住建部门不具有对商品房买卖合同等民事协议的内容进行监管的职责

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住建部门无权就《家庭购房申请表》《草稿合同》《商品房买卖合同》等民事协议的内容进行监管。根据原北京市建设委员会发布《关于全面推行存量房买卖合同网上签约有关问题的通知》（京建交〔2008〕628号）和2010年4月7日市住建委发布《关于完善存量房买卖合同网上签约流程等有关问题的通知》（京建发〔2010〕169号）的相关规定，存量房买卖合同网上签约行为是房屋登记行政主管部门推出的一项服务举措，住建部门并不具有对合同内容监管和变更的职责，故当事人请求住建部门对相关合同内容进行监管的人民法院不予支持。

文书标题及案号

标题：北京市第三中级人民法院行政判决书

案号：(2022)京03行终733号

当事人信息

上诉人（一审原告）姚晓明，男，1987年7月1日出生，住北京市西城区。

被上诉人（一审被告）北京市通州区住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区车站路49号。

法定代表人曾勃，主任。

委托代理人马志春，男，北京市通州区住房和城乡建设委员会工作人员。

委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区达济街9号。

法定代表人王飞，主任。

委托代理人李亮，男，北京市住房和城乡建设委员会工作人员。

委托代理人于婧思，北京市康达律师事务所律师。

被上诉人（一审第三人）北京首都开发股份有限公司，住所地北京市东城区安定门外大街

183号京宝花园二层。

法定代表人李岩，董事长。

委托代理人张岩，北京金诚同达律师事务所律师。

委托代理人郑欣，北京金诚同达律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人姚晓明因诉被上诉人北京市通州区住房和城乡建设委员会（以下简称通州区住建委）、北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）不履行法定职责及行政复议一案，不服北京市通州区人民法院（2021）京0112行初1159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

案件基本情况

2021年3月24日，姚晓明通过市住建委网站反映北京首都开发股份有限公司（以下简称首开公司）拒绝向其交付合同原件，经与首开公司多次索要，首开公司仍拒绝交付合同；网签过程中首开公司擅自使用非姚晓明手机号注册网签系统，要求改正，首开公司予以拒绝。后市住建委未予书面答复告知。通州区住建委于2021年4月26日、8月3日与姚晓明进行了电话沟通。姚晓明认为通州区住建委未就“使用非购房人信息注册网签系统并拒不改正”的问题进行处理，复议至市住建委。2021年10月29日，市住建委作出京建复字〔2021〕101号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），就通州区住建委未能及时处理反馈的问题进行了指正，但认为责令通州区住建委重新处理并无实际意义，驳回了姚晓明的行政复议申请。

姚晓明诉至一审法院，请求：1.判令通州区住建委履行法定职责；2.撤销市住建委作出的《复议决定书》。

一审法院经审理查明，2021年3月24日，姚晓明就首开公司不给住房合同和使用非购房人信息注册网签系统的问题在市住建委网络投诉。市住建委转办至通州区住建委。2021年4月23日，姚晓明就市住建委不处理投诉问题拨打北京市市民热线，《北京市市民热线服务中心事件登记单》（2021年第3461号）显示2021年4月23日服务中心派单转至通州区住建委。

2021年4月23日，通州区住建委前往首开公司进行现场检查，并于同日作出京建法改（通建）字[2021]第650238号《责令改正通知书》（以下简称《责令改正通知书》），内容为：首开公司双方签订买卖合同后，收回全部合同文本，未交买受人持有一份合同原件的行为，违反了《关于加强本市商品房交易市场动态监管的通知》（京建交〔2006〕334号）第三条的规定，本机关依据《关于加强本市商品房交易市场动态监管的通知》（京建交〔2006〕334号）第三条的规定，现责令首开公司于2021年5月7日前改正该行为，并提交整改报告。2021年5月7日，首开公司出具了《整改报告》，表示可为其另行提供一份《北京市商品房现房买卖合同》（以下简称《商品房买卖合同》）原件，因姚晓明已就此事起诉首开公司，姚晓明要求通过司法程序交接《商品房买卖合同》。2021年5月7日，首开公司向姚晓明邮寄了一份《商品房买卖合同》原件，同时首开公司在小区内通知未收到银行返还购房合同原件的客户可以另行提供一份购房合同原件。首开公司同时向通州区住建委提供了向姚晓明邮寄购房合同的物流凭证和相关通知。

2021年4月26日，通州区住建委市场科胡某与姚晓明通话，就姚晓明诉求进行回复，通知姚晓明可随时前往首开公司领取《商品房买卖合同》。2021年8月3日，通州区住建委市场科胡某再次与姚晓明通话，记录内容为：“姚先生要求对于企业录入购房人虚假电话签约合同的事项进行处理，我答复是合同经买卖双方签字认可，不认为此合同为虚假合同，您认为合同留错了电话，所以不领取合同，不是开发企业不给您合同，网签合同中的联系电话无法更改。留错了电话就对企业进行处罚，我委没有相关的依据。”

2021年8月3日，姚晓明向市住建委申请行政复议，要求责令通州区住建委就未处理“使用非购房人信息注册网签系统并据不改正”的问题履行法定职责。2021年8月6日，市住建委作出京建复字［2021]101号《行政复议答复通知书》（以下简称《行政复议答复通知书》），并于8月10日送达通州区住建委。8月18日，通州区住建委作出《复议答复书》。2021年9月26日，市住建委作出《延期通知书》，内容为：现案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十一条第一款的规定，本机关决定，延长案件审理期限30日。并于9月27日和9月28日送达通州区住建委和姚晓明。2021年10月29日，市住建委作出《复议决定书》，并于10月30日送达通州区住建委，于11月1日送达姚晓明。

一审法院另查，姚晓明就《商品房买卖合同》原件给付、相关违约责任等事项将首开公司诉至北京市东城区人民法院。

一审法院经审理认为，根据《商品房销售管理办法》第五条第三款之规定，直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作，故通州区住建委具有负责处理本行政区域内商品房的销售管理工作的法定职责。

本案中，根据姚晓明网站履责申请、复议申请和起诉内容来看，其就两项事项申请履责：1.合同原件给付问题；2.网签合同电话非本人电话问题。针对第一项履责申请，姚晓明在复议申请和起诉状中均未提出异议，但一审法院需要对行政行为的合法性进行全面评价，不局限于姚晓明存在异议部分。针对该履责事项，通州区住建委在接到转办事项后，进行了现场检查，并作出了《责令改正通知书》，首开公司亦进行了整改并将《商品房买卖合同》原件邮寄姚晓明，但因姚晓明原因其并未收到原件，后通州区住建委于2021年4月26日电话告知姚晓明对于合同原件的问题已经作出处理，姚晓明在起诉状中对此亦予以认可。关于履责程序，通州区住建委从收到履责申请2021年3月24日至告知处理结果2021年4月26日来看，相关处理程序并无不当。但一审法院需要指出，针对当事人的履责申请，在最终告知当事人处理结论时需要明确、具体，避免引发当事人不必要的误解。

关于第二项履责申请，姚晓明认可《家庭购房申请表》《北京市商品房现房买卖合同（草稿）》（以下简称《草稿合同》）《商品房买卖合同》系其本人签署，而上述合同相关电话均系姚晓明争议电话，在本人签署的情况下，相关协议均为民事协议，通州区住建委无权就民事协议内容进行监管。关于姚晓明陈述对网签备案行为的监管，根据原北京市建设委员会发布《关于全面推行存量房买卖合同网上签约有关问题的通知》（京建交﹝2008﹞628号）和2010年4月7日市住建委发布《关于完善存量房买卖合同网上签约流程等有关问题的通知》（京建发﹝2010﹞169号）的相关规定，存量房买卖合同网上签约行为是房屋登记行政主管部门推出的一项服务举措，住建部门并不具有对合同内容监管和变更的职责。因此，通州区住建委虽然2021年8月3日才电话姚晓明相关处理意见，但因不属于通州区住建委的职责范围，该告知并不会对姚晓明的相关权益产生影响，也不构成行政不作为。

关于市住建委的《复议决定书》。根据《行政复议法》第十二条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故市住建委具有依法受理要求不服通州区住建委履行法定职责的复议申请并作出《复议决定书》的法定职责。市住建委针对姚晓明的复议申请，对整个履责事项进行了全面审查，且复议程序符合法定程序，并无不当。此外，市住建委在复议程序中针对通州区住建委履责不当之处进行了指正，对此一审法院不持异议。

由上，通州区住建委针对姚晓明的履责申请履行了法定职责，事实清楚，证据充分，程序合法，市住建委的《复议决定书》亦符合法律规定，事实清楚，证据充分，程序合法。故对姚晓明的诉讼请求，一审法院予以驳回。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姚晓明的诉讼请求。

姚晓明不服一审判决，上诉至本院，主要理由为：一、关于合同原件给付问题。首先，被上诉人通州区住建委在一审程序中提交的证据《工作记录》与事实不符，且该份证据在复议程序中未向复议机关提交，不能作为一审法院认定原具体行政行为合法的依据，一审判决予以采信不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条之规定；其次，首开公司在通州区住建委责令改正后，附带条件要求上诉人签署保密协议和撤回有关民事诉讼才给付合同原件；上诉人要求无条件交付后，首开公司用错误的联系方式（诉争166号码和尾号5257的电话号码均非上诉人电话）向上诉人邮寄合同原件，导致上诉人不能收到合同原件，上诉人至一审交换证据才知悉此事；上诉人另案民事诉讼过程中首开公司当庭表示合同原件“不给你，就是不给你”，本案一审庭审过程中首开公司代理人当庭陈述“原告不撤诉我怎么给他合同”，可证明首开公司主观上仍拒绝向上诉人给付合同原件；上诉人提起民事诉讼要求给付原件，并不免除行政法意义上行政机关按照监管制度监督首开公司给付合同原件的义务。综上，一审判决认定系因上诉人原因未收到合同原件认定事实不清；最后，通州区住建委未就上诉人相关投诉作出答复告知，也未就此提交证据，其提交的证据《电话录音（沟通记录）》自认其没有告知上诉人具体处理结果、作出行政行为的法律依据和救济渠道等，一审庭审中亦查明通州区住建委仅是电话告知上诉人“可去领取合同”，上诉人系通过政府信息公开自行获取相关处理结果。行政机关负有证明其行政行为合法性的义务和举证责任，上诉人根据政府信息公开渠道获取信息，起草起诉状按照事实陈述，不能作为证明其程序合法的依据。在上诉人已当庭陈述清楚上述事实的前提下，一审法院未就“作出答复”一词询问上诉人，亦忽略上诉人当庭陈述，径行认定“作出答复”等于“充分、合法履行答复告知义务”，缺乏事实依据。通州区住建委的行为应被确认违法。二、关于首开公司强制使用非真实信息进行网签备案。上诉人认为，商品房销售这一事实行为，既有民事主体之间的合同关系，又有房屋销售单位依法如实向主管机关备案的行政法关系。上诉人再次明确，上诉人的诉求是认为首开公司强制使用非真实的信息填报网签备案系统，其行为违反行政管理秩序，通州区住建委作为负责本市商品房销售管理工作的行政机关，应依法作出调查处理，上诉人诉求不是一审判决主张的变更合同内容，也不是不服备案行为本身。首开公司强行使用非真实信息进行网签备案，从表面形式上看是欺骗监管机关，破坏房地产交易市场秩序；从内在动机来看，首开公司强行使用非真实信息进行网签备案，剥夺了购房人接收验证码行使有关账号注册、设定密码的权利和接收有关行政机关联系回访的权利，甚至还存有其他动机。上诉人作为群众，向负有行政管理职责的行政机关反映首开公司的违法线索，首开公司应开展初步调查了解基本事实后才能确认其是否具有相应的职权，而不应苛求普通群众具体精准地提供首开公司违规违纪的具体名称和法律依据。一审判决未查清有关事实便称不属于通州区住建委的法定职责范围，认定事实不清。首开公司作为房地产开发企业，应遵守最基本的真实和诚信原则，如实填报网签备案所需信息。其不给付购房合同原件、强制使用非真实的信息进行网签备案的行为只是实施违法行为的手段之一，意在直接掌控上诉人的相关账号和接受的验证码，违法开展经营活动。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实。通州区住建委应进行初步的调查核实，而非在事实不清的情况下作出没有法定职责的答复。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。

通州区住建委、市住建委及首开公司均同意一审判决，请求予以维持。

姚晓明向一审法院提供了下列证据：

1.视频1，证明经询10010联通客服，购房合同所载的手机号为联通手机号且非姚晓明所有；

2.视频2、3，证明：1.姚晓明在签订购房协议时要求首开公司改正合同所载手机号为姚晓明本人手机号及给姚晓明一份合同原件，首开公司予以拒绝；2.首开公司承认购房合同中电话系其原因登错，因网签系统改不了电话，由其承担责任；

3.首开公司现场公示的营业执照、证件等，证明佐证视频中人物身份为首开公司销售人员；

4.网站截图，证明姚晓明曾向市住建委提出履职申请。

通州区住建委在法定期限内向一审法院提供下列证据：

1.网站举报截图，证明姚晓明于2021年3月24日通过市住建委网络投诉；

2.北京市市民热线服务中心事件登记单（2021年第3461号），证明经服务中心派单，转至通州区住建委办理；

3.《现场检查记录》《责令改正通知书》，证明通州区住建委依法对荷香街X号院X号楼X层X单元X号房屋买卖情况进行核查处理；

4.《整改报告》及所附材料，证明首开公司提交整改报告；

5.《起诉状》《增加诉讼请求申请书》，证明姚晓明与首开公司有关争议正在诉讼过程中；

6.《草稿合同》《商品房买卖合同》，证明上述合同均有姚晓明的签名；

7.电话录音（沟通记录）及工作记录，证明就姚晓明诉求作出回复。

法律依据：

1.《商品房销售管理办法》第五条、第十六条；

2.《关于加强本市商品房交易市场动态监管的通知》[京建交〔2006〕334号]。

市住建委在法定期限内向一审法院提供下列证据：

1.姚晓明提交的《行政复议申请书》、身份证复印件及证据材料、收件快递单，证明2021年8月4日，市住建委收到姚晓明邮寄提交的行政复议申请书及证据材料；

2.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明市住建委依法作出并向通州区住建委送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本；

3.通州区住建委提交的《行政复议答复书》、事实证据清单、法律依据清单，证明通州区住建委就姚晓明的行政复议申请提交了答复意见、事实证据材料、法律证据材料；

4.延期审理通知书及送达证明，证明因案件情况复杂，市住建委依法延长案件审理期限30日；

5.《复议决定书》、快递单及快递查询单、送达回证，证明复议决定书程序合法、适用法律正确，并无任何违法之处。

法律依据：

1.《行政复议法》；

2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》。

首开公司在法定期限内向一审法院提供下列证据：

1.《认购房号确认单》；

2.《草稿合同》。

证据1-2证明16619999252的电话号码由姚晓明本人提供，且经过其本人在《认购房号确认单》、草签合同签字确认后，再提交网签，首开公司依照网签备案流程登记相关信息，合法合规。

一审庭审补充证据：

3.家庭购房申请表，证明目的同证据1、证据2的证明目的。

4.证人证言，证明姚晓明选房购房的过程，证明166开头的电话号码是其本人提供的，其在签署证据1和证据2过程中也没有提出异议，是在上传网签系统之后才提出了异议，但是号码无法修改；

5.房屋交易合同网签备案规范和流程，证明手机号码不是网签备案的数据信息，手机号码变更也并非主管部门必须履行的业务流程。

经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据材料作如下认证：市住建委提交的证据5中的《复议决定书》为被诉行政行为，不能作为证据提交。对于双方提交的其他证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，可以证明姚晓明申请履责事项、通州区住建委履责情况以及市住建委复议情况，一审法院均予采信。

一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。

二审中，姚晓明向本院补充提交通州区住建委2021年7月8日作出的通住建委（2021）第118号《告知书》，证明通州区住建委处理结果没有告知上诉人。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。根据上述规定，本院对姚晓明补充提交的证据不予接纳。

经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，根据《商品房销售管理办法》第五条第三款规定，通州区住建委具有负责处理本行政区域内商品房的销售管理工作的法定职责。同时，依据《行政复议法》第十二条规定，市住建委作为通州区住建委的上一级主管部门，具有受理姚晓明的行政复议申请并依法作出行政复议决定的法定职责。

本案中，姚晓明申请履责的事项为：1.合同原件给付问题；2.网签合同电话非本人电话问题。

关于合同原件给付问题，通州区住建委在接到转办事项后，进行了现场检查，并作出了《责令改正通知书》，首开公司亦进行了整改并将《商品房买卖合同》原件邮寄姚晓明，但因姚晓明原因其并未收到原件，后通州区住建委于2021年4月26日电话告知姚晓明对于合同原件的问题已经作出处理。二审中，姚晓明认可目前其已收到《商品房买卖合同》原件。据此，从通州区住建委的履责过程看，其相关处理程序并无不当。

关于网签合同电话非本人电话问题，姚晓明认可《家庭购房申请表》《草稿合同》《商品房买卖合同》系其本人签署，而上述相关协议均为民事协议，通州区住建委无权就民事协议内容进行监管。此外，根据原北京市建设委员会发布《关于全面推行存量房买卖合同网上签约有关问题的通知》（京建交﹝2008﹞628号）和2010年4月7日市住建委发布《关于完善存量房买卖合同网上签约流程等有关问题的通知》（京建发﹝2010﹞169号）的相关规定，存量房买卖合同网上签约行为是房屋登记行政主管部门推出的一项服务举措，住建部门并不具有对合同内容监管和变更的职责，故上述问题不属于通州区住建委的职责范围。

市住建委依法受理了姚晓明提出的行政复议申请，按照《行政复议法》的规定作出《复议决定书》，其复议程序合法，结论正确。市住建委在复议程序中针对通州区住建委履责不当之处进行的指正，本院亦不持异议。

综上，一审法院判决驳回姚晓明的诉讼请求正确，本院应予维持。姚晓明的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人姚晓明负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　　贾志刚

审判员　　韩　勇

审判员　　冯秋丽

二Ｏ二二年六月六日

法官助理　　朱梦洁

法官助理　　郝　丹

书记员　　辛　遥

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