《美国观察》40 | 不确定的合作：从东盟视角评估“印太经济框架”的问题
2022年5月23日，美国总统乔·拜登（Joe Biden）于日本东京正式宣布启动“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）。[1]而在5月13日举行的美国-东盟峰会上，美国已与东盟国家将该框架作为“印太”地区经济合作的重要部分展开非正式的政策讨论，然而美国并未选择在峰会期间公布这一框架，最终双方发布的联合愿景声明中也并未提及，这一定程度上反映了东盟国家对美国的拉拢疑虑难消。相较于“四方伙伴”（QUAD），IPEF在东南亚落地不顺。
目前，“印太经济框架”从启动到推进已有四月余，期间东盟国家也未有对之显露出更为热切的态度，从东盟视角出发审视IPEF存在的现有问题是理解其态度的关键。
一、东盟国家在“印太经济框架”中的地位
从经济意义上来说，东盟国家是“印太经济框架”中的重要组成部分，也是框架主要辐射的亚太地区经济重要组成部分。观察IPEF的成员构成，文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南7个东盟国家即占框架14个创始成员国的半数，东盟国家内仅老挝、缅甸、柬埔寨因发展水平与阶段问题并未加入其中。此外，这7个国家也均被纳入亚太地区另一关键的经济框架——《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP），长期以来都是亚太经济繁荣的重要参与者和贡献者。
从战略意义上来说，“印太经济框架”是美国印太战略在经济部分的重要补充，故对东盟的定位将与美总体安全战略保持一致，美官方亦给予东盟中心地位话语上的承认及支持。美国新版“印太”战略提出“为赋权和统一的东盟做出贡献”的战略目标，表示美国欢迎东盟在东南亚地区发挥领导作用，认可东盟的中心地位，肯定东盟为应对本地区最紧迫挑战所提出的可持续解决方案。[2]
尽管美认可东盟地位与实际发挥东盟作用间仍然存在张力，但抓住东盟很大程度上关涉美国推进印太战略的关键利益，也是开展对华竞争的主要抓手之一。
二、当前东盟国家对“印太经济框架”的态度
在美国长期包装与推销“印太经济框架”的情况下，目前作为创始成员国的7个东盟国家对框架的态度总体上表现为审慎支持，这也符合地区绝大多数国家的认知与选择。
这些国家持审慎态度的主要原因有三。第一，东盟强调自身实质性、事实上的中心地位，不仅仅停留于美国书面上的承认。东盟正在寻求各种方式以避免在制度中过度依赖美国，此前提出的“东盟印太展望”即是其坚持独立自主、区别于美国“印太”战略逻辑的表现。
第二，东盟需确认IPEF本身保持包容、开放、透明的特征，而非实施排他性竞争的工具设计，从而使东盟得以保持中立态度，避免在大国博弈中选边站。对此，印度尼西亚贸易部长卢特菲（Muhammad Lufti）表示：“框架唯有对所有地区国家保持开放性与包容性，才能带来长期的积极影响……我们不希望将其仅仅视为遏制其他国家的工具。”[3]
第三，东盟主张发挥现有地区经济机制作用，注重IPEF与包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、RCEP在内其他框架的协同合作。越南外交部发言人黎氏秋姮指出，框架应作为“现有经济联系的补充”存在。[4]比起不确定性较大、堪称是某种“范式转变”的IPEF，东盟国家倾向于对传统的自由贸易协定感到更为适应与信赖，并将之视作制定、衡量亚太地区经济规则与标准的主要参考。
而东盟国家对“印太经济框架”流露出的支持意向也有其考量在内。IPEF提出的“模块式”四大支柱下设的多个议题较好回应了东盟国家的发展需要。具体而言，四大支柱主要覆盖的议题指向贸易公平与便利化、供应链弹性与多样化、清洁能源与基础设施建设、税收改革与反腐败四个部分，[5]很大程度上与地区优先发展事项相一致。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布的报告《印太经济框架与东南亚数字贸易》选取越南、印度尼西亚、新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾6个国家作为案例研究指出，新冠疫情之后，东南亚地区经济体有意识地抓住数字贸易的发展机遇，框架有利于帮助东南亚国家弥合“数字鸿沟”，扩大数字包容性。[6]此外，美国及日韩等发展水平较高的框架参与国本身庞大的资源、资金、知识、技术要素也能够为持续推进以上议题合作提供支持。
三、东盟视角下“印太经济框架”的现有问题
从东盟视角出发，当前“印太经济框架”存在的问题是多方面的，且这些问题若得不到妥善回应和解决，将在较大程度上挫伤东盟国家有效参与框架合作的信心和动力。
一是非立法协议的不确定性，导致东盟国家面临高成本、高风险的谈判困境。IPEF的谈判进程存在程序要求上的差异，对美国与对其他参与国实行两套标准。美国而言，IPEF是由美贸易代表办公室（USTR）和美商务部（DOC）牵头主导的行政协议，国会在这之中发挥的作用微乎其微。而于东盟国家而言，加入IPEF支柱则需经由更为严格的立法程序审查，需得到本国立法机关批准。
一方面，这意味着缺乏国会编纂新法以提供法律支持的IPEF只能依据现有法条对参与国做出承诺，且在很大程度上无法提供其他具有法律保障效力的额外利益。另一方面，结合美国当前国内政治状况，党争极化问题尖锐，作为非立法协议的IPEF将极易受到政府轮替与两党对立影响。如若2022年中期选举后共和党控制参众两院中的一个或两个，国会很有可能施压以增加立法在IPEF中的作用。[7]而当美政府换届，行政部门也将出现大批人员变动，也无法排除新政府大幅改革IPEF或使其停摆可能。本应旨在促进地区经济发展的制度设计可能异化为服务党派利益的议题工具，极大削弱了框架运行的政策连续性与发展可持续性，致使东盟国家在投入更大谈判成本的同时，承担未来更大且不可预知的风险。
二是框架实施细节的模糊性，使得东盟国家“雾里看花”，难以付诸合作决心。鉴于IPEF推行一国一策的“模块式”参与，参与国可以依据自身利益与发展状况选择四大支柱中的一个或几个加入，并在单独的模块下分别进行议题商议而不必统一进度，由此产生了谈判进程缓慢、谈判内容复杂的问题。有关支柱内容、谈判形式、法律效力、美国可提供的承诺、各国应履行的义务等方面，有待厘清、悬而未决的细节过多，倘若对此无法进行清晰化的框架阐释，便容易加剧本就相对保守的东盟国家的不安情绪。
7月26日至27日，美国政府与其他13个创始成员国就“印太经济框架”启动未来谈判问题举行了为期两天的线上会议，这也是自框架正式建立以来的首次部长级会议。[8]然而，这一级别的会议结束后却并未发表联合声明，也并未取得任何增进框架有效性的可视成果。9月8日至9日，14个参与国又于洛杉矶召开部长级会议，会后发布了与四大支柱相对应的四份部长声明，对于支柱工作范围的确定也仅是初具雏形、进展无多的程度。[9]
三是框架激励措施的有限性，反映东盟国家对市场准入的执著期望与现实之间存在落差。美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）在5月23日的新闻发布会上，强调IPEF不寻求削减关税、放开市场准入是认识到当前美国贸易脆弱性的结果，也是保护美国工人利益、解决新冠疫情后经济复苏这一优先事项的需要。[10]而不论美国出于何种考虑做出这种路径选择，对于期待更多进入美国市场、多数为中低收入行为体的东盟国家而言，这无疑是一场没有“胡萝卜”的合作。
美国商务部前副部长威廉·赖因施（William Alan Reinsch）在一份报告中指出：“尽管IPEF参与国的多数对美出口商品关税较低，但参与国具有比较优势的商品所面临的关税却都处在相对较高的水平。”报告表明，越南、印度、印度尼西亚、马来西亚和文莱在纺织品、服装和珠宝这类优势商品上或将面临超过15%的关税，而越南与印度尼西亚作为仅次于中国的美国第二大和第三大鞋类供应国，某些运动鞋的关税最高则达到了48%。[11]
在市场准入以外，美国目前所能提供的包括金钱与技术共享等激励措施，对于东盟国家的吸引力相对有限，也难以为东南亚伙伴履行框架义务、深入框架合作提供足够的动力支持。
四是框架加剧大国竞争风险，有违东盟国家规避在大国博弈中选边站的意愿。IPEF在推出之际即无意将中国纳入为参与国。2022年2月17日，美国国务院亚太事务助理国务卿康达（Daniel Kritenbrink）受访时明确表示，美国目前无意就IPEF与中国接触，这一框架仅向对“印太”地区自由与开放怀有共同愿景的伙伴开放。[12]
此外，美国将中国排除在外的经济战略逻辑，也决定了未来IPEF从合作角度包容中国的经济因素的可能性较小，也没有意愿与中国所提出的地区经济合作倡议对接，[13]或将导致此后中美之间的制度性竞争与倾轧。而随着近年来中国在地区内通过各种形式积极开展经济外交，东盟国家与中国在经济上的联系愈发紧密。
因此，IPEF显著的遏华色彩使得东盟国家颇为忧虑，担心所谓旨在增进地区经济韧性的合作倡议不过是“项庄舞剑，意在沛公”，其本质仍是泛安全化的结盟站队行为，将有独立自主意愿的东盟国家工具化，压制中国在地区经济领域中快速上升的影响力和不断扩大的经济份额。这毫无疑问将给东盟国家与中国的经济合作利益带去损伤，也不利于维护以东盟为中心的区域合作架构，最终造成地区整体经贸环境的恶化。
总的来说，上述四方面问题某种程度上都反映了“印太经济框架”中美国-东盟关系在成本-收益上的不对称性，东盟国家在框架中基本处于被动受制的状态。未来将持续数月甚至数年的谈判阶段是东盟国家尽可能扩大把握主动权的关键，东盟国家需要在可获得的利益和将面临的风险间进行充分权衡，并判断所谓可获得的利益是否不可替代，从而决定其加入框架的深度和合作议题的广度。
编：王叶湑 审：孙成昊 （本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）