《美国观察》39 | 拜登政府新非洲战略评析
本文是《美国观察》栏目推出的第39篇文章，主要探析拜登政府对非战略。
本文作者：潘冬
长期以来，非洲并不是美国对外战略的优先方向。拜登执政后，美国政府对非洲重视程度有所上升。拜登政府对非工作以促进经贸、应对疫情和气候危机为重点领域，这些新政策契合美国全球战略的目标指向，同时拜登政府巧妙地将美国需求嵌入非洲利益之中，融汇成美非在某些方面的共同利益。基于此，拜登政府新非洲战略意在干扰中国在非经济布局，挤压中国在非外交空间。
一、拜登政府新非洲战略概述
冷战终结后，美国对非政策经历多次调整，最近一次并且也是最大一次方向性调整发生在2018年12月出台的美国“新非洲战略”[1]。这是冷战结束后美国首次明确提出将对抗其他域外大国作为其对非政策的核心目标。“新非洲战略”将美国对非关系提升到战略高度，但特朗普按照自身利益需求的轻重缓急来配置和使用其外交资源，依据非洲在美国对外关系中的排序及特朗普个人的外交理念和行事逻辑，“美国第一”[2]也就意味着“非洲最后”。美非关系的外交实践亦表明，特朗普政府并不重视对非政策。
2021年1月，白宫易主。拜登政府对非洲的地缘政治地位、潜在经济价值做出了更为综合的评估，并以此来界定非洲在美国全球战略中的角色。为实现美国在非洲的战略构想，修复美非关系，使非洲国家成为美国在全球范围内构建的“新型伙伴关系”的一部分，拜登政府的新非洲战略可具体为五大内容：密切高层互动、增强外交软实力、推动“政治民主化”进程、促进投资贸易、应对疫情和气候危机等。
这些内容使拜登政府在非洲的布局更具战略性和全局性，同时也促使其修复和强化美非关系驱动力。拜登政府通过密切与非洲在政治、外交、民主、经贸及民生多方面接触来增强美国对非影响力，遏制中国在非影响力。较之特朗普政府，拜登政府的对非外交既有美国对非政策本身的目标追求，亦更契合美国全球战略的目标指向。
二、拜登政府新非洲战略的新趋势、新特征
拜登政府新非洲战略，是兼顾或平衡美非各自利益需求的折中产物，也反映了非洲国家的利益关切，其触角往非洲延伸，虽难撼动中非关系，但亦构成一定挑战。
一是在政治理念方面，大打“民主牌”和意识形态拉拢，离间中非关系。拜登执政后，在打意识形态牌这方面完全继承了特朗普衣钵。2021年11月，在布林肯访问肯尼亚的当天，白宫宣布2022年拜登将与非洲领导人举行峰会，重点探讨建立全球伙伴关系和联盟，称这场峰会将“成为在美国和非洲在未来至关重要的关键领域合作的机会”，美可以为非洲带来“体现民主价值观的切实利益”。[3]
布林肯也顺势向肯尼亚、尼日利亚塞、内加尔等三国发出了参加美非峰会及“世界民主国家”峰会的邀请。就在非洲近年来开始兴起“向东看”，并从亚洲国家发展的智慧与道路上吸取经验时，美国再次开始高举“民主”“自由”等意识形态大旗，试图从思想理念方面再次锁定非洲。
二是在外交方面，密切与战略支点国家互动交往，遏制中国在非洲的影响力。在非洲54个国家中，符合美国条件、能进入华盛顿战略视野的国家并不多，这一点可以从拜登与非洲领导人互动（包括面对面的会晤、视频会谈或电话交谈等各种形式的联系）的国别选择和时间次序的对比中略见一斑。
拜登主政后在白宫即利用出席全球气候峰会、七国集团峰会、二十国集团峰会之际相继会晤了南非总统西里尔·拉马福萨、肯尼亚总统乌胡鲁·肯雅塔、刚果（金）总统菲利克斯·齐塞克迪、尼日利亚总统布哈里等多位非洲国家元首，并与埃及总统塞西、埃塞俄比亚总理阿比·艾哈迈德·阿里通话。拜登政府没有过分拘泥于民主、人权等价值观问题，而更看重的是埃及在大国竞争时代在地区事务中的地位和作用。
上述国家均系非洲次区域或大陆层级的大国或强国，在非洲地缘政治和地缘经济中占据着举足轻重的地位，其中尼日利亚是非洲第一大经济体，埃及是非洲第一军事强国，南非是非洲最发达和综合实力最强的国家，肯尼亚则是美国在非洲的传统盟友，维系好与这些关键国家的关系便可达到事半功倍的效果。
三是在基建投资方面，用西方版的基础设施投资计划来拉拢非洲，以对冲中国“一带一路”建设在非洲的影响力。美国牵头提出的“重建更美好世界”（Build Back Better World，简称B3W）全球海外基建投资计划，目的就是对冲中国的“一带一路”倡议。该计划明显存在拉帮结派、意识形态浓厚的缺陷。这种以竞争为导向，而不是以合作为导向的出发点在实践层面恰恰容易导致参与国被迫在中美之间选边站队。[4]
美国一方面攻击中国在非洲的基础设施项目给非洲带来了所谓的“债务陷阱”危机，但同时美国自身又积极与非洲签署基建投资协议。如与尼日利亚签署了一份价值21.7亿美元的发展援助计划，投资尼日利亚的基础设施建设。在塞内加尔，两国签署10亿美元的基础设施投资合作备忘录，可见美国已下定决心要在非洲基建领域展开与中国影响力的竞赛。
三、拜登政府新非洲战略评估
拜登政府重塑美非关系，提升对非战略重视，提升美非战略伙伴关系，向非洲提供更多援助和支持，但从美国政策实践以及新战略部分内容看，美国对非战略难有实质性改变，美非关系也难有新突破。
第一，美国霸权思维主导对非政策。长期以来，非洲是受美国以及西方干涉和制裁最多的地区。拜登政府表示要和非洲建立平等的伙伴关系，但对非干涉与制裁的霸权行径却未减少。为了干涉埃塞俄比亚局势，美国在2022年1月把埃塞移出《非洲增长和机会法案》，重创埃塞纺织业，造成数万埃塞工人失业。在布林肯访非的同时，美国常驻联合国代表托马斯—格林菲尔德也在非洲访问，托马斯—格林菲尔德公然警告非洲各国不得违反美国对俄罗斯的制裁令，阻止非洲向俄罗斯购买石油。正如乌干达总统穆塞韦尼所指出的，“如果美国真的想帮助第三世界，为什么不让我们在这场没有第三世界参与的冲突中摆脱制裁呢？”
第二，美国难以摆脱对非意识形态窠臼。美国政府高官及文件多次强调“尊重非洲”，但美国对非洲居高临下、道德说教的态度很难改变。美国认为“非洲正处在冷战后民主发展的最低点”，俨然把自己作为评判非洲国家是民主或是独裁的“权威”。新战略借用一个非政府组织的排名，认为非洲54国仅有8个是“民主国家”，完全抹杀了非洲国家多年来自主发展所取得的成就。
第三，美国承诺“雷声大雨点小”。美国在新战略中向非洲做出许多承诺，如要在基础设施、气候变化、农业开发、数字经济等领域加大对非资金投入，然而这些承诺却没有具体实施方案、资金数额和时间表。美国提出“重建更美好世界”倡议承诺在2035年前向非洲等发展中国家投资40万亿美元，但非洲至今未从该倡议中享受到任何红利。在气候变化问题上，美国要求非洲减排，减少化石能源的开采使用，又难提供足够的资金支持。乌克兰危机升级后，西方国家遭遇能源危机，美国又要求非洲增加化石能源开采，帮助西方渡过难关，非洲媒体直言这种前后不一的做法过于虚伪。
第四，美国旨在“推回”中国影响力。美国《外交政策》文章指出，拜登政府坚称不关注地缘政治竞争，但对非新战略文件中充满了针对俄罗斯和中国的内容。彭博社在题为《美国主导的孤立俄罗斯和中国的努力正在失败》的文章中指出，布林肯两次访问旨在施加地缘政治影响力，都是把中国视为“威胁”和“对手”。拜登政府的对非新战略延续了特朗普时期在非洲处理大国关系的“新冷战”思维，竞争对抗成主基调，遏制打压中非关系成为主要目的。非洲国家对冷战有着痛苦的历史记忆，美方零和博弈的思维必然给中美关系、中非关系以及美非关系带来冲击。
编：刘宇宁 审：孙成昊 （本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）