当事人在诉讼中提出的规范性文件审查请求应符合法定条件｜北京行政裁判观察

裁判要旨

当事人在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求就该行政行为所依据的规范性文件进行附带性审查，但应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。当事人在第一审开庭审理前未提出规范性文件审查请求，在法庭调查中才提出但无正当理由的，法院对其请求不予支持。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第四中级人民法院行政判决书

案号：(2018)京04行初141号

当事人信息

原告孙凤岐，男，1939年11月15日出生，满族，住北京市朝阳区。

委托代理人郭子僮，河北昌德律师事务所律师。

委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。

被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。

法定代表人王灏，男，区长。

委托代理人梁俊蒙，北京市朝阳区人民政府工作人员。

委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。

被告北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。

法定代表人陈吉宁，男，市长。

委托代理人刘彬，北京市人民政府法制办公室干部。

诉讼记录

原告孙凤岐不服被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）作出的朝政房征补字〔2017〕15号《北京市朝阳区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称被诉征补决定）和北京市人民政府（以下简称北京市政府）作出的京政复字〔2017〕1047号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月17日受理后，于2018年1月18日向被告朝阳区政府和北京市政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭审理了本案。原告孙凤岐的委托代理人郭子僮、张友伶，被告朝阳区政府的委托代理人梁俊蒙、孟丽娜，被告北京市政府的委托代理人刘彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告朝阳区政府于2017年8月21日作出被诉征补决定，主要内容为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》《北京市关于国有土地上房屋征收与补偿有关事项的通知》的相关规定，为进行永安里旧城区改建项目（以下简称涉案项目）建设，被告朝阳区政府于2017年2月24日依法作出朝政房征字〔2017〕1号《北京市朝阳区人民政府房屋征收决定》（以下简称1号征收决定），对位于朝阳区永安里地区东至永安里东路，南至永安东里小区围墙，西至国泰饭店、北京铁路局、朝阳区教育委员会用地边界，北至建国门外大街（具体范围以规划意见及附图划定的范围为准）范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。1号征收决定于2017年2月24日在征收范围内进行了公告。《永安里旧城区改建项目住宅房屋征收补偿方案》（以下简称征补方案）已于2016年10月19日在征收范围内及北京市住房和城乡建设委员会（以下简称北京市住建委）网站公布。北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室（以下简称朝阳区征收办）委托房屋征收实施单位北京市朝阳区房屋征收事务中心（以下简称朝阳区征收事务中心）承担涉案项目房屋征收与补偿的具体工作。涉案项目的补偿工作按照征补方案实施，项目正式签约期限自2017年2月25日9时至2017年3月26日中午12时止，正式签约期限为30天。原告孙凤岐在北京市朝阳区永安东里X号（以下简称涉案房屋）有房屋一套，该房屋建筑面积41.32平方米，属于涉案项目征收范围。根据北京市北方房地产咨询评估有限责任公司（以下简称北方评估公司）于2016年10月26日出具的北方估预字（2016）001号3-020《北京市国有土地上住宅房屋征收预评估报告》（以下简称3-020号预评估报告），以预签征收补偿协议开始之日为价值时点的被征收房屋评估价值总额为2818 258元。根据北方评估公司于2017年3月16日出具的京朝房征估永安里-北方〔2017〕131号《北京市国有土地上住宅房屋征收评估报告》（以下简称131号评估报告），以1号征收决定公告之日为价值时点的标准房屋市场价格为：69 139元/建筑平方米，标准房屋重置成新价为2220元/建筑平方米，被征收房屋评估价值总额为2 851 596元。北方评估公司已向原告孙凤岐送达了上述两份评估报告。按照征补方案的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，不能同时选择两种方式。1.选择货币补偿。按照征补方案的规定，依据131号评估报告，原告孙凤岐可得货币补偿3 915 416.72元。其中：被征收房屋补偿费为2 935 888.80元，补助费为979 527.92元。2.选择房屋产权调换。按照征补方案的规定，依据3-020号预评估报告，原告孙凤岐可用于购买产权调换房屋的金额不得超过3 052550.80元。在上述金额内，原告孙凤岐可在征补方案确定的产权调换房源中依据产权调换相关规定选择房屋进行产权调换，购买产权调换房屋购房款从征收补偿款中扣除。另给予原告孙凤岐其他征收补偿、补助费3 145 673.80元。因朝阳区征收事务中心与原告孙凤岐在1号征收决定公告的签约期限内达不成补偿协议，朝阳区征收办报请被告朝阳区政府作出征补决定。为保障涉案项目的顺利实施，维护被征收人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法规的规定，按照征补方案，被告朝阳区政府对原告孙凤岐作出补偿决定：1.货币补偿方式，原告孙凤岐应得补偿款3 915 416.72元；2.房屋产权调换补偿方式，在原告孙凤岐可用于购买产权调换房屋的金额内，提供征补方案中弘善家园202号楼2310号，建筑面积为119.57平方米的房屋作为产权调换房屋，原告孙凤岐需支付购买上述产权调换房屋购房款1 016 345元，结算后应得补偿款2 129 328.80元；3. 临时安置补偿，按照被征收房屋建筑面积，给予被征收人一次性临时安置补偿，按照200元/平方米*月的标准发放，不足5000元/月的，补足至5000元/月发放，发放期限为4个月（该项补偿已包含在上述被征收人应得补偿款中）；4. 停产停业损失补偿，根据征补方案的规定，被征收人能够提供真实、有效的证明文件的，按规定的标准给予相应停产停业损失补偿；5.搬迁费补偿，按照被征收房屋建筑面积给予被征收人搬迁费补偿，补偿标准为40元/平方米（该项补偿已包含在上述被征收人应得补偿款中）；6.移机费用补偿，按以下标准给予被征收人移机费用补偿：电话移机费300元/台，有线电视移机费500元/户，空调移机费500元/台，热水器移机费400元/台，即插即热型厨宝移机费400元/台，宽带移机费400元/户，被征收人需提供购机发票或收、缴费单据的复印件；7.无自建房或自行拆除自建房补助，根据征补方案的规定，原告孙凤岐未签署《永安里旧城区改建项目自行拆除征收范围内自建房声明》，无该项补助；8.特殊困难补助，根据征补方案的规定，被征收人能够提供真实、有效的证明文件的，按规定的标准给予相应特殊困难补助；9.代扣售房款，朝阳区征收事务中心按照《购买公有住宅协议书》的约定，在原告孙凤岐征收补偿中扣除被征收房屋的售房款7159元；原告孙凤岐应在收到被诉征补决定之日起15日内，在货币补偿或房屋产权调换方式中确定一种补偿方式，同时与朝阳区征收事务中心办理搬迁补偿手续，结清相关费用并领取补偿款，原告孙凤岐逾期未确定补偿方式的，视为选择房屋产权调换补偿方式，为原告孙凤岐提供弘善家园202号楼2310号，自搬入该房屋后发生的水、电、燃气、物业等费用，由原告孙凤岐自行支付。原告孙凤岐应在收到被诉征补决定之日起15日内，将涉案房屋腾空，包括自建房交朝阳区征收事务中心拆除，办理搬迁补偿手续后，搬入弘善家园202号楼2310号房屋内。原告孙凤岐不服被诉征补决定，于2017年10月18日向被告北京市政府申请行政复议，北京市政府于2017年12月4日作出被诉复议决定，维持了被诉征补决定。

原告孙凤岐诉称，原告孙凤岐系涉案房屋的合法所有权人，2017年2月被告朝阳区政府进行涉案项目建设，将原告房屋纳入征收范围内。原告与征收方未达成协议，通过其他途径方知被告朝阳区政府已作出被诉征补决定。被告朝阳区政府没有按照法律规定方式向原告孙凤岐送达，故被诉征补决定程序上存在严重问题；且在补偿数额上明显过低，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条之规定。被告北京市政府作出涉案行政复议决定过程中对相关事实没有详尽的查明，侵害了原告的合法权益，故请求法院：1.判决撤销被诉征补决定；2.判决撤销被诉复议决定。

原告孙凤岐向本院提供了以下证据：1.北京市公有住宅租赁合同；2.购买公有住宅协议书；证据1-2证明原告的主体资格；3.被诉征补决定；4.被诉复议决定；证据3-4证明被诉行政行为。

被告朝阳区政府辩称，为进行涉案项目建设，被告朝阳区政府于2017年2月24日作出1号征收决定，并在房屋征收范围内及北京市住建委网站上公告。其中，项目正式签约期限自2017年2月25日9时起至2017年3月26日中午12时止。涉案房屋建筑面积41.32平方米，被列入涉案项目征收范围。北方评估公司于2016年10月26日出具3-020号预评估报告，于2017年3月16日出具131号评估报告。两份评估报告已送达原告孙凤岐。因与原告孙凤岐在签约期限内未达成补偿协议，朝阳区征收办于2017年8月21日报请被告朝阳区政府按照征补方案作出征收补偿决定。被告朝阳区政府于2017年8月21日作出被诉征补决定，已在房屋征收范围内予以公告并向原告孙凤岐进行了送达。被告朝阳区政府认为，被诉征补决定适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院依法判决驳回原告孙凤岐的诉讼请求。

被告朝阳区政府在法定期限内向本院提供了以下证据：

证据一、1号征收决定、北京市住建委网页及照片，证明2017年2月24日被告朝阳区政府作出1号征收决定并及时公告；

证据二、朝阳区征收办京朝房征审〔2016〕115号《关于永安里旧城区改建项目预签征收补偿协议的通知》、征补方案、《永安里旧城区改建项目住房困难家庭补助办法》、北京市住建委网页及照片，证明2016年10月18日，朝阳区征收办作出《关于永安里旧城区改建项目预签征收补偿协议的通知》，征补方案、《永安里旧城区改建项目住房困难家庭补助办法》等作为附件；

证据三、北京市第四中级人民法院（2017）京04行初414号《行政判决书》（以下简称414号行政判决），证明1号征收决定已被法院生效判决所支持；

证据四、购买公有住宅协议书，证明原告孙凤岐所有的涉案房屋建筑面积41.32平方米，被列入项目征收范围；

证据五、1.3-020号预评估报告及附表、送达回证，2.131号评估报告及附表、送达回证、录像、说明，3.授权委托书、户口簿，4.房地产估价机构资质证书、估价师执业证，5.朝阳区征收办京朝房征审〔2017〕18号《关于永安里旧城区改建项目被征收住宅房屋分户初步评估结果的公示》及照片，6.朝阳区征收办京朝房征审〔2017〕31号《关于对永安里旧城区改建项目被征收住宅房屋分户复核评估结果公示的通知》及照片，7.永安里旧城区改建项目分户初步评估结果及分户复核评估结果公示位置说明，8.北京市朝阳区永安里旧城区改建项目房屋征收与补偿住宅楼房勘查记录，9.关于北京市朝阳区永安里旧城区改建项目住宅房屋标准房屋市场价格和标准房屋重置成新价的公示、照片及专家咨询意见书，10.关于《北京市国有土地上住宅房屋征收评估报告》（编号：京朝房征估永安里-北方[2017]131号）申请复核的说明，11.授权委托书，以上证据证明北方评估公司先后出具了3-020号预评估报告及131号评估报告并已送达给原告孙凤岐，估价机构及估价师均具有估价资质，估价机构已进行实地查勘，分户初步评估结果及复核评估结果已在征收范围内向被征收人公示；

证据六、被征收人或同住人家属对永安里旧城区改建项目征收意见、谈话记录、永安里旧城区改建项目同意自行拆除征收范围内自建房声明，证明房屋征收部门与原告孙凤岐商谈补偿情况；

证据七、补偿明细，证明依据征补方案对原告孙凤岐的补偿情况；

证据八、弘善家园项目房源介绍及户型图，证明为原告提供的弘善家园房源情况；

证据九、征收补偿决定申请书，证明因与原告孙凤岐在征补方案确定的签约期限内达不成补偿协议，朝阳区征收办于2017年8月21日报请被告朝阳区政府按照征补方案作出补偿决定；

证据十、被诉征补决定、照片、送达回证、录像及谈话笔录，证明被告朝阳区政府于2017年8月21日作出被诉征补决定，已在房屋征收范围内予以公告并向原告孙凤岐进行了送达；

证据十一、评估报告及被诉征补决定送达见证人身份证明，证明见证人为永安里社区工作人员。

证据十二、光盘，证明评估报告和被诉征补决定送达录像。

被告北京市政府辩称，其根据《中华人民共和国行政复议法》规定的程序办理行政复议案件，作出的被诉复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告北京市政府在法定举证期限内向本院提供了以下证据：1.行政复议申请书；2.邮寄信封及收文记录；证据1-2证明北京市政府收到原告行政复议申请的情况；3.行政复议答复通知书及送达回证，证明北京市政府通知朝阳区政府答复；4.行政复议答复书，证明朝阳区政府答复情况；5.被诉复议决定及送达回证，证明北京市政府在法定期限内作出复议决定并向当事人送达。

经庭审质证，原告孙凤岐、被告朝阳区政府及北京市政府提交的证据形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明被告朝阳区政府作出被诉征补决定的相关事实及背景情况，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。

根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：

因涉案项目建设需要，被告朝阳区政府于2017年2月24日作出1号征收决定，决定对涉案项目用地红线范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回，房屋征收范围：东至永安里东路，南至永安东里小区围墙，西至国泰饭店、北京铁路局、朝阳区教育委员会用地边界，北至建国门外大街（具体范围以规划意见及附图划定的范围为准），并载明了补偿方案、房屋征收实施单位、评估机构、项目搬迁签约期限、行政复议和行政诉讼权利等内容。原告孙凤岐位于北京市朝阳区永安东里X号房屋属于上述征收范围。2017年3月16日，北方评估公司作出131号评估报告，评估结果：涉案房屋建筑面积41.32平方米，在价值时点的征收价值总额为2 851 596元。131号评估报告于2017年5月11日送达原告，原告孙凤岐在收到该报告后未申请复核评估和鉴定。因双方未在征补方案确定的签约期限内达成补偿协议，2017年8月21日，朝阳区征收办向被告朝阳区政府提出《征收补偿决定申请书》。2017年8月21日，被告朝阳区政府作出被诉征补决定并于次日送达给原告孙凤岐，亦在征收范围内予以公告。原告孙凤岐不服，于2017年10月18日向被告北京市政府提出行政复议申请，同年12月4日，北京市政府作出维持被诉征收决定的被诉复议决定，原告孙凤岐于同年12月12日收到被诉复议决定后仍不服，于2017年12月22日通过邮寄方式向本院提起行政诉讼。

裁判分析过程

本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告朝阳区政府具有作出本案被诉征补决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。北京市政府作为朝阳区政府的上一级人民政府，依法具有受理原告的行政复议申请、作出行政复议决定的法定职权。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十五条和第二十六条规定，补偿决定应当公平，并应包括补偿方式、补偿金额和支付期限、产权调换房屋、周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

本案中，关于被诉征补决定内容的合法性问题。第一，被诉征补决定所依据的征补方案符合法律规定。本院作出的414号行政判决已经对1号征收决定的合法性予以确认，本案所涉征补方案亦经过了合法性审查。因双方未能就补偿安置达成协议，被告朝阳区政府根据房屋征收部门的申请，依据征补方案对原告孙凤岐作出被诉征补决定，具有相应的事实根据和法律依据。

第二，被诉征补决定所依据的评估报告符合法律规定。131号评估报告系由具有评估资质的评估机构和估价师出具的，具有合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。131号评估报告中明确告知原告孙凤岐有提出书面申请复核评估、向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定的权利及期限。北方评估公司作出131号评估报告后已送达原告孙凤岐，上述程序均符合法律规定。现原告孙凤岐在收到131号评估报告后未申请复核评估和鉴定，被告朝阳区政府将该评估报告作为被诉征补决定的依据符合相关法律法规规定。

第三，被诉征补决定已依法保障原告孙凤岐对补偿方式的选择权及补偿权益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，被诉征补决定明确表述为：货币补偿方式，原告孙凤岐应得补偿款3 915 416.72元；房屋产权调换补偿方式，在原告孙凤岐可用于购买产权调换房屋的金额内，提供征补方案中弘善家园202号楼2310号，建筑面积为119.57平方米的房屋作为产权调换房屋，原告孙凤岐需支付购买上述产权调换房屋购房款1 016 345元，结算后应得补偿款2 129 328.8元。同时，被诉征补决定详细载明了临时安置、停产停业损失、搬迁费、移机费、无自建房或自行拆除自建房补助、特殊困难补助等原告应当获取的各项补助费，同时也就办理结算和腾空被征收房屋事项予以明确。

原告孙凤岐在本院庭审中主张，按照征补方案中的产权调换原则，原告可以选择不同房源的两套房屋，但被诉征补决定中仅为原告安置了一套房屋，该补偿方式显然违背了征补方案的规定。涉案征补方案产权调换原则：选择北花园和远洋一方房源的，被征收房屋建筑面积35（含）—45（不含）平方米，最大可购买北花园任意户型房屋和两居室房屋各1套；选择弘善家园、北花园和远洋一方房源的，被征收房屋建筑面积35（含）—45（不含）平方米的，最大可购买弘善家园任意户型房屋1套和北花园一居室房屋1套；选择世华泊郡、北花园和远洋一方房源的，被征收房屋建筑面积35（含）—45（不含）平方米的，最大可购买世华泊郡96平方米以下任意户型房屋1套和北花园两居室房屋1套。涉案房屋建筑面积41.32平方米，原告可在1号征收决定规定的签约期内按照征补方案中的产权调换原则，与被征收人签订征收安置补偿协议。但在双方协商未果的情况下，被告朝阳区政府在被诉征补决定中提供征补方案中弘善家园建筑面积为119.57平方米的房屋作为产权调换房屋，保障原告孙凤岐的住房需求，并无不妥。案件审理过程中，被告朝阳区政府称如果在法院强制执行被诉征收补偿决定前，原告孙凤岐与朝阳区征收办签订安置补偿协议，原告仍可以按征补方案选择产权调换，对此本院不持异议。

原告孙凤岐在本案法庭调查中请求一并对《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（八）项的合法性进行审查，称在庭审中才发现预签协议规定的违法直接导致被告朝阳区政府作出的1号征收决定和征补方案违法，从而导致被诉征补决定违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，当事人在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求就该行政行为所依据的规范性文件进行附带性审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。原告孙凤岐在法庭调查中提出该请求，并无正当理由，且《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（八）项并非系朝阳区政府作出被诉征补决定所依据的规范性文件，故对原告孙凤岐的该项请求，本院不予支持。

根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第一款的规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案中，被告北京市政府收到原告的行政复议申请后，通知了朝阳区政府进行答复，并将朝阳区政府答复材料提供给原告，其在法定期限内作出被诉复议决定并送达当事人，复议决定符合法律规定。

综上，原告孙凤岐要求撤销被诉征补决定及被诉复议决定的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告孙凤岐的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告孙凤岐负担（已交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　  判　  长      孙永欣

审　  判　  员      阎　炜

人 民 陪 审 员      仰　蓓

二Ｏ一八年六月十一日

法  官   助   理　  孙嘉琳

书　  记　  员      严佳钰