普通食品不得使用误导性文字致使消费者将其误解为特殊医学用途配方食品｜北京行政裁判观察

1. 普通食品标签标注事项应当符合法律、法规或食品安全标准的规定，不得使用误导性文字致使消费者将其误解为特殊医学用途配方食品。

2. 针对经营者主张其在采购食品时已经尽到了索证、查验、记录等法律义务，应当免于行政处罚的主张。人民法院认为，当事人作为具有特殊医学用途配方食品经营资质的经营者，应当具备相应的辨识和判断能力，当无法认定其在采购时对食品的标签标注事项履行了应尽之查验义务，不能证明经营者符合免予行政处罚的情形。

文书标题及案号

标题：北京市朝阳区人民法院行政判决书

案号：(2019)京0105行初841号

当事人信息

原告北京妇婴服务公司永立得明月商贸中心，住所地北京市朝阳区六里屯251号。

负责人赵桂敏，经理。

委托代理人冷国明，北京市京师律师事务所律师。

委托代理人徐瑞霞，北京市京师律师事务所实习律师。

被告北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里1号。

法定代表人刘立新，局长。

委托代理人刘兵兵，男，北京市朝阳区市场监督管理局干部。

委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。

诉讼记录

原告北京妇婴服务公司永立得明月商贸中心（以下简称原告）不服被告北京市朝阳区市场监督管理局（以下简称被告）行政处罚决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人冷国明，被告委托代理人刘兵兵、蔡锟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告于2019年9月10日作出（京朝）市监食罚[2019]250734号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定原告销售的“佳瑞宝氨基酸配方粉”（生产批次：NBTY18100901）产品外包装标注的“氨基酸配方粉”字样，及“适宜为乳蛋白及多种食物蛋白过敏人群提供营养支持”字样，存在使消费者误解的文字介绍食品的现象。原告销售的“佳瑞宝氨基酸配方粉”（生产批次：NBTY18100901），进货数量：28桶；进购单价：288元/桶，销售数量：24桶，4桶已退回；销售单价：338元/桶。货值金额：9464元，违法所得：8112元。原告经营标签不符合规定的预包装食品行为，违反了《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）（以下简称《标签通则》）3.4的规定和《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六十七条第一款第（九）项的规定。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，对原告给予没收违法所得8112元并处罚款人民币30 000元的处罚。

原告诉称，原告认为被告作出的行政处罚缺乏事实依据和法律依据，行政处罚程序违法，具体理由如下：一、被告作出的行政处罚严重违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩”、第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，被告对原告作出三万元罚款数额较大，故被告在作出行政处罚决定前要告知原告有陈述、申辩、听证的权利。但被告在作出行政处罚决定前，被告既未向原告送达告知书也未交待相关权利的情况下就直接作出处罚，属程序违法应当予以撤销。二、被告作出的行政处罚缺乏事实依据。《行政处罚决定书》认定原告销售的“佳瑞宝氨基酸配方粉”产品的外包装标注的字样，“氨基酸配方粉”、“适宜为乳蛋白及多种食物蛋白过敏人群提供营养支持”的字样仅是提示性用语，该产品仅能为过敏人群提供营养上的需求而不存在具有其他疾病预防和治疗的功能。因此该产品并没有以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性文字、图形等方式介绍食品，也没有利用字号大小或色差误导消费者，没有导致消费者误以为是其他产品而进行购买。三、原告在采购食品时已尽到了索证、查验、记录等法律责任，应免除处罚。“佳瑞宝氨基酸配方粉”是原告通过正规渠道进货，生产厂家有相应的生产资质，同时也取得相应的食品生产许可证，并且案涉食品经浙江省产品质量检测部门检验为合格，符合国家食品安全标准。原告作为普通的经营者履行了应尽的注意义务，进货时已验明了案涉商品的产品质量合格资料和标签标识符合食品安全的资料，不存在主观过错。根据《食品安全法》第一百三十六条“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任”的规定应免除处罚。综上，原告认为被告的行为缺乏事实依据和法律依据，请求法院依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》。

原告在指定期间内向本院提交了如下证据材料：1、原告《营业执照（副本）》、《食品经营许可证（副本）》、法定代表人身份证明书及其身份证复印件；2、生产商和经销商的《营业执照（副本）》及《食品生产许可证》、《食品经营许可证（副本）》、《检测报告》复印件；3、2019年9月10日、2019年9月16日出具的《北京市非税收入一般缴款书》两份；4、《现场录音材料》；5、“佳瑞宝氨基酸配方粉”产品照片；6、经销商出库单及退货单复印件；7、《关于调整特殊医学用途配方食品注册管理过渡期的公告》。原告以上述材料证明原告销售的产品符合行政法规规定，且已经履行了对所销售食品的查验义务，应当免于行政处罚。被告在履行行政处罚的过程中存在程序违法，处罚依据不足。

被告辩称，第一，被告作出行政处罚决定具有法定职权。根据《食品安全法》第六条、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（下称《市场监管处罚程序》）第六条的规定，被告作为北京市区县一级食品药品监督管理部门，依法具有对本行政区域内食品安全进行监督管理，并对涉案事项进行处罚的法定职权；第二，被告作出行政处罚决定程序符合法律规定。被告于2019年5月14日立案，后依法进行了现场检查、询问调查、协查等程序。因案情复杂，被告于2019 年8月10日决定延长案件办理期限30日。后经案件调查终结、处罚事先告知、陈述申辩等程序，被告于2019年9 月10日作出了处罚决定，符合市场监管处罚程序的相关规定；第三，被告作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，裁量合理。被告经查，涉案产品在外包装上明确注明为固体饮料，执行标准为固体饮料GB/T29602。且涉案产品的检测报告的依据是GB/T29602固体饮料，同时检测合格仅能证明其作为普通食品固体饮料是合格的。另根据协查回函显示，涉案产品的生产商未取得特殊医学用途配方食品注册批准，涉案产品属于普通食品固体饮料。因此，涉案产品属于普通食品而非特殊医学用途配方食品。但涉案产品的外包装标注“氨基酸配方粉”字样及“适宜为乳蛋白及多种食品蛋白过敏人群提供营养支持”字样，存在使消费者误解的文字介绍的现象，易使消费者将其与特殊医学用途配方食品混淆。特殊医学用途配方食品的批准注册具有严格的条件，涉案产品作为固体饮料并不能达到特殊医学用途配方食品的标准。因此涉案产品不符合《标签通则》3.4的规定，违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，被告依据该法第一百二十五条第一款第（二）项对原告作出的行政处罚，事实认定清楚，适用法律正确；第四，原告的诉讼理由均不能成立。综上所述，原告的起诉缺乏事实依据及法律依据，被告作出行政处罚决定具有法定职权，符合法定程序，认定事实清楚，适用法律法规正确，内容并无不当。因此，请求人民法院驳回原告的起诉或诉讼请求。

被告在法定期限内向本院提供如下作出被诉行政处罚决定的证据和规范性法律文件依据：

（一）作出被诉《行政处罚决定书》认定事实和履行程序的证据：1、《举报登记单》、媒体报道、涉案产品照片、《案件来源登记表》、《立案审批表》，证明被告收到举报材料并立案。2、2019年5月14日制作的《现场笔录》及现场照片、原告提交的《营业执照（副本）》、《食品经营许可证(副本)》、授权委托书及身份证复印件等；3、《询问通知书》及送达回证，2019年5月15日制作的《询问笔录》、生产商和经销商的《营业执照（副本）》及《食品经营许可证（副本）》、《食品生产许可证》、《授权书》、《声明》、原告与经销商的《供销协议》、涉案食品的《检验报告单》、《检测报告》、《情况说明》、《出入库明细》、《退货记录》等；4、《协助调查函》及邮寄凭证、《关于“氨基酸配方粉”涉嫌冒充特医食品一案协助调查的函》及附件材料、《市场监管总局办公厅关于查处宁波特壹食品有限公司和青岛金大洋乳业有限公司违法违规行为的通报》；5、《行政处罚案件有关事项审批表》、《食品安全国家标准 特殊医学用途配方食品通则》（GB29922-2013）；6、《案件调查终结报告》、《行政处罚案件有关事项审批表》、《行政处罚告知书》及送达回证、《陈述申辩笔录》、《陈述申辩复核意见书》，证据2-6证明被告对原告进行了充分调查，认定事实清楚，程序并无不当。7、《行政处理决定审批表》、《行政处罚决定书》、《责令改正通知书》及送达回证，证明被告依法作出行政处罚决定并送达相对人。

（二）作出被诉《行政处罚决定书》的法律依据：1、《食品安全法》；2、《市场监管处罚程序》；3、《标签通则》，被告以此说明其具有作出被诉行政处罚决定的行政职权，执法程序和实体处理均符合上述法律、规章的规定。

经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、针对原告证据1、2、5，该证据能够反映原告主体身份及其对涉案食品进货时的查验情况，本院予以采纳，但不具有原告主张的证明力，本院不予采信；针对原告证据3、4，该证据不具有证明被告程序违法的证明力，本院不予采信；针对原告证据6，该证据原告在行政调查中并未提交，且退货单所记载内容与原告在行政调查程序中的陈述及提交的进货台账记录内容不符，亦未说明正当理由，故本院不予采纳；针对原告的证据7，该证据与本案不具有关联性，本院不予采纳；2、被告提交的证据材料系在作出被诉《行政处罚决定书》前收集、制作的，具有真实性及与本案具有关联性，能够证明被告作出被诉行政处罚决定的基本情况，本院予以采纳。

根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明：2019年5月14日，被告针对反映原告所经营的“佳瑞宝氨基酸配方粉”疑似冒充特殊医学用途配方食品的投诉举报予以立案。同日，被告赴原告经营场所进行现场检查并制作《现场笔录》，检查情况为：现场检查时未见货架有待售的“佳瑞宝氨基酸配方粉（生产批次：NBTY18100901）”产品，原告单位负责人表示销售过宁波特壹食品有限公司生产的上述产品。2019年5月15日，被告对原告委托代理人王亚卿进行询问并制作《询问笔录》，笔录中王亚卿陈述了涉案食品的销售时间为2018年12月4日至2019年5月10日，共购进涉案食品28桶，销售了24桶，4桶已退回供应商，进货单价为288元，销售单价为338元等情况，被告结合原告提交的销售台账予以确认。调查程序中，被告先后收集了原告提交的《营业执照（副本）》、《食品经营许可证（副本）》、授权委托书、涉案食品“佳瑞宝氨基酸配方粉”生产商、经销商《营业执照（副本）》、《食品经营许可证（副本）》、《食品生产许可证》等相关资质证照、授权书、声明、《供销协议》、产品检验报告、情况说明、出入库明细、退货记录等材料。2019年7月5日，被告向宁波市市场监督管理局杭州湾新区分局（以下简称杭州湾新区分局）邮寄《协助调查函》。2019年7月10日，杭州湾新区分局针对被告协查内容予以回复：1、宁波特壹食品有限公司食品生产许可证编号为SC10633028406538，食品类别为：饮料，未取得特殊医学用途配方食品注册批准；2、宁波特壹食品有限公司生产过佳瑞宝氨基酸配方粉，属于普通食品，产品类别为：固体饮料，并以附件发送了涉案产品的部分出厂检测报告及监督抽检报告。2019年8月10日，被告经审批对案件办理期限延长30个自然日。2019年9月6日，被告作出《行政处罚告知书》，告知原告单位销售的“佳瑞宝氨基酸配方粉1号（生产批次：NBTY18100901）”涉嫌违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项及《标签通则》3.4的规定。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，被告拟对原告进行以下行政处罚：1、没收违法所得：8112元；2、罚款：2.3万元（含）—3.2万元（含）罚款，并告知原告具有陈述、申辩的权利。同日，被告向原告送达了该告知，原告委托代理人王亚卿签字并加盖公章确认签收。2019年9月9日，被告制作《陈述申辩笔录》，笔录中原告委托代理人王亚卿表示“没有陈述申辩内容，也不申请陈述、申辩”，王亚卿签字确认并加盖了原告公章。被告经内部行政审批后，于2019年9月10日作出被诉《行政处罚决定书》、《责令改正通知书》。2019年9月16日，原告委托代理人王亚卿签字并加盖公章确认签收了上述文书。

另查，2019年6月6日，国家市场监督管理总局网站发布《市场监管总局办公厅关于查处宁波特壹食品有限公司和青岛金大洋乳业有限公司违法违规行为的通报》，涉案食品生产商宁波特壹食品有限公司因产品标签及涉嫌虚假宣传等问题被杭州湾新区分局依法予以处理。

裁判分析过程

本院认为，依据《食品安全法》第六条第二款的规定，被告是朝阳区范围内承担食品药品监督管理职责的行政机关。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本案违法行为发生地位于朝阳区，因此被告作为食品药品监督行政主管部门具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。

根据《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项以及《标签通则》3.4条的规定，预包装食品的包装上应当有标签，食品标签应当标明法律、法规或食品安全标准规定应当标明的事项。食品标签“应真实、准确，不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品，也不得利用字号大小或色差误导消费者。”另外，对于特殊医学用途配方食品，国家制定了《食品安全国家标准特殊医学用途配方食品通则》（GB29922—2013），该通则第2.1条规定了特殊医学用途配方食品的定义，是指“为了满足进食受限、消化吸收障碍、代谢紊乱或特定疾病状态人群对营养素或膳食的特殊需要，专门加工配制而成的配方食品”。结合上述规定，普通食品标签标注事项应当符合法律、法规或食品安全标准的规定，不得使用误导性文字致使消费者将其误解为特殊医学用途配方食品。本案中，原告销售的“佳瑞宝氨基酸配方粉”不属于特殊医学用途配方食品，但其标签上标注的“氨基酸配方粉”、“适宜为乳蛋白及多种食物蛋白过敏人群提供营养支持”等内容具有误导性，易使消费者将该产品误解为特殊医学用途配方食品，被告对此作出的违法认定并无不当，本院不持异议。原告关于涉案食品标签字样仅是提示性用语，不具有误导性的主张缺乏事实根据，本院不予支持。

根据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，生产经营标签不符合法律规定的食品、食品添加剂的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。本案中，经被告调查证实，原告销售的涉案食品的货值金额为9464元，违法所得为8112元，故被告作出的没收违法所得8112元，并处30 000元罚款的处罚，符合上述规定，本院予以支持。针对原告主张其在采购涉案食品时已经尽到了索证、查验、记录等法律义务，应当免于行政处罚的主张，本院认为，原告作为具有特殊医学用途配方食品经营资质的经营者，应当具备相应的辨识和判断能力，本案中无法认定原告在采购涉案食品时对涉案食品的标签标注事项履行了应尽之查验义务，不能证明原告符合免予行政处罚的情形，原告的上述主张于法无据，本院无法支持。

在作出行政处罚前，被告履行了立案、调查、告知、送达等程序，符合《市场监管处罚程序》的规定，本院予以支持。原告关于被告在作出处罚决定前未告知其陈述、申辩、听证权利以及被诉处罚决定程序违法的主张，明显缺乏法律依据和事实根据，本院不予支持。

综上，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告北京妇婴服务公司永立得明月商贸中心的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告北京妇婴服务公司永立得明月商贸中心负担（已交纳）。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。

审判长　　鞠　仁

人民陪审员　　王　俊

人民陪审员　　迟黎明

二Ｏ一九年十二月四日

书记员　　孙　雯

值班编辑 - 初相钰、谢智洁

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