《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的实施意见》解读
一、出台《实施意见》的背景党中央国务院、省委省政府高度重视儿童福利工作，特别对农村留守儿童和困境儿童格外关心。2016年，国务院先后印发了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》和《关于加强困境儿童保障工作的意见》，2014年省政府办公厅出台了《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》、2016年省政府出台《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》，2018年民政厅联合8个部门出台《关于落实困境儿童分类保障制度有关问题的补充意见》，民政厅出台《关于进一步加强农村留守儿童关爱保护工作的通知》。在党中央、国务院的正确领导下，省委、省政府和民政部的指导下，我省农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作取得了显著成效，政策创制不断加强、体制机制不断健全、专业服务力量不断拓展、关爱服务能力不断提升等等，各级民政不断强化兜底保障，推进基础设施建设，努力推动江苏儿童福利工作高质量发展走在前列。为深入贯彻习近平总书记关于民政工作重要指示精神和第十四次全国民政会议精神，落实全国儿童福利工作会议工作部署，落实民政部等10部委出台的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》要求，进一步聚焦特殊群体、聚焦群众关切，切实加强农村留守儿童和困境儿童关爱服务，省民政厅联合省教育厅、省公安厅等十部门出台了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的实施意见》。二、《实施意见》的主要内容《实施意见》主要从五个方面作了部署要求：（一）进一步明确儿童关爱服务阵地的建设方向一是厘清两类机构功能定位和职责。明确未成年人救助保护机构是对生活无着的流浪乞讨、遭受监护侵害、暂时无人监护等未成年人实施救助，协助民政部门推进农村留守儿童和困境儿童关爱服务等工作，其主要承担临时监护责任和组织开展农村留守儿童和困境儿童关爱服务职责。儿童福利机构（福利院）主要负责收留抚养由民政部门担任监护人的未满18周岁儿童，其主要承担的是长期监护责任。二是规划未成年人救助保护机构转型升级思路。目前，我省分三种情况：第一种，对于已设立未成年人救助保护机构的，下一步明确专职工作人员，加强制度建设、健全服务功能、规范工作流程、提升关爱服务能力。第二种，对于尚未建立未成年人救助保护机构的，目前，我省有28个县（市、区）还未成立未成年人救助保护机构，要推进整合现有资源，明确救助管理机构、儿童福利机构等具体机构来承担相关工作；第三种，对于已设立未成年人救助保护机构、但抚养照料儿童能力不足的，推进其就近委托儿童福利机构代为养育。三是拓展儿童福利机构社会服务功能。《实施意见》提出，要推广区域性养育，各设区市至少要建设一个集养、治、教、康于一体的区域性儿童福利机构，集中养育本区域内的孤弃儿童和特殊困境儿童。要不断拓展社会服务功能，举办康复机构，开办特殊学校和特教幼儿园，逐步把托管养育、康复治疗、特殊教育等服务向全社会有需求的家庭开放。《实施意见》提出，各地要因地制宜优化儿童福利机构区域布局，推动将孤弃儿童数量少、机构设施差、专业力量弱的县级儿童福利机构抚养的儿童向设区市儿童福利机构移交。对已经将孤弃儿童转出的县级儿童福利机构，推进其设立儿童福利指导中心或向未成年人救助保护机构转型、整合，探索开展农村留守儿童、困境儿童、散居孤儿、社会残疾儿童及其家庭的临时照料、康复指导、特殊教育、精神慰藉、定期探访、宣传培训等工作。（二）进一步明确加强基层儿童工作队伍建设的总体要求一是明确了人员组成。《实施意见》对基层儿童工作队伍的名称进行了规范，村（居）一级的统称为“儿童主任”、乡镇（街道）一级的统称为“儿童督导员”。“儿童主任”由村（居）民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等担任，具体负责村（居）农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作。 “儿童督导员”，由乡镇（街道）明确一名工作人员担任，具体负责乡镇（街道）的关爱服务工作。各地要依托江苏省未成年人社会保护信息系统，对儿童督导员、儿童主任实行实名制管理，并及时录入、更新人员信息。二是明确了培训原则。《实施意见》要求，各地按照“分层级、多样化、可操作、全覆盖”的原则组织开展儿童工作业务骨干以及师资培训，设区市民政部门负责培训乡镇及以上儿童督导员，县级民政部门负责培训村（居）儿童主任，每年至少轮训一次，初任儿童督导员和儿童主任应当经培训考核合格后方可开展工作。培训可采取集中授课、分点分片、委托专业机构培训等灵活多样的形式，培训内容要突出儿童督导员职责和儿童主任职责，突出家庭走访、信息更新、强制报告、政策链接、家庭监护教育等重点内容。三是明确了督导管理。《实施意见》要求，各地要建立和完善儿童督导员、儿童主任工作跟踪机制，对认真履职、工作落实到位、工作成绩突出的予以奖励和表扬，并纳入有关评先评优表彰奖励推荐范围；对工作责任心不强、工作不力的及时作出调整。（三）进一步明确强化推进关爱保护措施的落实一是完善工作机制。研究落实儿童福利政策，助力儿童健康成长。健全政府主导、民政牵头、家庭履责、社会参与的儿童福利工作机制，强化政府主导责任，督促家庭履行法定监护责任，积极引导群团单位、社会组织、专业社工、志愿者参与，形成关爱儿童成长的工作合力。二是强化兜底保障。坚持生活兜底，统筹用好孤儿保障、困境儿童分类保障、特困人员供养、最低生活保障等政策，强化分类施保，确保生活困难儿童的基本生活。坚持监护兜底，通过机构收留抚养、临时监护、同意监护、指定监护等，确保每名儿童得到有效监护，切实保障好儿童的合法权益，坚决防止发生冲击社会道德底线的极端事件。三是加强关爱保护。常态化开展面向普通儿童的日常性、普遍性关爱服务，强化对遭受侵害儿童的临时性、应急性救助保护。引导和支持社会力量，开展农村留守儿童和困境儿童监护指导、心理疏导、社会融入和家庭教育等专业服务，为儿童营造安全、健康的成长环境。四是拓展服务内容。按照建立与经济社会发展水平相适应的适度普惠型儿童福利服务体系目标，逐步拓展儿童福利服务对象、增加服务内容，为儿童成长创造良好环境。针对农村留守儿童和困境儿童成长发展中面临的问题，进一步加强救助、教育、医疗、司法等关爱保护网络建设，为儿童提供健康、安全的生活环境，确保儿童各项权益得到保护。（四）进一步明确多方参与儿童关爱服务的工作格局一是大力培育孵化社会组织。要求各地民政部门及未成年人救助保护机构要通过多种方式，积极培育儿童服务类的社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿服务组织。2020年底，每个县（市、区）至少培育孵化4家以上儿童服务类专业社会组织，为儿童尤其是农村留守儿童和困境儿童提供心理疏导、精神抚慰、人际调适、关爱保护等专业服务。要支持相关社会组织加强专业化、精细化、精准化服务能力建设，在场地提供、水电优惠、食宿保障、开通未成年人保护专线电话等方面提供优惠便利条件。二是大力推进政府购买服务。各地要将农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障纳入政府购买服务指导性目录，并结合实际做好资金保障，重点购买热线运行、监护评估、精准帮扶、政策宣传、业务培训、教育引导、家庭探访等关爱服务。要加大政府向社会组织购买心理关爱服务力度，有针对性地为精神关怀缺失、遭受家庭创伤等儿童提供人际调适、精神慰藉、心理疏导等专业性关爱服务。引导承接购买服务的社会组织优先聘请儿童主任协助开展工作，并适当帮助解决交通、通讯等必要的费用开支。 三是大力推动社会各方参与。支持社会工作者、法律工作者、心理咨询工作者等专业人员，针对农村留守儿童和困境儿童不同特点，提供心理疏导、亲情关爱、权益维护等服务。动员引导社会工作者、志愿者深入农村、深入贫困对象家中提供关爱服务和物质帮助。积极倡导企业履行社会责任，通过一对一帮扶、慈善捐赠、实施公益项目等多种方式，加强贫困农村留守儿童和困境儿童及其家庭的救助帮扶。加强宣传教育，引导全社会督促家庭依法履行对未成年子女的监护责任。（五）进一步明确儿童关爱服务工作的保障措施一是健全协调机制。各地要调整建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作联席会议制度，加强统筹协调，推动解决工作中的重点难点问题。加大对苏北地区农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系建设支持力度，帮助解决困难，补齐短板，提升服务水平，推动各项工作落到实处。二是加大经费保障。各级财政部门要根据儿童关爱保护的实际需要，足额保障农村留守儿童和困境儿童关爱服务经费。要统筹使用困境儿童基本生活补助等资金，保障未成年人社会保护支出。省本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要逐年提高儿童关爱服务使用比例。要加大对苏北等经济薄弱地区儿童工作支持力度，重点开展关爱服务工作。三是加强部门协作。要将农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系建设纳入当地党委、政府年度重点工作。进一步明确了10个部门职责，民政部门要充分发挥牵头单位职能，各部门要切实履职尽责，合力推进农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作。各地要掌握工作进度，总结推广经验，完善奖惩措施。