“修订香港基本法附件一附件二具有十分重要深远的意义”——专访全国人大常委会法制工作委员会副主任张勇
十三届全国人大常委会第二十七次会议审议通过了对香港基本法附件一和附件二的修改。全国人大常委会法制工作委员会副主任张勇受访指出，这两个修订草案的通过标志着全国人大及其常委会依据宪法权力、在国家层面、采用“决定+修法”的方式完善香港特区选举制度的立法工作顺利完成，具有十分重要、十分深远的政治意义、宪制意义和法律意义。
他介绍说，3月11日，十三届全国人大四次会议通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》。该决定规定了完善香港特区选举制度的基本原则和核心要素，其中第六条授权全国人大常委会修改香港基本法附件一和附件二。全国人大常委会通过的两个修订草案，就是对全国人大有关决定内容的全面展开和具体落实。新修订的香港基本法附件一共12条，附件二共9条，基本保留了原来的附件一、附件二的名称、体例和框架结构，内容进一步充实细化，更加具有操作性，特别是针对香港回归以来选举实践中暴露出来的制度漏洞和缺陷作了完善性规定。概括起来，主要有五方面内容：
一是重新构建选举委员会，明确规定了选举委员会的规模、组成、任期和委员身份资格等事项，进一步扩大选举委员会的广泛代表性。选举委员会的人数由原来的1200人扩大到1500人，组成由原来的四大界别扩大到五大界别，每个界别300人。选举委员会每届任期五年，委员必须由香港特区永久性居民担任。
二是明确规定了选举委员会五大界别内各个界别分组的划分、名额分配以及产生方式，使选举委员会的覆盖面更加广泛，进一步增强香港社会各界的均衡参与。第一界别“工商、金融界”设18个界别分组；第二界别“专业界”设10个界别分组；第三界别“基层、劳工和宗教等界”设5个界别分组；第四界别“立法会议员、地区组织代表等界”设5个界别分组；第五界别“港区全国人大代表、港区全国政协委员和有关全国性团体香港成员的代表界”设2个界别分组。选举委员会委员的产生继续沿用原来的三种方式，包括当然委员、由提名产生的委员和由选举产生的委员。
三是完善和扩大了选举委员会的职能，更有利于改善行政与立法关系，落实行政主导体制。概括来说六个字：保留、恢复、增加，即保留选举委员会选举产生行政长官人选的职能，恢复选举委员会选举产生部分立法会议员的职能，增加选举委员会参与提名立法会议员候选人的职能。
四是规定了行政长官和立法会的选举制度。其中，基本保留原来的行政长官选举制度，在提名机制等方面有所调整，以确保行政长官必须由坚定的爱国者担任；重点改革立法会选举制度，更好地平衡香港社会的整体利益、界别利益和地区利益。立法会议员人数由70席增加至90席；由选举委员会选举、功能界别选举和分区直接选举分别产生40名、30名和20名议员；同时对立法会选举的提名、选民资格、选举方式等作出了具体规定。
五是设立候选人资格审查委员会制度，确保“爱国者治港”，坚决把反中乱港势力排除在香港特区政权机关之外。候选人资格审查委员会对参加选举委员会选举、行政长官选举和立法会选举的候选人进行资格审查。
此外，修订后的附件一、附件二还就立法会的表决程序、两个附件的修改权等作出规定，同时要求香港特区据此修改本地相关选举法律，细化具体事项，并依法组织选举活动。
张勇表示，这次全国人大及其常委会运用宪法权力从国家层面完善香港特区选举制度，是贯彻落实十九届四中全会“坚持和完善‘一国两制’制度体系”的重大举措，主要体现在三个方面：
第一，坚持“一国两制”根本宗旨，巩固香港特区宪制基础。维护国家统一和领土完整，保持香港繁荣稳定是“一国两制”方针的根本宗旨。宪法和基本法为实现这一根本宗旨提供了坚实的宪制基础和法律保障。但近些年的情况表明，香港特区政治体制的运作出现偏离甚至损害“一国两制”根本宗旨的苗头和迹象，特别是反中乱港势力利用选举制度漏洞进入香港特区政权机关，对国家主权、安全、发展利益构成了重大现实威胁。因此，中央有权力、有责任修改完善香港选举制度，使“一国两制”实践重回正轨并行稳致远。
第二，弥补选举制度漏洞，确保“爱国者治港”。在任何国家和地区，在任何政治体制和选举制度下，一个基本的前提就是要确保选举出来的管治者必须是爱国者。全国人大及其常委会完善香港选举制度最直接、最重要的目的，就是要有效弥补香港特区选举制度中存在的漏洞和缺陷，确保行政长官必须由中央信任的坚定的爱国者担任；确保爱国爱港力量在选举委员会和立法会中稳定地占据压倒性优势；确保反中乱港势力在任何情况下都无法进入香港特区政权机关，进而为“爱国者治港”提供坚实稳固、安全可靠的制度保障。
第三，提高香港特区管治效能，循序渐进发展民主制度。早在30多年前香港基本法起草时就明确提出，香港特区行政机关和立法机关之间的关系应该是既相互制衡又相互配合；为保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权。但近些年来，香港特区行政机关与立法机关长期对立、立法会内斗无为、社会管治效能下降、民主发展停滞不前。因此，有必要采取措施完善香港特区政治体制特别是选举制度，改善治理体系，逐步提升香港特区整体管治水平，集中精力发展经济、改善民生，从根本上解决香港长期面临的深层次问题，同时适时推进符合香港实际情况的民主发展，为最终实现普选目标作准备、打基础，以良政善治达至长治久安。
“完善香港特区选举制度的总体思路是：以对选举委员会重新构建和增加赋权为核心，对选举制度进行总体规划设计。”张勇说，理解“重新构建”，可以把握几个要点：一是名称变化，原来是行政长官选举委员会，现在是选举委员会；二是规模扩大，原来是1200人，现在是1500人；三是界别增加，原来是四大界别，现在增设了第五大界别；四是分组优化，原来共有38个界别分组，现在增加到40个，并对其中部分界别分组根据实际情况进行了优化调整。“增加赋权”，则是指选举委员会在继续保留选举产生行政长官人选这项职能的同时，又赋予其两项新的职能：一是选举产生较大比例的立法会议员,二是直接参与提名所有立法会议员的候选人。
他表示，对选举委员会重新构建和增加赋权，是从香港的实际情况出发，全面总结多年的选举实践经验后作出的重要制度性调整，也是这次完善香港特区选举制度的重点。选举委员会在规模扩大、界别增加、分组优化、职能增加之后，覆盖面更广、代表性更强，社会各界参与度更加均衡，更能体现香港社会的整体利益和根本利益，更加符合香港作为一个国际化、多元化、高度发达的资本主义社会的特点，也更加符合香港特区作为一个直辖于中央人民政府的地方行政区域的法律地位。
修订前的香港基本法附件一和附件二规定了“五步曲”程序。新的附件一和附件二通过后，是否还有“五步曲”程序？对此，张勇答问指出，这次全国人大及其常委会通过“决定+修法”的方式完善香港特区选举制度，是基于中央对香港特区政治体制的决定权，运用宪法权力、在国家层面进行的立法活动。这与香港基本法原附件一和附件二规定的修改程序，也就是“五步曲”程序，在宪制基础和法律依据上是不同的。今年3月5日，王晨副委员长在全国人大有关决定的说明中明确表示，修订后的香港基本法附件一和附件二经依法公布施行后，原附件一和附件二以及有关修正案同时废止。新修订的香港基本法附件一和附件二明确规定，新的产生办法自2021年3月31日起施行，原附件一和附件二及有关修正案不再施行。据此规定，基本法原附件所规定的“五步曲”程序不再适用。新修订的香港基本法附件一和附件二还进一步规定，全国人大常委会依法行使行政长官产生办法、立法会产生办法和表决程序的修改权。全国人大常委会作出修改前，以适当方式征求香港社会各界意见。据此规定，今后如果需要修改行政长官和立法会的产生办法，应当遵循新修订的附件一和附件二所规定的法定程序，不采用“五步曲”程序，也不存在所谓的“双轨并行”。
他强调说，民主立法、科学立法、依法立法是全国人大及其常委会开展立法工作所遵循的基本原则。我相信，全国人大常委会在必要时修改香港基本法两个附件，同样会遵循这些基本原则，一如既往，严格遵循法定程序，广泛听取各方意见，特别是香港社会各界人士的意见和建议。
中央通过“决定+修法”的方式完善香港特区选举制度后，“双普选”目标是否仍然存在？对此，张勇表示，所谓的“双普选”目标，是指香港基本法第四十五条和第六十八条所规定的民主发展目标。概括来说，就是香港特区行政长官和立法会议员将根据香港实际情况和循序渐进的原则，最终达至由普选产生的目标。这次全国人大常委会修订的是香港基本法附件一和附件二，并没有修改包括上述两个条款在内的基本法正文。“双普选”目标仍然是香港基本法的明文规定，仍然是香港民主发展的既定方向。这一点没有任何改变。行政长官和立法会两个产生办法，之所以用附件加以规定，其实早在基本法起草过程中就有过特殊考虑。这些具体的选举事项可能会随着实际情况的变化而需要作出适当调整，由附件加以规定比较灵活，方便在必要时作出修改。实际上，这两个附件在2010年就曾经作出过修改。
他表示，香港回归后，中央政府始终支持并推动香港特区发展民主。早在2007年12月全国人大常委会就曾作出决定，明确规定2017年行政长官可以由普选产生，其后立法会议员也可以由普选产生。2014年8月全国人大常委会再一次作出决定，进一步明确了行政长官和立法会实现普选的路线图和时间表。这些年香港民主发展裹足不前，纷争不断，“双普选”目标遥遥无期，完全是反中乱港势力刻意阻挠破坏的结果。在完善香港特区选举制度、全面实现“爱国者治港”之后，香港民主发展的道路会越走越顺，“双普选”目标会更早到来。
张勇还介绍说，设立香港特区候选人资格审查委员会，负责审查确认选举委员会选举、行政长官选举和立法会选举中的候选人资格，这是确保“爱国者治港”得以落实的一项重要制度安排。在广泛征求意见过程中，内地和香港许多人士都建议，选举制度应设置“安全阀”，阻止反中乱港分子通过选举制度进入政权机关祸乱香港、为所欲为，确保香港特区的管治权牢牢掌握在爱国者手中。全国人大高度重视这项建议。3月11日全国人大通过的有关决定第五条专门作出规定，新修订的香港基本法附件一和附件二对候选人资格审查委员会的程序、要求作了进一步规定。设置候选人资格审查委员会制度，是落实“爱国者治港”的必然要求，也是包括香港同胞在内的全中国人民的共同意志。下一步，香港特区应当按照全国人大有关决定和新修订的附件一、附件二的要求，在本地立法中对这项制度作进一步细化完善。
张勇应询指出，全国人大及其常委会的“决定+修法”是在国家层面开展的立法工作，下一阶段的工作重点是香港特区本地立法。需要着重做好两方面工作：一是“加快立法进度”。考虑到香港特区接下来需要组织开展一系列选举活动，为确保特区政权机关顺利换届和政治体制有效运作，香港特区应当抓紧完成相关选举法律的修改。林郑月娥行政长官近期也表示要尽快推进本地立法工作。二是“准确有效对接”。全国人大有关决定和新修订的香港基本法附件一、附件二，从国家层面规定了香港选举制度的基本原则、核心要素和主要内容，同时也给香港特区本地立法留下了很大空间。香港特区在本地立法中，应当与全国人大决定和新修订的两个附件全面准确有效对接，与国家立法一道，形成一整套有利于“爱国者治港”、符合香港实际情况的民主选举制度。另外，香港本地立法通过后，应根据香港基本法第十七条的规定，报全国人大常委会备案。香港特区政府在组织选举活动过程中，行政长官应当就有关重要情况，及时报告中央人民政府。
来源：新华网、国务院港澳事务办公室