国、古巴等。[3]
越南战争结束后，面对激增的难民重新安置需求，美国国会颁布了《1980年难民法案》（Refugee Act of 1980）[4]，并出台了基于法律体系的美国难民接纳计划，规定了每年难民接纳人数上限以及审查、处理和重新安置难民的标准化程序。同时，为管理日益复杂的难民安置事宜，美国还设立了新的政府机构，如国务院的人口、难民和移民局 (Bureau of Population, Refugees, and Migration, PRM) （2）、卫生与公众服务部的难民安置办公室 (Office of Refugee Resettlement, ORR)等。[5]此外，美国公民及移民服务局 (U.S. Citizenship and Immigration Service, USCIS) 在2003年还成立了国土安全部 (Department of Homeland Security, DHS)负责审查难民申请、确定准入难民。[6]由此，系统化的难民重新安置制度体系在美国初步建立起来。
（二）美国难民接纳计划的主要内容
自难民援助初期，美国政府就高度依赖于私人慈善组织网络的帮助，[7]《1980年难民法案》则将非营利志愿机构（voluntary agencies, VolAgs）在重新安置过程中的关键参与者角色进一步制度化——通过与志愿机构签订合同，美国政府将难民援助和融入的责任委托给9个非营利性志愿机构，志愿机构则利用政府提供的人均重新安置补助金，为新抵达的难民提供从住房和饮食到文化教育和就业安置等各种服务。在USRAP中，这种公私合作的模式得到了进一步合法化。[8]
难民通过USRAP得到安置的过程分析如图1。首先，对于需要通过航空途径入境美国且无法承担交通费用的难民，需要向美国申请难民贷款，并在入境后6个月内偿还；入境美国后，美国政府会向VolAg提供2175美元每人的接受与安置补助金（R&P grant），VolAg将和其他慈善机构以及社区组织合作，为难民提供90天的直接安置支持服务，包括临时住房、基本家具、食品、就业援助、医疗服务等资源；90天的直接支持期结束后，如仍有需要，难民可以申请为期8个月的继续资源支持（包括现金援助和医疗援助等）。[9]
图 1 USRAP安置全流程示意图（3）
USRAP规定了每年5万名难民的安置上限，但这一上限可以根据全球范围内难民流离失所的趋势和需求波动调整，每年最终上限通常由总统与国会协商决定。[10]实际上，自美国难民重新安置制度体系建立以来，这一年度上限很少低于7万人，年平均值在95000人左右。[9]
二、美国难民接纳计划的意义
当然，美国难民接纳计划并非完美。批评者指出，USRAP的机制使得难民接纳过程（即哪些难民能够得到接纳、他们来自哪些国家、出于何种原因被接纳）的决定权集中于政策制定者手中，而美国的立法者几十年来一直将美国的外交政策利益置于人道主义考量之上，操纵难民重新安置的过程，严重侵犯难民的人权。[11]
不过，USRAP在挽救生命、振兴经济和提升国家形象三方面的价值都得到了一定的认可。著名移民政策专家唐纳德·凯文（Donald Kerwin）甚至将USRAP盛赞为“美国历史上最成功的人道主义计划之一”。[12] USRAP的意义主要体现在以下几个方面：
（一）挽救生命
挽救生命无疑是USRAP最大的人道主义意义与价值。从本质上讲，难民安置是一项人道主义行为，旨在保护世界上一部分最脆弱的人群免受迫在眉睫的伤害。根据联合国1951年在日内瓦签订的《关于难民地位的公约》（the 1951 United Nations Convention Relating to the Status of Refugees）以及1967年在纽约修订的关于难民身份的《关于难民地位的议定书》（the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees），严格意义上的难民被定义为“基于一种可以证明成立的理由，由于种族、宗教、国籍、身为某一特定社会团体的成员、或具有某种政治见解的原因而畏惧遭受迫害并留身在其本国之外，并由于这样的畏惧而不能或不愿受该国保护的人，或者一个无国籍的人，并由于上述事情留在他以前经常居住国以外而现在不能、或由于上述畏惧而不愿意返回该国的人。”[13]
重新安置是国际公认的解决跨境流离失所的方案之一，能够保障难民的长期安全和基本权利。自二战后国际难民治理机制建立以来，有超过400万难民经受住了流离失所的创伤和重新安置过程的多重考验，在美国开始新生活，其中通过USRAP而得到重新安置的有约300万人。[14]
（二）振兴经济
通过USRAP得到安置的难民为收容社区的经济和社会繁荣做出了贡献。难民群体不仅创造对商品和服务的额外需求，拉动再生产，也为收容社区的生产生活提供更多劳动力资源，减轻美国农村和经济萧条社区的劳动力外流和人口老龄化负担[15]，一些州和市甚至明确表示欢迎难民在当地社区定居。[16]
虽然难民群体给当地教育和医疗等社会服务资源带来了不小的压力，但这些成本远低于其带来的经济效益。[17]美国卫生与公众服务部2017年的一项研究发现，在2005到2014年的十年间，通过USRAP得到重新安置的难民对美国税收的贡献超过政府为其提供的630亿美元的公共服务资源补助。[18]还有研究表明，平均而言，难民群体的劳动参与率、创业率和住房拥有率（4）都超过美国全部人口的平均值。
不仅如此，与其他类型的移民相比，难民更有可能“对给予他们避难所的国家感到强烈的感激或依恋”，从而对美国有更强的归属感。[19]这不仅激励着他们为美国的发展作出更多贡献，也在社会、文化等多维度增强了美国的包容性和凝聚力。
（三）提升形象
USRAP还是美国应对外交危机、增强软实力、维护其领导地位的有效机制。
首先，USRAP很好地贴合并服务于美国不同时期的战略目标。一方面，USRAP是美国对抗其敌对国的战略工具——例如冷战期间美国接纳了大量来自古巴和东欧共产主义国家的难民，意图在共产主义国家树立负责任的大国形象，助推“和平演变”进程，削弱敌对国苏联的统治基础；另一方面，USRAP也是美国密切与其盟国关系的外交手段——例如对盟国的难民放宽接纳限制，为在武装冲突中与美国部队一同工作的外国国民提供庇护等。[20]
其次，USRAP是全球难民责任分担的关键一环。在USRAP的推动下，美国在很长一段时期内都是第三国安置的首选地。通过接纳大量难民，美国在相当程度上减轻了其他国家的难民安置负担，并在一定程度上减轻地区冲突的影响，防止人道主义灾难的蔓延，利于塑造其在国际难民事务中的地位和负责的大国形象。
最后，USRAP也被用于减轻美国所造成的政治危机以及区域冲突的负面影响，例如，美国在越南战争后为其东南亚的盟友国难民提供庇护，在推翻萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）政府的计划失败后为伊拉克的库尔德人提供庇护等。[21]
三、美国难民接纳计划的落实情况及未来展望
（一）美国难民接纳计划的落实情况
虽然难民安置问题长期面临来自国内民众的巨大舆论压力，如二战期间和战后美国民众对欧洲犹太难民的抵制、越战后对越南难民的敌意[22]以及21世纪初对中非难民的不满[23]等，但美国两党的大部分政治领导人都承认难民安置所带来的好处。即使是在党派斗争激烈的历史时期，两党在难民安置议题上也采取了较为积极的态度，推动USRAP的落实。
例如，20世纪70年代，面对国内对接纳难民的广泛反对，共和党总统杰拉尔德·福特（Gerald Ford）批准相关法案，授权USRAP重新安置来自越南、柬埔寨和老挝的约30万难民。[24]里根总统也在其任期内反复申明美国对难民安置的承诺，他也是美国历史上安置难民人数最多的总统之一。[25]再如，虽然在“9·11”事件发生后的一段时间内，乔治·H.W.布什（George H.W. Bush）总统制定了暂时暂停难民安置的政策，但他在执政后期将USRAP的接收上限依然稳定在每年7万名难民左右，并在离任后继续倡导接纳难民。[26]
然而，近年来USRAP经历了前所未有的冲击、落实状况频出。在接纳人数方面，特朗普政府自2018财年开始大幅降低USRAP的接收上限，到2020年其任期结尾，USRAP当年仅重新安置了7754名难民，创造了该计划运营40年历史的最低记录；据美国难民委员会官网数据，拜登政府将2022财年的接收上限设定为125000人，而截止到2022年6月，USRAP上半年仅接收了8758名难民，与目标值相去甚远。[27]
在接纳人员构成方面，特朗普政府声称，“由于‘伊斯兰国’和其他伊斯兰恐怖分子不断杀害他们社区以及宗教活动场所的基督徒，将其作为全球圣战的一部分”，“基地组织”威胁也已严重威胁美国利益，所以美国政府近年来严格限制穆斯林难民入境，将天平明显倾斜于基督教难民（见图2）。[28]此外，美国难民待遇近年来也饱受国际社会诟病——特朗普政府曾一度指责难民的声誉，使国内种族主义和仇外情绪大范围复燃，对难民在美生活质量造成严重影响。乌克兰危机爆发后，拜登政府朝令夕改、暴力执法，将难民问题作为政治工具，虽然对外声称“欢迎难民”，实则批准的难民入境申请不足百分之一，数十万被拘留于美墨边境的未成年人甚至无法得到基本的医疗护理，酿成了更大的人道主义危机。[29]
图 2 2002-2020年美国难民群体宗教背景占比情况[30]
（二）美国难民接纳计划的未来展望
毫无疑问，特朗普政府和拜登政府的反难民政策不仅对难民群体造成了巨大影响，还严重破坏了USRAP的制度体系本身。人员短缺、预算削减以及官方对难民群体的歧视导致USRAP体系内“一连串的决策延误和机构混乱”，[31]难民处理系统几乎陷入停滞，大量后续申请案件积压不决，数以万计在美国等待亲人团聚的难民陷入困境。与此同时，美国各地收容社区的接纳工作几近停止，非营利性安置机构面临越来越大的压力。由于联邦政府提供的接受与安置补助金枯竭，23个州的100多个安置办公室已经关门或暂停运营，其他办公室也已经削减预算、解雇员工以应对危机。[32]
需要注意的是，尽管特朗普政府和拜登政府的难民政策较为刻薄，但其对USRAP造成的损害尚停留在行政命令层面，未能动摇USRAP的制度结构和法律基础。据联合国难民署最新数据，全球因武装冲突、暴力和迫害而被迫逃离家园和流离失所的人数已超过1亿，逾全球人口的1%。除非国际社会立即团结起来采取行动应对这一人类悲剧，否则这一趋势将继续下去。因此，美国应当担负起相应的大国责任，认真对待难民问题。
编：吕紫烟 审：孙成昊 （本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）