《美国观察》48 | “印太经济框架”下的美日经济安全政策合作评析：动向与展望
本文是《美国观察》栏目推出的第48篇文章，主要对“印太经济框架”下的美日经济安全政策合作新近动向及未来趋势进行分析。
本文作者：李亚琦
暨南大学国际关系学院国际事务与国际关系专业本科生
2022年5月下旬，美国总统拜登在日本东京高调宣布正式启动“印太经济框架”（IPEF）以来，美日两国经济安全政策对话在美日双边关系和全球战略的两条线索互动中交叉推进。7月29日，美日两国在华盛顿召开外交和经济事务官员出席的“美日经济政策磋商委员会”（经济版2+2）首次会议，美日发表联合声明和“十六点行动计划”。9月8日，被日媒称为“日美主导”的“印太经济框架”部长级会议在洛杉矶召开并达成联合声明。从“印太经济框架”出发，美日经济安全政策合作源起于什么样的逻辑，而两次会议又展现出怎样的动向与趋势？
一、 “经济方略”与“经济安保”：美日经济安全政策对话的逻辑
1985年，普林斯顿大学教授鲍德温（David Allen Baldwin）的专著归纳出“经济方略”（Economic Statecraft）的概念，[1]即“使用经济手段作为外交政策目标”，[2]是“作为政治工具的经济”。[3]如果将经济方略作为经济安全的可操作战略进行理解，这种思路并不时新。冷战期间，美国通过巴黎统筹委员会（Coordinating Committee for Multilateral Export Controls）对社会主义阵营进行开展“经济遏制”可以视作经济安全合作的先声。冷战后全球化日益复杂的相互依存网络下“去安全化”的经贸关系则使“经济方略”销声匿迹。然而，随着中美战略竞争加剧，美国政府通过“小院高墙”和“供应链同盟”方式重拾经济安全化思维，重启对华经济遏制。
日本则相应推出“经济安保”（经济安全保障）政策，并成为世界上第一个设置经济安全方面部长级官员的国家。同时，作为“印太战略”最早的构想者和倡导者，日本积极与美国从经济安全的角度进行政策对话，力求使美国填补因特朗普政府退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）后美国印太战略中“经济接触”（Economic Engagement）的真空。与美国相比，日本的“经济安保”话语更注重技术优势的巩固和自由贸易体系的国际合作，旨在维持高端制造业优势并为海外日企塑造开放稳定的投资环境。同时，将地缘竞争导向日本占据优势的“技术空间”，也有利于日本实现政治大国的抱负。
但是，美国的“经济方略”与日本的“经济安保”概念本质上并无不同，都主张利用经济活动的外部性实现安全目的，因此存在较大的政策对话空间。
二、美日经济安全政策新动向解读
（一）东北亚变局与美日政策合作的战略目的
乌克兰危机升级以来，东北亚安全形势发生微妙变化。以美国为首的西方世界重拾“阵营化”思维，将相互依存“武器化”、地缘经济“分割化”、安全博弈“多元化”。 [4]乌克兰危机使世界经济面临再度陷入滞胀的风险。全球经济治理走向分裂，将 “大体终结本轮的经济全球化进程，西方的跨国公司将不得不在价值观贸易、供应链安全、保持企业竞争力之间艰难寻求平衡。”[5]
美日深化经济安全合作各有目的：日本试图通过经济的“安全化”、“价值观化”，发挥自身的“战略不可或缺性”，在美国主导的基于规则的国际秩序下扩大分享性特权，为走向“正常国家”另辟蹊径。美国则将对华“零和竞争”作为主轴，将日本视作“印太战略”在区域落地的“轴心”。
（二） 半导体：供应链与技术同盟
在“印太经济框架”的“四大支柱”中，供应链合作是美日经济政策安全化程度最高的领域，也是两国在整个“印太经济框架”成员国中优势最大的领域之一。此外，将以技术同盟为核心的美日半导体合作置于重中之中的地位，既是出于两国经济结构的要求，更是受到现实局势影响的结果。
佩洛西窜台后，台海局势日益紧张，台湾芯片供应面临风险，美日两国都认识到优先在半导体领域自主发展和合作的迫切性。而日本在半导体制造业中14种材料占有50%以上的份额，拥有垄断性优势。[6]美日经济政策磋商委员会（Economic Policy Consultative Committee）首次会议就提出要建立半导体联合研究机构。美日合作不仅旨在提高研发力，更在于有效加强对华技术限制，并延续了美日在《瓦森纳协议》框架下限制技术转移的思路，即以“常规武器和两用物品”为名义实行联合出口管制。如会议联合声明特别提到“加强对可用于开发武器的材料、技术和研究的出口管制”。[7]
针对诸如台海局势失控可能带来的关键产品供应链危机，“印太经济框架”部长声明指出，要“联合建立识别在供应链中断影响成员国的关键领域或商品机制”，并“建立情报共享和危机反应机制”。[8]所谓“关键产业”被定义为“对我们的国家安全、经济韧性以及我们公民的健康和安全至关重要的产业或产品”。[9]虽然“印太经济框架部长级文本”中没有明确提到半导体产业，且强调要建立“联合识别”机制，但并不妨碍美国扩大供应链合作的产业适用范围，以丰富合作领域并加强共识。
（三） 数字基础设施投资与“经济胁迫”
美日经济政策磋商委员会发表的“十六点行动计划”中将反对“经济胁迫与不公正贷款”单独作为一个小节，强调要反对“经济胁迫”，对抗非市场行为，确保债务透明性，并特意提到斯里兰卡的债务问题。[10]美日此举旨在利用“公正经济”叙事挤压中国在“一带一路”沿线国家内投资建设的话语权，暗示斯里兰卡财政破产是因为中国的“债务陷阱”（Debt Trap）。两国还承诺，在2030年大幅扩大基于Open-RAN的5G网络。相对廉价的Open-RAN会与华为的RAN技术产生激烈竞争，从而在第三世界国家5G基础设施市场达到“去华为”和“去中国”的目的。
与此对照，“印太经济框架部长级文本”中的“公正经济”（Fair Economy)并没有鼓吹所谓的反经济胁迫和债务陷阱，仅仅着墨于从加强国际执法合作和信息共享方面应对反腐败、税收执法和透明度等问题。在“贸易”（Trade）一章中也并没有声称要建立排他性的技术标准，而强调“通过建立信任的环境以及对数字经济的信心促进开放的数字贸易”；[12]对于数字基础设施，部长声明则强调要确保“信任和安全的数据流动”和“推动和增加投资”。
三、“印太经济框架”下的美日经济安全政策合作展望
（一）IPEF中的美日因素分析
作为美日战略互动和政策话语迁移的产物，“印太经济框架”强调宽泛化的投资、技术、价值规范，避免触及到美国国内政治中极为敏感的市场准入议题，同时也减轻了域内国家加入的实际成本，灵活协调各种版本“印太战略”间的涵盖与对接问题。这种灵活性是美国政策界对日本政府“高质量基础设施合作伙伴关系”的吸收。而美国主导的规则一但经过传播被内化为国际规范，就可以拥有与“政治民主”对接而融合的经济合法性话语。
美日以自身标准为参照物，放大其经济安全逻辑的普世性，联手共享价值观国家，结成规则同盟，共同开发新的反映其利益偏好的规则性政策工具。体现出“印太战略”的范畴层次进一步深刻化、复杂化，形成安全防务、经贸竞争和价值框架并重且后者比重不断上升的格局。
（二）IPEF“经济安全化”的可能与限度
“印太经济框架”注重战略性关键产业选择性的模块化谈判，这体现在美日优先开展半导体合作的表态中。虽然美日技术联盟明显加强并有扩展的可能，但是双方将会在“印太经济框架”内注重技术流动和技术管理的平衡。
同时，“印太经济框架”的安全话语扩展有明显的限度，与美日经济安全合作的视角不同，印太经济框架“最大公约数”是基于域内国家对于“多元的开放性”的贸易避险策略产生，而不是追随美日高风险的经济安全逻辑。大多数域内国家对于“去中国化”的经贸和技术标准仍然保持警惕，从而保持“谨慎欢迎”（cautious welcome）的态度。[13]
（三）IPEF下美日经济安全政策合作的可能与限度
尽管美日经济安全策略协调已经取得一些具体共识，但是经济安全问题的复合性要求超过“2+2”的跨部门、多层次协调和政企对话。[14]另外，双方仍然没有明确对《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的态度及其与IPEF的关系。日本也同样担忧会议将使日本偏离自由贸易的轨道，走向其所批判的“经济胁迫”的道路。[15]美国对芯片制造业的关注回归会否导致日本半导体产业的空心化从而失去“战略不可或缺性”，对中国的出口管制具体如何实行，如何避免“硬脱钩”损害在华日企的利益？这都是亟待回答的问题。
鉴于IPEF行政令推行的属性和上届美国政府单边贸易政策的影响，包括日本在内的许多IPEF成员国对该框架的稳定性、延续性存在疑虑，要求拜登政府在推进议程上展现出更坚定的政治意志。值得注意的是，高通胀和“中产阶级外交”路线决定了拜登政府的注意力无法从国内抽出。如日本借此时机扩展战略自主性，日本地位的上升不仅将使IPEF的建设成为“美日主导”，也加大了两国因思路分歧而产生摩擦的可能性。
未来，美日经济安全合作将在协调机制、供应链和技术联盟合作方面持续深化，但由于IPEF难以做出实质性的市场准入承诺，两国主导下的“印太”地区的自由贸易体系建设短期内不可能取得重大进展，而没有“印太”自由贸易体系作为“压舱石”的美日经济安全合作或将在某一个阶段陷入持续停滞。
编：蔡依航 审：孙成昊 （本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）