公务员内部人事处理行为不属于行政复议范围｜北京行政裁判观察

［裁判要旨］

1.《中华人民共和国行政复议法》设立的目的在于对公民、法人和其他组织的合法权益在遭受行政机关具体行政行为的不法侵害时，向其提供救济，即行政复议程序救济的对象为行政相对人，审查的对象为具体行政行为的合法性及合理性。《中华人民共和国行政复议法》第六条亦对行政复议的范围予以了明确规定。

2.《中华人民共和国公务员法》规定的公务员内部管理事项中的人事处理行为，不具有具体行政行为外部性的特征，且针对的是行政机关工作人员，并非《中华人民共和国行政复议法》规定的遭受具体行政行为侵害的一般公民，因此并非属于行政复议的调整范围。

［裁判文书］

北京市第二中级人民法院

行政判决书

(2016)京02行初266号

原告杨尚武，男，1955年2月15日出生，住河南省郑州市。

委托代理人蔡伟华（原告杨尚武之妻），1955年11月26日出生。

被告中华人民共和国人力资源和社会保障部，住所地北京市东城区和平里东街3号。

法定代表人尹蔚民，部长。

委托代理人王学琳，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。

原告杨尚武不服中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）于2016年5月30日所作的人社复驳字〔2016〕20号《人力资源和社会保障部驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉驳回复议申请决定书），向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月22日受理后，于同年6月    日向被告人社部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。原告杨尚武之委托代理人蔡伟华，被告人社部之委托代理人王学琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年5月30日，被告人社部以杨尚武为申请人，河南省人力资源和社会保障厅（以下简称河南省人社厅）为被申请人作出被诉驳回复申请决定书，主要内容为：“……复议请求：责令被申请人对申请人的《干部退休后享受特殊重大贡献待遇审批表》履行法定职责，在一定期限内重新作出具体行政行为。……经审理，本机关认为：申请人的行政复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的手里条件。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定驳回申请人的行政复议申请。……”

被告人社部在法定期限内向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据材料：

1、《行政复议申请书》，证明人社部法制工作机构于16年3月21日收到了杨尚武提交的行政复议申请；

2、人社部复受字〔2016〕20号《行政复议受理通知书》及送达证明，证明人社部于2016年3月23日对杨尚武的行政复议申请予以受理并将受理决定向杨尚武邮寄送达；

3、《关于延期做出行政复议决定的通知》及送达证明，证明人社部于2016年5月18日决定将此案延期审审查，并将延期通知向杨尚武邮寄送达；

4、被诉行政复议决定书及送达证明，证明人社部于2016年5月30日依法作出了被诉复议决定书，并向杨尚武邮寄送达；

5、《关于调整退休职工享受特殊贡献等几项待遇问题的通知》（豫劳人险字）〔1988〕第10号），证明杨尚武提出的行政复议请求属于行政机关的内部管理行为，不属于行政复议法的受理范围。

原告杨尚武诉称：杨尚武系河南省宜阳县公安局干警，在职期间于1988年1991年分获市级、省级、部级先进工作者，符合《关于调整退休职工享受特殊贡献等几项待遇问题的通知》（豫劳人险字）〔1988〕第10号）规定的提高退休费标准百分之十的规定。杨尚武所在单位、县、市人社局逐级上报河南省人社厅批准。但2016年1月杨尚武得知报批材被河南省人社厅退回，且河南省人社厅没有说明不于批准的理由。在杨尚武随后向河南省人社厅反映情况无果后，杨尚武于2017年3月17日向人社部申请行政复议，请求人社部责令河南省人社厅对《干部退休后享受特殊重大贡献待遇审批表》履行法定职责，在一定期限内重新作出具体行政行为。但是人社部却以杨尚武申请复议事项不属于行政复议范围为由，做出了被诉驳回复议申请决定书。杨尚武认为，人社部所做的被诉驳回复议申请决定违法，请求法院撤销被诉驳回复议申请决定，判令人社部对杨尚武的行政复议申请予以受理。

杨尚武在法定期限内向本院提供了如下证据材料：

1、《机关工作人员退休审核表》；

2、《干部退休后享受特殊重大贡献待遇审批表》

3、公安部于1991年10月向杨尚武颁发的《荣誉证书》，内容为“杨尚武同志，在全国颁发居民身份证工作中，成绩显著，被评为先进工作者。特发此证，以资鼓励。”；

河南省公安厅、河南省颁发居民身份证办公室于1991年3月向杨尚武颁发的《荣誉证书》，内容为：“杨尚武同志，。在集中颁发居民身份证工作中，成绩显著，被评为先进工作者。”；

洛阳市颁发居民身份证办公室于1989年向杨尚武颁发的《荣誉证书》，内容为：“杨尚武同志被评为1998年颁发居民身份证先进工作者”；

4、《全国颁发居民身份证工作先进集体和先进个人光荣册》《关于表彰颁发居民身份证工作先进集体和先进个人的决定》、中央领导同志接见全国居民身份证工作表彰会议代表合影照片；

5、《关于干部退休待遇几个问题的通知》豫劳人老字（86）第8号；

6、《关于调整退休职工享受特殊贡献等几项待遇问题的通知》（豫劳人险字）〔1988〕第10号）

7、2016年1月30日向河南省人社厅邮寄的信件，内含《请求省人社厅将（干部退休后享受特殊重大贡献待遇审批表）退回说明理由》和证据14页；

8、2016年1月31日向河南省人社厅邮寄的信件，内含《请求省人社厅将（干部退休后享受特殊重大贡献待遇审批表）退回说明理由》和证据14页；

证据1-8证明杨尚武于1991年被公安部表彰为部级先进工作者，符合提高退休工资的条件，河南省人社厅应予批准。杨尚武为此也向河南省人社厅寄信要求说明不予批准的理由。

9、《人事部关于严格执行退休干部享受特殊贡献待遇规定的通知》人退发[1989]1号；

10、《人事部关于加强对国务院工作部门授予不及荣誉称号工作管理的通知》人核培发[1994]4号；

11、河南省人社厅于2016年4月14日作出的《行政复议答复书》；

证据5-6、9-10证明杨尚武符合提高退休费标准的条件，证据11证明河南省人社厅的答复违法；

12、被诉驳回复议申请决定书；

13、2017年4月15日杨尚武向人社部邮寄的信件；

14、2017年5月31日杨尚武向人社部邮寄的信件；

证据12-13证明人社部所作的被诉驳回复议申请决定违法；

15、信访材料4页，证明杨尚武向多方反映问题，但均未得到回复。

被告人社部辩称：2016年3月21日，人社部法制工作机构收到杨尚武提交的行政复议申请书。2016年3月23日，人社部予以受理并将受理决定向杨尚武送达。2016年5月18日，由于案情较为复杂，人社部作出了延期决定并依法送达。2016年5月30日，人社部依法作出被诉驳回复议申请决定并向杨尚武送达。

杨尚武申请复议的事项为“责令被申请人对申请人的《干部退休后享受特殊重大贡献待遇审批表》履行法定职责，在一定期限内重新作出具体行政行为。”人社部认为杨尚武申请复议的事项，即干部退休后享受特殊重大贡献待遇审批表》的批注，应由杨尚武所在单位即河南省宜阳县公安局提出，经河南省宜阳县人社局、洛阳市人社局逐级审核，最后报河南省人社厅审批，属于行政机关上下级之间的内部管理行为。根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第九十条、九十三条等条款的规定，杨尚武认为其工资待遇审核有误的，只能通过复核、申诉等渠道予以反映解决。现杨尚武申请复议的事项为人事处理决定，并不属于行政复议的受理范围。人社部据此作出的被诉驳回复议申请决定书，事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求法院驳回杨尚武的诉讼请求。

经庭审质证，综合当事人的质辩意见及当事人的陈述，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认：人社部提供的全部证据具有真实性、合法性和与本案的关联性，本院予以采信。对杨尚武提供证据1-14的关联性、真实性予以认可，对其河南省人社厅应对其调高退休工资予以审批的证明目的，不予认可；证据15与本案无关，本院不予采信。

经本院审理查明：2016年3月21日，人社部法制工作机构收到杨尚武提交的行政复议申请书，该行政复议申请的复议请求为“责令被申请人对申请人的《干部退休后享受特殊重大贡献待遇审批表》履行法定职责，在一定期限内重新作出具体行政行为。”人社部于2016年3月213予以受理，后认为该复议案件较为复杂，于2016年5月18日决定将复议案件延期审查并告知杨尚武。2016年5月30日，人社部以杨尚武申请的事项不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）规定受理条件为由，做出被诉驳回复议申请决定书，对杨尚武的行政复议申请予以驳回，并向杨尚武邮寄送达。杨尚武收到被诉驳回复议申请决定后不服，故诉至本院。

本院认为：《行政复议法》第一条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。

《公务员法》第九十条第一款第（一）项规定，未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。

《行政复议法》设立的目的在于对公民、法人和其他组织的合法权益在遭受行政机关具体行政行为的不法侵害时，向其提供救济，即行政复议程序救济的对象为行政相对人，审查的对象为具体行政行为的合法性及合理性。《行政复议法》第六条亦对行政复议的范围予以了明确规定。

本案中，杨尚武申请复议的事项系以其以一名公务员的身份，要求人社部通过行政复议程序对河南省人社厅不予批准杨尚武公务员退休工资提高的行为予以审查。该申请复议的事项并非具体行政行为，而系《公务员法》规定的公务员内部管理事项中的人事处理行为，该行为并不具有具体行政行为外部性的特征，且该人事处理行为针对的是作为行政机关工作人员的杨尚武，亦非《行政复议法》规定的遭受具体行政行为侵害的一般公民。故杨尚武申请复议的事项，并不在《行政复议法》的调整范围之内。杨尚武对其退休工资待遇审批的不满，应依照《公务员法》的相关规定，通过向相应有权行政机关申诉的途径予以救济。人社部在收到杨尚武的行政复议申请后，在法定期限内进行了受理及审查，在审查中发现杨尚武申请复议的事项不属于《行政复议法》规定的受理条件后，依照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，作出被诉驳回复议申请决定，该决定的作出，在行政职权、认定事实、适用法律及行政程序方面均符合法律的规定。杨尚武起诉认为其复议申请属于《行政复议法》的受理范围，人社部应予受理的诉讼理由和请求，没有充分的事实与法律依据。故本院对于杨尚武的诉讼理由，不予采纳，对其诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告杨尚武的全部诉讼请求。

案件受理费50元，由原告杨尚武负担（已交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　　判　　长　　　刘天毅
审　　判　　员　　　王　琪
人  民  陪  审  员　　　范志强

二〇一七年七月二十七日

书　　记　　员　　　安　玓