汤伟丨美国退出世界卫生组织为哪般？

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汤伟

上海社会科学院国际问题研究所理论室副主任

5月29日，美国总统特朗普宣布，由于世卫组织“拒绝执行美方所要求的改革”，美国将终止与世卫组织的关系。世界卫生组织（WHO）是当前全球COVID-19疫情应对领导者，美国是世界卫生组织最大的资源来源国，也曾是最为重要的支持者，美国这一退出势必削弱国际社会应对疫情的集体努力。结合过去几年美国多次退出多边协议，其影响几何值得分析。

图片说明：这是5月29日拍摄的美国总统特朗普在华盛顿白宫记者会上讲话的视频直播画面。当日，美国总统特朗普表示，美国将终止与世界卫生组织的关系。（来源：新华社记者刘杰 摄）

一、退出世卫是美国“单边主义”的体现

美国外交有着单边主义/多边主义交替使用、将国家利益最大化的传统。特朗普政府就任之后这种单边主义被放大到极致，接连继退出“巴黎协议”、“联合国教科文组织”、“联合国人权理事会”、“移民问题全球契约”等多个组织与协议，最近又退出了“开放天空条约”和“世界卫生组织”。和历届政府相比，特朗普单边主义风格更为突出。1，风格更为直接、粗暴、凶狠，只要不乐意就退，甚至没有给国际社会“反应时间”。此次美国竟对世卫组织采用了 “通牒”、“恫吓”、“命令”方式，缺乏基本的外交礼仪；2，频率更高、领域全覆盖，从教科文组织、世界邮政联盟等边缘性领域逐步向核心高科技竞争力蔓延，逐步升级到中导条约、世界贸易组织（目前美国尚未退出）等涉及安全、经贸的世界秩序核心领域。此时退出世界卫生组织又是在疫情全球蔓延、迫切需要集体应对的关键时刻，可见，美国的角色已沦为破坏为主；3、政治压倒专业。外交本来是很专业的事情，而不同领域的外交更专业，持续不间断退出意味着多数退出决策未充分论证更不可能广泛听取该领域的专业意见，甚至也没搞清楚里面的关键利害和美国利益所在就匆忙行动。著名经济学家德隆•阿西莫格鲁为此指出特朗普颠覆了美国政治体系运转的规范，专业精神遭到摒弃；4，故意彰显对奥巴马民主党政府的反动，凡是奥巴马政府艰苦谈判达成的协议基本废除，包括巴黎协议、伊核协议等等。此次疫情特朗普除了不断地指责中国、世界卫生组织，也不断指责奥巴马“留下了一个烂摊子”，“处理H1N1时是一场灾难”。

美国退出世卫显然是多次退群的延续，不同领域有着不同的退群理由，退出世界卫生组织和其他退群有相同点也有不同点。其实，特朗普作出退出决策并非没有权衡和计算，只是权衡和计算的方式不同于历届政府，纯粹的资金成本色彩比较突出。他的口头禅是“美国吃亏了”、对美国“不公平”，计算方式无非是国际组织、会费、各种必要的治理成本和美国直接看得见的收益比较。他在解释美国退出巴黎协议、TPP、教科文组织、万国邮政联盟时就采用通俗易懂、异常朴素的经济解释，这种解释很容易唤起低技能劳动力的共鸣。这里能清晰看清特朗普政府的执政思路，即全力推进经济发展、将制造业带回美国，为美国底层低技能工人创造就业、增加收入，由此他一方面大幅减税降费，另一方面尽可能减少底层群众不怎么关心、也不准备支持的国际义务。然而此次退出世卫，除了经济解释还多了今年大选的选票考量。特朗普应对疫情不力，面对不断攀升的死亡人数，如何保障今年大选的得票率，不让该议题成为他的“票房毒药”成为其首要考虑。他的策略就是将疫情政治化，将所有责任都赖给中国和世界卫生组织。毕竟大多数美国选民没有感染病毒且重灾区主要在民主党的基本盘，反复灌输“病毒是从中国来的”、“世界卫生组织没有对美国尽到责任和义务”，就会有越来越多的人从中美关系和国际组织无用角度看待美国和世界的关系。从这里可以看出，美国政治的基本逻辑，即以零和博弈的方式看待自身和世界，利用外交为其国内政治服务，不惜损害全球整体利益而强化个人政治命运。

图片说明：5月18日，在瑞士日内瓦世界卫生组织总部，世卫组织总干事谭德塞在第73届世界卫生大会视频会议上发表讲话。第73届世界卫生大会18日开幕。（来源：新华社发 世卫组织供图）

二、美国何以能退出

世界秩序需要有效的多边协议来协调运转，包括提供公共物品、确保国际无政府条件下各国政府的承诺可信。这意味着国家必须让渡部分主权接受多边协议约束，当然国家确实也有撤出多边协议的权利，但撤出时同样面临政治、经济乃至道义上的损失，由此成本衡量与利弊得失是加入或退出的依据。随着全球化深化，气候、网络、贫富分化、疾病等非传统挑战日益增多，这些挑战穿透了原先主权、安全和发展范畴，只有从全球治理层面统筹谋划才可能解决，由此多边协议不但增多且对效用提出了更高要求。大国在这过程中应积极发挥引领性作用，而其他国家则以协商、宽容、多赢的方式平等参与。美国一向被认为是国际体系霸权，提供必要的公共物品是理所当然的国际责任。过往，美国一直还算表现积极。就卫生安全而言，美国一直是世界卫生组织最大的资金来源地，还通过重点援助东南亚、非洲等高风险的中低收入国家，多次发起全球卫生安全议程、预防禽流感国际伙伴关系、国际艾滋病大会等非正式计划，从科研、舆论、机制等多个层面进行推动。全球卫生安全不仅成为美国积累战略信誉和软实力的重要来源，对于美国自身应对疫情的能力也有相当程度增益。

图片说明：5月19日，在瑞士日内瓦，世界卫生组织总干事谭德塞在第73届世界卫生大会上讲话。（来源：新华社发 世卫组织供图）

随着“国际—国内”日益交融，影响外交和影响国内治理的外部因素都越来越多，利弊得失显然应从内外两个维度考量，全球卫生安全和美国自身卫生安全也越来越不可分割。在美国，卫生事务主要归于州和地方，而“卫生外交”则由总统负责，内外联动既涉及到国务院、美国卫生与公众服务部、军队，还涉及到地方和私营机构，只有总统才能居中统筹规划协调。这种内外联动、统筹协调功能使总统成为外交决策中心，并在与国会斗争中摸索出用行政命令推动外交决策路径，而决策依据主要是自己和执行团队利益认知和排序。这条路径是双刃剑，既使总统获得了与国际社会充分合作的舞台，也提供了破坏合作成果的渠道。奥巴马政府和中国达成了气候联合声明使得气候治理成为中美关系的一个着力点；特朗普政府刚好相反，不仅不关心气候变化，还认为气候变化是中国的“骗局”，此次疫情更是如此。特朗普除了以行政命令统筹国内外各类因素推动外交，还频频启动紧急状态绕开国会获得更大权力。总统外交决策路径也能解释美国外交随政府更迭呈现时上时下、忽左忽右的周期性特性，而这一切就源于总统和执政团队的认知。这种两极摆动的认知又和美国政党轮替、社会基础有直接关联。两党意识形态不同，双方都有稳固的基本盘，总统更替一次外交决策就会相应变化，而这种变化不乏批评或者赞扬，退出WHO当然也不会例外。

三、美国退出世卫的后果

美国退群本质上反映的是美国社会基础的变化，即中产阶级的萎缩和贫富分化以及底层人民对全球化的抵制，外交自然呈现出高度内卷化和摆动性。美国退出WHO和其他退群不同，是在疫情应对的关键时刻作出的，决策破坏性更为直接明显，也更为体现美国政治领导的战略视野趋于狭隘，其不利影响主要体现在以下两方面。

国际社会心理再次遭受挑战。现行世界秩序主要是二战后美国领导构建的国际组织和国际制度支撑的，这些组织和制度本来非中性，给予发达国家尤其美国更加周到的照顾或特别待遇。美国从世界秩序的相对稳定中始终保持了超级大国的地位和巨大的影响力。然而特朗普从“反建制”的角度出发采用了完全不同于历届政府理解，认为美国“吃亏”，需要完全按照美国的意图进行改革，否则对美国人民“不公平”，这些改革诉求往往不切实际，很难落实。退出WHO，首先意味着保障全球卫生安全资源减少，疫苗开发和药物试验将不得不经历更长时间，还意味着该国不再受到国际规则的约束，集体应对成效大为减退。不仅仅世界各国为应对疫情不得不另觅他途，更让世界卫生组织切身体会到了资金来源过度依赖、灵活性不足的弊端（5月27日，世界卫生组织已成立了从社会公众获取捐赠的世界卫生组织基金会）。相信未来多数国际组织独立性建设将持续增强。退出WHO、污名化WHO，还可能刺激国内外民粹主义情绪进一步蔓延，制造更多的“多边机制无用”的极端主义情绪，无疑会冲击更多的机制和平台。

就美国而言，美国持续退群确实有助于美国短期经济增长，而特朗普政府也获得了低技能劳动力的支持，疫情暴发后支持率还略有升高。但是牺牲多边治理机制不仅会使一些发展中国家获得必要的外部援助机会减少，与传统盟友关系也有所疏远、嫌隙增多，在退出伊核协议、巴黎协议、开放天空条约过程中都有所表现。这次退出世卫也同样如此，这与英国捐款2亿英镑形成了鲜明对比，而欧盟又敦促美国重新考虑终止与世卫组织关系的决定。这意味着传统西方概念有了更多模糊性，欧盟和美国在世界秩序的认知上出现重大且不可调和分歧。随着美国对具体领域的国际制度参与越少，就越不可能将自身意图灌注到本来对其有利的国际制度，被“治理”情况越来越突出，其相应的制度性话语权也不能不有所削弱。对于美国的这次“任性”，历史将最终证明，面对疫情这样的全球重大危机，所有国家都只能从人类命运共同体的精神出发，同舟共济、协力合作，通过世界卫生组织这样平台持续互动才可能获得成功；也将证明当世界需要大国承担责任而大国有能力却出于政治意图故意逃避时，不仅自身的软实力和战略信誉受损，自身安全也最终也会受到损害。

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来源：东方网·东方智库

作者：汤伟

编辑：顾航

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