我们一直致力于为读者带来最新的裁判观点、研究梳理，而这个特别专辑，则是回到行政法治的奠基时刻，致敬共同的来处与历史。愿先行者的智慧和勇气观照当下，指引今日之你我继续前行。
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本文选自何海波教授编著的《行政法治奠基时：1989年〈行政诉讼法〉史料荟萃》一书，法律出版社2019年出版。已获转载授权。关于本书介绍，请见 🔗【重磅】行政法治奠基时 ：1989年《行政诉讼法》史料荟萃
姜明安，1951年生，湖南汨罗人。1978-1982年，在北京大学法律学系学习，获法学学士学位。后留校任教，先后任助教（1982）、讲师（1986）、副教授（1990）、教授（1994）。期间，曾在美国华盛顿大学、英国剑桥大学、澳大利亚悉尼大学、美国加州大学洛杉矶分校（UCLA）做访问学者或者高级访问学者。历任教育部人文社会科学重点研究基地——北京大学宪法与行政法研究中心主任、名誉主任。全国人大法工委行政立法研究组成员，参与《国家工作人员法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》等多部重要行政立法试拟稿的草拟、论证。著有《行政法学》（1985）、《行政法与行政诉讼》（1990）、《行政诉讼法学》（1993）、《行政法》（2017）及个人文集《法治的求索与呐喊》（2012）、《新时代中国特色法治论》（2018），主编有高等学校法学核心课程《行政法与行政诉讼法》（第1-7版）等。
初入行政法学界（1982）
试笔《国家工作人员法》（1984）
未成的《行政法基本法》（1986）
起草《行政诉讼法》（1987）
立法过程中的争议
—“民告官”
—行政法院
—受案范围
—复议前置
—司法审查
—举证责任
—规范性文件的审查
—裁判方式
—判决理由
—非诉执行
不主张行政庭设到县
高级法官培训班（1989-1997）
从未代理行政案件
印象最深的行政案件
《行政诉讼法》的意义
2014年修法的影响
对未来修法的展望
寄语年轻学生
初入行政法学界
何海波（以下简称“何”）：姜老师，谢谢您抽时间谈论《行政诉讼法》的制定和实施。启动《行政诉讼法》立法时，您还是一个年轻学者。能说说您那时的情况吗？
姜明安（以下简称“姜”）：我当过兵，上过“五七大学”，后来考上了北京大学法律系读书。1982年，我留系任教。教研室有七个人，三人研究中国宪法，三人研究外国宪法，真正研究行政法的当时只有我一个人。我在八六年评了讲师，九零年任副教授，九四年被评为教授，九六年开始带博士。留校时我31岁，只是一个助教，在教研室里资历是最浅的。当时在很多场合，包括参加《国家工作人员法》起草、参加行政立法研究组、担任行政法学会理事，我都是最年轻、资历最浅的。但那时候，我已经在《中国法制报》《光明日报》等重要报刊和有关法学杂志上发表过多篇文章，全国搞行政法的人都知道有个姜明安。我的一个重要机缘是遇到龚祥瑞先生。我在读书时就跟随他，帮他整理材料，他在几本书的序言里还提到了我。他去哪里参加会议，不管宪法学还是行政法学的会议，都会带上我。他多次带我去陶希晋先生的家。另一位对我有重要帮助的是北京市人大的齐一飞先生。齐老是解放战争时期晋察冀边区的老革命，当时是北京市人大常委会的秘书长。我和齐老、还有龚先生多次合作写文章。通常是我写初稿，他们修改。我那时只是个助教，没有他们的帮助，文章发不了那么高级别的报纸。何：参与《行政诉讼法》制定前，您还参与过《国家工作人员法》的起草。这部法律后来好像没出来？姜：《国家工作人员法》的制定是一件很重大的事。当时我们国家正开始改革开放，干部制度首当其冲。别国都有公务员法律制度，我们也应当有。于是，中共中央组织部发布了一个通知，由中组部和劳动人事部共同牵头，中组部副部长曹志担任起草小组组长，着手起草《国家工作人员法》。起草小组共15人，除了实务部门的，还有研究中外公务员制度的专家学者。我当时还是一个“小助教”，他们怎么叫我参加呢？原来1984年在天津开“全国行政科学学术研讨会”，我交的论文是讨论国家工作人员法的问题。中组部的同志看到后，就通知我也参加《国家工作人员法》起草小组。参加起草的学者一共有五人，除了我，还有人大的皮纯协、社科院法学所的张焕光、政治学所的袁岳云、外交学院的杨伯华。我们住在中组部万寿路招待所，一个星期只能回一次家。驻外使馆帮助收集各国的资料。我们一共编写了三本书，一本是资本主义国家公务员制度，一本是苏联东欧的人事制度，再一本就是中华人民共和国的干部人事制度。书在北大出版社出，初稿是我拿到出版社去的。在这些研究的基础上，形成了行政法的第一部立法草案，就是《国家工作人员法（草案）》。之所以取“国家工作人员法”这个名称，是因为当时宪法用的是“国家工作人员”的称呼。这部草案没有送全国人大正式审议通过，在1993年以《国家公务员暂行条例》的名义颁布。名称改了、制定机关也变了，但基本内容还是一样的，特别是草案确立的考试考核、择优录用的原则和一系列制度都保留下来了。过去，干部都是组织人事部门按计划考核录用配置的。从1993年起，所有公务员都要从办事员、科员做起，都要经过考试、考核；即使是博士毕业，也要走考试、考核这些程序。《国家工作人员法》起草完毕后，中组部的曹志对我印象不错，想调我去组织部。但当时的系主任张国华和副主任罗豪才不同意。他们说，姜明安不适合做官，还是待在校园里做学问好。未成的《行政法基本法》
何：在制定《行政诉讼法》前，全国人大法工委曾成立了一个由学者专家组成的行政立法研究组，搞过一阵《行政基本法》立法。但这个计划半途而废了？龚祥瑞先生带我去陶老家时，陶老多次提起制定《行政法基本法》的设想。陶老说：“现在我们国家《刑法》《刑事诉讼法》有了，《民法通则》正在制定（1986年出台），《民事诉讼法》有1982年的试行版。你们这些人研究行政法，怎么没有《行政法基本法》？《刑法》《刑事诉讼法》《民法》《民事诉讼法》《行政法》《行政诉讼法》都搞出来，咱们的‘六法全书’不就齐全了吗？”他让我们想办法呼吁一下。我回来就开始写文章，写好交给龚先生修改，北京市人大常委会秘书长齐一飞负责报审。有时齐一飞早上五点就给我打电话，问我文章写好了没有，要帮我拿去送审。文章最后以我们三个人的名义，在《光明日报》《中国法制报》上发表。不久，陶老牵头成立了行政立法研究组，专门负责起草行政法大纲或者叫行政法基本法。组长是江平老师，第一副组长是罗豪才，第二副组长是应松年，成员有法工委的肖峋、国务院法制局的高帆、最高院的费宗袆，学界有我、中国政法大学的朱维究、人大的皮纯协和王向明，还有法学所的张焕光。立法组还有一些外围的非正式成员参加，比如汪永清、黄杰、江必新、于安、胡建淼、张树义、刘莘、冯军、江嘉禧、湛中乐等，他们先后参加进来草拟条文或参与讨论。我们立法研究组属于全国人大法制工作委员会主管下的半官方半民间性质的机构，受法工委委托起草行政法的“毛胚”。我们的稿子不叫“草案”，而叫“试拟稿”。我们住在国务院招待所，但不像起草《国家工作人员法》时管得那么严格。工作方式是大家先分别起草，然后一起讨论。当时一些年轻的在读或刚毕业的硕博士研究生，像于安、胡建淼、张树义、江嘉禧、冯军、刘莘、湛中乐等，在起草过程中也起了重要作用。我们曾搞出了三份稿子，分别是我起草的《行政法纲要》，于安起草的《中国行政法纲要》（也叫《行政法通则》），胡建淼起草的《中华人民共和国行政法大纲》。各人写的内容不一样，连名称都不一样。我起草的《行政法纲要》，第一章是总则，第二章是行政组织、行政机关，第三章是国家工作人员（公务员），第四章是行政立法，第五章是行政措施（行政行为），第六章是行政强制，第七章是行政奖励，第八章是行政处罚，第九章是申请与建议，第十章是申诉与控告，第十一章是行政诉讼，第十二章是行政法制制度，第十三章是附则。因为把所有行政法规范都写在一个稿子里，完全写出来可能有几十万甚至上百万字。体系太庞大了，全世界都没有先例，当时法治发达国家也只有《行政程序法》。忙了半年左右，就有点写不下去了。陶老看后，觉得不行，这事就差不多搁下来了。起草《行政诉讼法》
何：行政立法研究组和全国人大法工委是如何组织《行政诉讼法》起草的？姜：就在《行政法基本法》起草遇到困难时，一个新的机会出现了。1987年，《民事诉讼法》的制定提上日程，目标是形成像《刑事诉讼法》一样的文本。当时的《民事诉讼法（试行）》就有行政诉讼的内容。第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”由此产生一个问题：到底应该在《民事诉讼法》里专章写行政诉讼，还是把行政诉讼的问题穿插在各章中，或者把行政诉讼单独制定成一部法律？大家讨论了很久，最终确定起草《行政诉讼法》。陶老也赞成单独起草一部《行政诉讼法》。于是，行政法大纲、行政法通则这些东西都停下来，大家一起来起草《行政诉讼法》。从1987年五、六月份开始，《行政诉讼法》的起草紧张地进行。行政立法研究组的成员基本是一两个礼拜讨论一次。江平是立法研究组的组长，但他不怎么来。罗豪才当时是北大副校长，事情多，有时也来不了。应松年参与最多，研究组的事主要由他张罗。一些研究生也参与讨论，民事诉讼法学者起初没怎么参与。法工委那边，当时是由民法室负责的。民法室主任是胡康生，参与《行政诉讼法》起草的主要是副主任肖峋。肖峋一直参与讨论，有什么意见主要也是通过他传达的。其他还有几位，像何山、王胜明等也偶然参与。《行政诉讼法》的起草不像之前那样每个人分别写个稿子，而是有一个总的框架，每个人写几个条文，然后拿来一起讨论，讨论完各人回去改，改完再讨论，如此反复。很多条款都是一个字一个字地琢磨，不停推敲这样写行不行、那样写行不行。因为是大家共同讨论、反复琢磨，很难说得清哪一条是哪个人写的。很快，行政立法研究组完成了《行政诉讼法》试拟稿的起草，提交给法工委。行政诉讼制度的框架基本上就定下来了。1987年8月，我通过美中法律交流委员会的推荐，到美国西雅图华盛顿大学访学，研究美国的行政法。次年3月底回来，继续参加讨论。从美国回来后我写了一篇文章，是关于行政诉讼法十几个问题的争议及我的倾向性意见。1988年10月，《行政诉讼法》草案进入人大常委会审议，随后在《人民日报》上公开征求意见。到1988年年底，大家基本没有太大的争议了。立法过程中的争论
何：《行政诉讼法》制定过程中有哪些重大争论？您当时的意见是什么？姜：在《行政诉讼法》起草的过程中，有一些重大的争议。首先是《行政诉讼法》要不要把“官告官”和“官告民”放进来？对这个问题，当时存在各种不同意见，罗老师就主张放进来。我的想法是，行政诉讼主要是“民告官”，而不是“官告官”或者“官告民”。当然，把“官告民”放进《行政诉讼法》中不能说没有道理，把行政机关申请法院强制执行作为一种诉讼来对待也未尝不可。毕竟，行政行为通过法院审查一下，对保护公民权利也有好处。但行政执法必须通过诉讼来进行，对行政效率会有影响。当时法律不健全，行政执法往往没有法律依据，官告民很难告。最主要的是，中国的政府自己就可以采取强制措施解决绝大部分“民”不服管理、不履行义务的问题，没有必要去法院告“民”。第二个问题是行政法院。我当时同意搞行政法院，但大家都认为不妥。我赞成搞行政法院，倒不是因为别的国家有行政法院。我1987年去美国访学，美国没有行政法院；后来我到英国，英国也没有行政法院。行政法院主要是法国、德国的模式，我觉得它在专业性上比普通法院强。现在看，当时主张在中国搞行政法院，还是想得太简单了。后来在2014年修改《行政诉讼法》的时候，学界又有人提出搞行政法院的设想，我也同意，但我不是特别坚决地主张设立专门的行政法院。我更倾向于由中级法院设行政审判庭，审理一审行政案件。第三个问题是受案范围。这个问题每次讨论都有不同意见。我和许多学者一样，主张采取概括式的立法，那样受案范围更广。但实务部门都反对用概括式，学者中也有反对概括式的。最终还是一项一项地列举。后来我自己反思，概括式的模式在当时确实过于理想化，有些脱离实际。那时国家没有制定什么行政法，大家不知道哪些是行政案件，哪些不是行政案件，用列举式比较明确，便于操作。其他国家都不用列举式，可能只有中国是这样，但这符合当时中国的国情，大家容易接受。在现在的情况下，当然可以尝试概括式了。第四个问题是复议前置。我到美国访学，看到美国行政法中的三个原则，一个是“初审权”（行政首先解决）原则，一个穷尽行政救济原则，一个是成熟原则。总的来说，这些原则要求行政机关先处理问题，行政机关无法处理再到法院寻求救济。我在那边学习了很多，认为应该搞复议前置。复议前置有它的好处，一是行政相对人不用花钱，而且速度快，二是行政机关有相关的专业经验，像美国的行政法法官都有专门知识和专门经验。立法没有采纳我的意见，而采取当事人选择的原则；但有一些案件，法律、法规可以要求复议前置。后一类案件，占到当时行政案件的10%到20%。允许当事人自由选择，在当时情况下比我提倡的复议前置也许更有利于当事人。因为我们的复议制度还不够成熟，复议程序过于行政化，审理案子不开庭，有过度的行政干预。在这种情况下，让当事人选择的办法还是比较好，也是比较受认可的。但是，现在应该对复议制度加以改革，使其对当事人更有吸引力。例如，完善复议程序，增加行政复议的相对独立性，重视复议人员的专业性。复议这个问题很值得研究。第五个问题是“合法性审查”。《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院对具体行政行为的合法性进行审查。”这方面，立法没有太多争议，问题主要是“司法审查”这个提法。当时有些学者（特别是宪法学者）反对，甚至对“合法性审查”这个说法也有顾虑。他们认为，司法审查就是审查法律、法规，规定司法审查有搞“三权分立”的嫌疑。这其实是误解。我们讲的司法审查是法院对具体行政行为合法性的审查，不是对法律合宪性的审查。我们可以不搞三权分立，法院承认人大作为国家权力机关的最高地位，不审查人大的行为，但法院审查政府的行为仍是必要的。行政诉讼有救济权利和解决争议的功能，但最大的功能是让司法监督行政，审查行政行为的合法性。如果没有司法审查，那就没有行政诉讼了。在这一点上，我跟罗豪才老师的意见一致。第六个问题是举证责任。举证责任问题一开始有些争论，后来一讨论就很清楚了。民事诉讼法学者认为应该坚持“谁主张谁举证”，但是在行政诉讼里若坚持这个原则，案子很难推进。因为很多材料是掌握在行政机关手里的，相对人没有办法举证。研讨之后，大家同意由行政机关举证。但是，法律只规定行政机关对其所作的具体行政行为的合法性承担举证责任，没有规定行政机关对所有事实进行举证。行政人员殴打你，把你打伤了，伤情什么样，当然要你举证；相对人说行政机关滥用职权、收受贿赂、打击报复，这些东西也应该由相对人举证。不然，行政机关怎么举证？所以，立法没有写得很绝对，对举证责任分配仍留有空间，这是比较好的。第七个问题是规范性文件的审查。我一直坚持法院有权对规范性文件进行审查，我在很多文章里都主张这一观点。2014年修改《行政诉讼法》时，我提议增加附带审查甚至直接审查的规定。这是过去没有明确的，写上附带审查也算一个进步。但仅仅规定附带审查还不够，应当允许对规范性文件直接提起诉讼。有些文件一旦发布施行，即使行政机关还没有作出任何具体行政行为，也会给相对人造成损害。比如在河北就有这么个例子：政府规定盐袋上中文字要比英文字大，否则属于违反语言文字规范，要处罚。这个文件发布后，马上施行。于是，生产商不得不把原来的包装统统拆掉，用修改后的袋子重新包装，这大大增加了成本。可见，抽象行政行为发布后，未经过具体行政行为即给相对人造成损害的情况是存在的。在美国，只要符合成熟原则，抽象行政行为对相对人造成损害是可诉的。这个制度很好，我提议了好多次，但一直没有被采纳，我今后还要提。不仅是红头文件，就是规章甚至行政法规给相对人造成损害，也应当允许当事人直接起诉。国务院的行政法规违反了法律，为什么不能告？第八个问题是裁判方式。我很早写文章时，就写了应该有确认判决。但说实在，当时我对确认判决的必要性也没有太深刻的认识。我当时只是提出来，希望能够写进立法，最终没有被采纳，我也没有什么大的意见。这个问题现在大家看得很清楚了，修改后的《行政诉讼法》也写得很清楚。有些行政行为没有办法撤销、变更或者责令履行，或者撤销、变更、责令履行确实会对公共利益造成损害，或者这样判决已经没有意义，可以用确认违法或者无效的判决。第九个问题是判决理由。判决的理由是我们争论的一个重点。我在美国访学半年，对他们的规定专门了解过。美国《行政程序法》所规定的判决理由，我们都有所借鉴，基本写入立法中了。比如，我们引进了美国的滥用自由裁量权（如“专断”、“反复无常”、“歧视”、“偏私”等，我们入法时写为“滥用职权”）、行政行为缺乏实质性证据（我们写“主要证据不足”）等等。我们也引入了人家的正当法律程序。海淀法院关于刘燕文诉北大案件的判决，实际上是在法律、法规明文规定的范围之外，引进了正当程序原则。我们还借鉴了英国的“越权”原则。当然，英国的越权原则是一个大筐，什么都往里面装。我们的“超越职权”只是与适用法律错误、主要证据不足、违反法定程序并列的一个判决理由，没有装别的东西。第十个问题是非诉执行。立法时曾经讨论，行政决定的执行是采取行政诉讼的方式还是非诉审查的方式。包括罗豪才老师在内的一些学者主张诉讼方式，认为这样符合“平衡论”。我对此有点保守，觉得诉讼方式太耽误时间了；行政机关作出决定后当事人不起诉又不履行的，由作出决定的行政机关申请法院执行比较好。当然，我也认为法院应该对之加强审查，至少是形式审查，不能完全不管、行政机关申请什么法院就执行什么。不主张行政庭设到县
何：当初把行政庭设到县，如果现在还有机会重新规划，您会主张这么做吗？姜：我很早就不主张把行政庭设置到县。制定行政诉讼法时，我没有强烈反对，过了几年我就有了很强的意识，这样不行。一是因为案子太少，没什么案子还设什么行政庭呢？另一个原因是行政干预太严重了，法官审不了，也不利于行政审判的专业化。所以，我主张行政庭设在中级法院。其他成员反对的理由是，设在中级法院不方便老百姓诉讼。我觉得，如果要方便，可以设置巡回法庭。原告起诉到县法院，县法院把材料转交到中级法院，中级法院可以到县里甚至到乡镇里面开庭。少数地方案子特别多、老百姓不方便的，可以在县一级设立跨区划的法院审理行政案件。后来有人提出，解决行政干预可以通过异地管辖。我曾经到台州的法院去看过，那里最早尝试行政案件异地管辖。看了之后，我觉得异地管辖不是个长久解决问题的办法，我在《人民法院报》上说过这个观点。还有的地方搞集中管辖，我觉得也不是个最终解决问题的办法，最好还是将行政审判庭设在中级法院。为什么？比如有六个县法院，我们把行政案件放在其中A县，把矛盾也集中到A县，却没有把其他五个县的人力、物力都放到那里。A县既没有经费又没有人员，还不如六个法院把案子都交给中级法院来审。从九十年代一直到现在，我的观点是很明确的。我支持马怀德等学者设立行政法院的主张，但我还是主张先由中级法院行政庭来审理，行政法院设立可以晚一步。建立行政法院要盖楼、要调人，在全国铺开的话是很大的事情，现在就做可能性比较小。中级法院的行政庭运行成熟了，过渡到行政法院水到渠成。高级法官培训班
何：《行政诉讼法》颁布后，最高法院分别与北京大学和人民大学合作，先后举办了多期高级法官培训班，其中北大负责举办行政法班。这个培训对行政审判有什么样的影响？姜：高级法官行政法培训班对行政审判的影响是很大、很深远的。正如行政法学教学的很多教员是从政法大学的行政法师资培训班里出来的，法院从事行政审判的早期骨干基本是北大高级法官行政法班出来的。最高法院和北京大学开始合作开办高级法官培训班的时候，《行政诉讼法》还没有实施。第一期是1989年9月开班，次年7月毕业。接着又办了三期，每期60个人，这样四期总共有两百多人。各个省高级法院的行政庭庭长、中级法院主管行政诉讼的副院长，还有一些中级法院的庭长都参加了。这些人分布在全国各地的法院里，都是行政审判的骨干，有的还当了院长、主管行政审判的副院长，或者上一级法院的行政庭庭长。长期担任最高法院行政庭庭长的赵大光法官就是这个班第一期的学员，他任职期间审理了很多重大疑难的行政案件。这个班开的课很多，有中国行政法、外国行政法、行政诉讼法、国家赔偿法行政审判实务、部门行政法等。我们还邀请了好多北大外面的人来讲课，既有高校的也有实务部门的，像人大的、法院的、政府的一些主管部门的司长、局长、庭长。这个班主要由罗老师负责，我具体参与，后来湛中乐也参与了。我们每期都要编一本文集，比如罗老师主编的《中国司法审查制度》《中国行政审判研究》。我每期还另外组织学员编一本案例，总共四辑。第一辑是《行政案例精析》（中国人民公安大学出版社），第二辑是在中国法制出版社出的，第三辑是在法律出版社出的。每一本案例都是经过我审核、修改之后，他们再进一步修改。这些书对法院当时的审判很有用，因为它们都来自学员提供的真实案例。原先中国没有行政诉讼法，有些法官还是部队转来的，完全没有专业背景，根本不知道行政诉讼案件怎么审理。即使是大学毕业生，读大学时也没有学过行政法，包括我。我在大学的时候，学校根本就没有开过行政法的课，只有龚先生讲比较宪法时涉及到一点行政法知识。所以我们开了这么多的课，请了很多专家学者来讲课，对行政法的教学和行政审判的推动起到了很大的促进作用。从未代理行政案件
姜：我从来没有代理过行政诉讼案件，人家用几十万、几百万请我，我都没有去代理。一是因为怕麻烦，一个案子通常要花上一年半载，甚至更长时间。再一个是因为我普通话讲不好，所以一般不代理。但我有律师证，1985年司法部门直接批的（那时还不用律考、司考），刚毕业时也代理过小的民事、刑事案子。有一个刑事案子我印象很深，是我们老家湖南一个当兵的，在部队搞文艺。他大白天把大贝叶斯从文工团拿回宿舍，复员时带回家去了。公安说他盗窃。他说他太喜欢这把大贝叶斯了，在部队时一直使用它。这个案子审了几个月，家属找了我好多次。我建议不判刑，因为被告人还不到18岁，但还是判了。检察机关说这把大贝叶斯使用年头久，有文物价值，他们要求判两年。我说这个东西根本够不上文物，除非你们有专家鉴定。结果只判了半年拘役，还算不错。但是我有点烦当事人老是找我这些事，后来就不再直接接案子。我也不给企业做法律顾问，只给党政机关做法律顾问。几十年中，我做过很多党和政府机关的法律顾问以及法院检察院的专家咨询员，也参加很多案子的讨论、论证。但请我代理案子的，我都给推辞了。印象最深的行政案件
何：您参与过不少重大行政案件的讨论，印象最深的是哪几个？姜：我参与过很多行政案件的论证，可能有几十上百个，印象深的也很多。我记得最早在九十年代，江苏有个徐国祥的案子。他是个律师，帮人和政府打官司，政府败诉了，于是报复他。他住在江苏某市一个很好区位的地方，政府败诉后第三天就修改规划，把他和他周围6户人家的房子都给拆迁了。市政府说给财政局盖培训中心，属于公共利益。于是他到法院起诉，认为政府拆迁是为了打击报复他。这个案子影响很大，当时的报纸、电台都有采访，中国律师协会还组织过论证。我们七八个人，包括人民大学的江伟教授等都参加了论证，最后以律师协会的名义给出论证意见。这个案子搞了一两年，一直打到省高院，我跟江伟教授出了很大的力。但徐国祥并没有胜诉，房子最后还是被拆了。他后来就不愿在江苏做了，来到北京，在香格里拉酒店旁边开了一个律所。还有一个河南的案子，是上世纪九十年代的，影响很大。当事人是招商引资到河南建水泥厂的，证照齐全，但市政府的一个会议纪要，一阵风关停了包括当事人在内的28家水泥厂。当时由政府决策，要求工商局注销企业营业执照、各有关主管部门负责吊销许可证、电力局负责停电、水力局负责停水、公安局负责抓抵制政府决定的企业负责人。这显然违反依法行政的原则。政府关闭水泥厂，搞“绿色中国”，出发点也许是好的，但完全没有依法行政。当初招商引资的时候，你政府承诺到当地来给多少多少优惠，现在上头政策变了，就把这些水泥厂都关闭了，确实说不过去。你至少应该给企业一点经济损失补偿吧。这个案子我出了论证意见，后来据说法院判政府给予了补偿。我们的论证意见还是起了些作用的。还有大连普兰店的一个案子。大连的一个警察上访，但是公安局总是不帮他解决问题，他最后在公安局挂个草垫子，意思是你们都是一些“草包”。公安局说他有精神病，把他绑住，弄到精神病院关起来。之后他就到大连法院提起行政诉讼，法院不受理，说这是“内部行政行为”。他没有办法，跑到北京找了我和和原最高法院研究室周道鸾、张泗汉等退休法官，我们几个人出了个论证意见。首先，如果说他是精神病，要经过医生签字给出证明。其次，公安抓了他应该通知他的家人，没有通知是违法的。最重要的是，这是剥夺人身自由，根本不是什么“内部行政行为”。我当时正好给最高法院举办的法官培训班讲课，大连也有法官在听课。我在课堂上讲了这个案子，后来法院受理了该案。审理的时候，公安机关给当事人做了赔偿，还答应今后报销当事人的医疗费，希望当事人撤诉。律师与我联系，询问我的意见。我说这应该尊重当事人的意见。当事人还年轻，他还要继续在公安局工作很多年甚至一辈子，不想与公安局将官司打下去，就撤诉了，他的工作也恢复了。深圳市的贤成大厦案，这个案子影响是非常大的。当时深圳市领导还给中央写了信，指责最高法院“不讲政治”。我参加过两次论证，我认为深圳市政府的做法不对。法院顶住了压力，原告在行政诉讼中胜诉了。但这个案子的执行又出现了很大问题，我又参加了执行阶段的讨论和论证。还有一个是东北哈尔滨市左安一的案子，也是艰难曲折。他在北京做房地产生意，在雍和宫边上拿了很大一块地。因为他和其他公司有矛盾，人家就告他，说他不是做房地产的，是炒外汇的，属于合同诈骗，要判他无期徒刑。我参加了三四次论证。第一次论证，我和高铭暄、王家福等七八个人参加。最后他被宣告无罪，但已经被关了五年。在他服刑期间，这块地被强行转让给别人了，对方就是告他诈骗的那家公司。因为土地使用费需要一个多亿，那家公司一时半会找不到那么多资金，没有按时交使用费，北京市政府就把地收回去了。他从牢里出来以后，黑龙江省高级法院给他赔了20万的冤狱赔偿。但涉案土地在北京，还需要北京市返还给他。可是北京市一直不给，于是他到国家信访局信访。我们出了论证意见，按照《国家赔偿法》应该把这个地给重新转让给他。后来北京市答应给他地，但跟他商量换了一块地。现在楼已经盖起来了，叫做元泰大厦，可是房屋预售证一直办不下来。为什么？因为北京认为案子是黑龙江办错了，侵权是黑龙江，我们北京没有赔偿和善后的义务。左安一又向北京市西城区法院起诉，西城区法院做了一个裁定：因为你和被告的争议尚未解决，法院不予受理，驳回了他的起诉。法院这个裁定的理由确实有点说不过去，当事人正是因为有争议才来法院，争议解决了还找法院干什么呢？由此可见民营企业家生存之艰难！国家现在说要保护民营企业家，但做起来还是不容易。对此，我们法律学人应该给予他们一定帮助。参与案件论证有利有弊，但还是利大于弊。一方面，法学院教授如果不搞案子光讲理论，讲课内容会太空，也讲不深。我讲课经常引用各种案例，学生比较愿意听。另一方面，老百姓遇到冤假错案，如果没有有影响力的法律人出面说话，有时法院根本不予理会。不过，我们论证案子也很谨慎，注意不能影响司法公正。我们论证过的案子也不是每个都能赢，但我们的论证对当事人确实提供了一定的法律帮助。我退休后，看能不能找一点时间，把这些案子的是非曲直写出来。《行政诉讼法》的意义
何：《行政诉讼法》实施后，对社会产生了巨大影响。从您个人感受来说，最明显的变化在哪里？姜：《行政诉讼法》产生的影响是巨大的，其中最大的是观念上的。过去，行使公权力的人根本没有边界和底线意识，以为什么事都能干。现在有了《行政诉讼法》，无论是省长、市长、县长都明白要依法行政。现在领导人做出行政决定前，通常要问问法制机构有没有法律依据，要不要开听证会、论证会。这就是《行政诉讼法》起的作用。没有吃过官司，他们就没有这么深、这么广的认识。老百姓也一样。过去大家哪敢告政府啊？通过这部法律，老百姓知道民可以告官，遇到问题时会考虑去法院告官，尽管大多数人对此还会有很多顾虑。《行政诉讼法》颁布后，全国一年只有几万个案子，现在一年有十几万、二十几万，确实也有不少是胜诉的。现在仍有很多老百姓不相信民告官，但延续几千年的观念已经开始发生了变化。观念的变化是最重要的变化。第二个变化是公权力行使方式的变化。公权力行使的方式不那么野蛮了，曾经的钓鱼执法、养鱼执法大都不搞了。公务员大都知道要执法遵守法律，要说明理由，要听取当事人的申辩，要有正当的法律程序。过去执法，开一张罚款单就可以了，写上根据法律法规规定，对你罚款50块或者20块。现在没有这么写的了，而是具体写明根据什么法律的第几条第几款，中间还要问一问相对人对这个事的意见。我自己就碰到过。有一次骑自行车去全国人大开会——那时没有汽车，都是骑自行车——在不能停放的地方停了自行车，执法人员也不跟我解释，上来就让我交20元罚款。我问为什么？警察说你还狡辩，再给你加10块。那时候的警察不讲道理啊！现在我开车也会有违规的时候，警察同志笑着执法，甚至还给我敬个礼，说：“这位先生，你违反了《道路交通安全法》第几条，要对你罚款，我们给你开一个单子，你到银行去交款。如果不服，你可以要求行政复议，也可以提起行政诉讼。”这是一个明显的变化。第三，《行政诉讼法》的出台还有利于依法行政，建设法治政府。过去没有多少法律法规，行政机关的行为主要依据政策。现在中国有了两三百部法律、七八百部行政法规，还有更多的规章。你走进任何一个领域，比如食品安全、交通管理，法律规则都比过去细密、合理得多。这些立法很大程度上是《行政诉讼法》催生出来的。所以《行政诉讼法》推动了中国的立法，也推动了中国的执法。习近平总书记讲，要让人民有“获得感”。如果没有《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，前面所说案子，当事人根本就拿不到赔偿，更别说赔礼道歉、给予精神抚慰金了。我想这就是“获得感”吧。作为曾经参与《行政诉讼法》起草的人，我自己也有很大的获得感。不管这部法律还有多少欠缺之处，比没有总是强很多的。2014年修法的影响
何：据您观察，2014年《行政诉讼法》修改对行政审判和行政执法有哪些影响？姜：2014年《行政诉讼法》修改，变化还是明显的。首先是行政审判的独立性增强了，法官敢判了。当然现在还不是一点干预都没有，但是对比过去，党政机关的干预确实少多了。即使干预，法院也可以记录在案。多年前河南的那个案子，因为法院判决说地方性法规无效，法官都给你撤免了，这种事现在不太可能出现了。其次是扩大了受案范围。有些案件按照老《行政诉讼法》也能沾上一点边，比如资源使用权、土地使用权实际上是财产权，应该是可以受理的，但过去因为没有被列举出来，有的法院就不受理。现在比较明确一些，受案就不那么困难。过去行政审判门槛太高，好多案子根本进不了法院。现在实行新的立案登记制，行政案子比过去多了将近一半。所以，实际的受案范围比过去扩大了。再就是行政机关负责人出庭制度。这是中国的一个创造，对行政机关和行政执法行为有很大的影响。过去，很多负责人根本不知道法，以为自己的做法就是法；只有出了庭后，才知道这么做是违法的。关于这个问题，我跟有些教授意见不太一致，他们不太认同负责人出庭。我认为，在中国的现实情况下，负责人出庭利大于弊。他们不一定每个案件都出庭，有时候可以委托一两位工作人员出庭。但即使负责人一年只出一次庭，对他仍是一个很好的教育。像贵州省副省长都出庭了，不但出庭，他在庭上还发声了、讲话了。实践中，有的行政机关负责人经常出庭，有一个处长出庭70多次。我之前在北京市做人大代表时，有一个建设“法治北京”的建议案，内容就包括行政负责人适当出庭应诉。最后是行政诉讼的执行力度加大了。过去好多案子，法院判决后执行不了。这样的情况现在仍然存在，但是很少了。现在不执行，由负责人承担罚款，每天50-100元，差不多每个月扣你一半工资，那你受不了。法院还可以把拒不履行裁判的人列入名单，向社会公布，让他背负“老赖”的名声。以前黄友元案，打了多年官司，法院判决天津公安机关赔偿几百万，但是没有办法执行。最高法院、全国人大内务司法委员会去文、执行法官去天津执行都执行不了。以前新疆有一个案子，当事人被公安局抓起来了，被刑讯逼供，他就起诉市公安局。公安局不仅不给他赔偿，还停止了诉前每个月给他报销的300元医药费和生活费。审理该案的法院的院长是我们高级法官培训班毕业的，他给我打电话说：“本来这个案子我们是不受理的，我们听了您的课才受理，结果反而害了这个当事人。原先每个月公安机关还给他三百块钱，给他报一些医药费，他起诉后，什么都没了。”我说，你们能否想办法让人大或者检察院来监督？他说很难。公安局如果不执行，法院一点办法都没有。类似情况现在就不会发生了，现在的执行力度很大。2014年《行政诉讼法》修改过程中，不论是法院组织的论证会，还是人大法工委的论证会，我大都参加了。这次修改还遗留了一些问题，例如复议机关做被告可能存在问题，规范性文件能否作为行政诉讼受案范围的问题、跨行政区域管辖问题，等等。但是，《行政诉讼法》的修改加强了司法机关的独立性，扩大了受案范围，确立了立案登记制、负责人出庭制度，加大了执行力度等。这些都对行政审判、行政执法和建设法治政府产生了很好的作用。未来修法的展望
何：如果未来几年再次启动《行政诉讼法》修改，您希望修改什么？姜：首先，受案范围不要采用列举式了，应该采用概括式，尽量扩大受案范围。其次，应该开放抽象行政行为审查，而不是仅搞附带审查。政府制定下发的规范性文件乃至规章（最多排除行政法规），应允许行政相对人直接起诉。因为抽象行政行为也是一个行政行为，只要对特定行政相对人造成权益损害，就应允许相对人告，这是完全符合《宪法》的，是依宪治国、依法治国的要求。第三，理顺审判体制，强化审判独立。看看采取行政法院的方式，还是撤销基层法院行政庭，让中级法院承担行政案件的一审工作。如果条件成熟，超越行政区划的限制，在几个区县的范围内建立行政法院，当然是最理想的。如果条件尚不具备，我的意见还是先在中级法院扩大行政庭，把基层法院行政庭的人调到中级法院，这就相当于一个行政法院了。在条件成熟的时候，脱离普通法院建立行政法院。这是我对下一次修法的预期。第四，是关于被告的问题。有一些行政主体不一定有行政机关之名，但有行使行政权力之实。比如北京大学这样的事业单位，律师协会之类的社会团体，现在还有一些党的机构，都在行使公权力。现在的公务员管理、出版、电影电视、民族、宗教事务等，都是党政合一的机构在管。还有监察委的问题。监察机关不是行政机关，但它的查封、扣押、搜查等权力是实质上的行政权，为什么不能够告？把相对人关起来，留置几个月，在检察院不起诉时，当事人为什么不能告？2017年，我在《法学杂志》写了一篇文章《国家监察法立法的若干问题探讨》，就讨论过对监察委行使人身、财产强制权行为有限纳入行政诉讼受案范围的问题。我认为不要拘泥于形式，看被告是不是行政机关，而应该看实质，看相应组织是否实质行使行政权力。只要实际上行使行政权力，就应该纳入行政诉讼被告的范围。寄语年轻学生
何：这几年有越来越多法科学生（包括本科生、硕士生、博士生）进入行政审判、行政复议，或者从事行政诉讼律师，但也有一些法科生在观望，不愿从事行政法律实务工作，怕辛苦、怕没有业务、怕没有前途。您会对他们说什么？姜：现在有一些学生不愿意学习行政法，主要是因为行政法律师的收入普遍没有做民事、经济案件的律师那么高。偶尔也有行政案子标的大的，有上千万、几个亿的，但是多数案子的标的很小，做律师只做行政案子似乎没办法过日子。因为这个，现在比较优秀的行政法律师不多。在法院也是这样，越往基层走，行政案子越少。但不是说，学行政法就没有机会。现在行政案件比过去多多了，一些单位要人，就要学行政法的。做行政法做得成功的，例子也很多啊。在律师界，如王才亮、杨在明、陈有西等，他们办了不少案子，也挣了不少钱，做得很成功。在法院，学行政法的也有做得很成功的，如江必新。很多法院院长、庭长也是学行政法出身的。在人大、政府部门学行政法的也有做得很成功的，像袁曙宏、陈斯喜等。当然，你要做得好、要成功，你在行政法上必须特别精专、学懂学透。当然，你不能只懂行政法，必须也懂一点民法、刑法、经济法。很少有案子只涉及行政法而不涉及其他法律的。我们不是要学生完全不讲名利，但学习行政法的人还是应该有一点献身精神的。即使比人家少拿点钱，评职称、做官的机会少一点，你也应该为这个事业而奋斗。人一生能为自己的事业奋斗是值得高兴的，不是只有拿很多钱做很大的官就高兴。我研究行政法一辈子，没有做过什么官，也没有很多钱。但我无论去哪里，大家都知道姜明安是搞行政法的，愿意听我讲课、愿意看我写的书和读我的文章，我就非常满足，非常有获得感。做大官赚大钱也会有很多烦恼和风险，如果你的兴趣在那里，愿意做官为人民干一番事业，或者愿意赚钱为社会做一番贡献，那也值得去做。像于成龙、焦裕禄等，就从从政中获得了很多快乐。在学术界，我们行政法学者写的文章再多，也不会比刑法民法的影响大。论著作、文章的引用率，有人统计过，行政法学者与研究刑法、民法、经济法的教授比，有很大差距。这可能与行政法学者努力不够有关，但说到底，行政法圈子还比较小，不可能有那么多人去看行政法的文章，去读行政法的书。但是我们不能太计较这个。自己觉得在这个行当里尽了力，对社会有所贡献，自己的日子过得也还好，就可以了。我不建议太多的博士生、硕士生都去搞行政法研究或从事行政法实务，但还是希望有一些有志向的人致力于这个行当。国家和人民需要这个行当。