《东莞市物业管理条例》认识与解读
导语
《东莞市物业管理条例》（下称《条例》）于2023年12月29日经东莞市第十七届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，于2024年3月29日经广东省第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议批准，于2024年6月1日起施行。广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司住房政策研究中心作为《条例》的起草团队，全力配合东莞市住房和城乡建设局、市司法局、市人大，从立法调研、草案起草、专家论证、意见收集到条文修改定稿，全过程参与《条例》制订工作。
一
立法背景
东莞市物业管理始于上世纪90年代，随着房地产业的发展及城市化进程的加速，物业管理行业呈现快速发展的态势。然而，随着经济社会发展，居民对物业服务品质的要求不断提高，由物业管理引发的社会管理问题日益显著。
（一）亟需通过立法细化完善上位法规定，运用法治方式解决物业管理存在问题。《条例》施行前，东莞市物业管理主要依据有2003年出台、2018年最新修订的《物业管理条例》，1998年出台、2023年最新修正的《广东省物业管理条例》以及2018年出台的《东莞市物业管理办法》。随着社会发展和住房制度改革的不断深化，东莞市物业管理工作中，业主委员会成立和运行监管不力、物业服务市场化机制不健全、基层政府和自治组织指导监督不充分、党建引领措施不足等问题日益显著，现有制度依据在实施过程中出现滞后性，难以适应现阶段人民群众需求。因此，东莞市迫切需要通过立法细化、补充上位法规定，完善相关配套制度，提升物业管理工作质效。
（二）亟需通过立法落实党中央关于提升基层社会治理要求,为提升物业管理工作水平提供有效抓手。物业管理作为基层社会治理的最小单元，是加强和创新基层社会治理的重要切入点。党的十九大以来，习近平总书记多次对“打造共建共治共享的社会治理格局”作出重要部署，中共中央和国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》把物业管理作为重要内容阐述。东莞市有必要通过立法完善物业管理法治化、规范化轨道，为提高城市管理水平，构建与经济社会发展相适应的共建共治共享社会治理新格局提供有效抓手。
（三）全国多地已通过地方立法形式对物业管理进行制度创新，值得参考借鉴。2019年至今，国内已有北京、上海、杭州、重庆、武汉、济南、大连、青岛等多个地市出台了各具特色的物业管理相关地方性法规；在我省，广州、深圳、珠海、佛山、清远和揭阳等城市先后出台地方性法规，结合各地实际进行了制度创新。东莞市也迫切需要参考其他城市的立法经验，细化、完善上位法的相关规定，形成具有东莞本地特色、可操作的物业管理制度体系。
可见，东莞市制定《条例》的紧迫性较强，对提升本地物业管理工作质效和基层社会治理水平具有积极深远的意义。
二
立法思路
《条例》全面贯彻党的十九大、二十大精神和习近平总书记关于社会治理的指示精神，坚持问题导向，吸纳先进经验，突出东莞特色，加强法规衔接，力求在不与上位法冲突的基础上，精准解决物业管理存在突出问题，明确各方责任，协调各方关系。
图1 《条例》立法思路
（资料来源：笔者整理）
三
主要内容与特色亮点
《条例》全文共6章68条，包括总则、业主和业主组织、物业管理服务、物业的使用和维护、法律责任和附则等内容，全面对物业管理涉及主体的权利义务关系进行了规范，对解决物业管理突出问题提供了处置手段。主要特色亮点如下：
一是规范业主委员会的选举与换届。《条例》第十二条优化了业主大会筹备组成员组成结构及业主代表的确定方式，选好组织业主委员会选举的“裁判员”；第二十二条优化了业主委员会候选人的推荐方式，规定参选人应当书面承诺积极、及时、全面履行工作职责，并要求筹备组将核实后的业主委员会候选人的名单及基本情况书面告知村（居）民委员会，选好参加业主委员会选举的“运动员”；第三十一条规定由镇人民政府（街道办事处）指导成立换届改选小组组织召开业主大会会议选举产生新一届业主委员会，解决业主委员会组织换届选举既当“裁判员”又当“运动员”问题。
二是明晰业主委员会的职责、禁止行为与法律责任。针对业主委员会权责不对等的问题，《条例》第二十四、二十五条细化了业主委员会具体职责和信息公开要求，规定业主委员会应当接受全体业主、有关部门、镇人民政府（街道办事处）和村（居）民委员会监督；第二十七条规定了业主委员会禁止实施的六类行为；第二十八、六十二条规定了业主委员会委员实施禁止行为后的处理方式及法律责任；第二十八、三十一条规定了镇人民政府（街道办事处）应当协调罢免业主委员会委员的情形。
三是规范业主委员会更换物业服务人程序。《条例》第十条规定了更换物业服务人是业主共同决定的事项之一，并明确业主大会不得授权或者委托业主委员会等其他主体决定应当由业主共同决定的事项；第二十四条规定了签订和解除物业服务合同需由业主委员会根据业主大会的决定进行；第四十条规定了以业主共同表决方式选聘物业服务人的，业主委员会、物业管理委员会或者村（居）民委员会应当根据业主共同决定的选聘条件发布选聘公告，并将符合选聘条件的物业服务人提交业主共同表决。以上措施有助避免业主委员会擅自更换物业服务人。
四是加强业主委员会印章和财务管理。《条例》第十条、二十四条明确了业主委员会工作经费、业主委员会委员津贴补贴以及专职工作人员的聘用、工作职责和待遇标准由业主共同决定；第二十三条明确了业主委员会印章应当标明业主委员会的名称、届数和任期，并应当建立印章使用登记制度，预防印章被滥用；第三十二条规定了业主委员会应当在换届改选小组成立之日起三个工作日内，把属于业主大会、业主委员会的财物清册、印章交由换届改选小组保管及拒不移交的救济措施，保护业主共有财产；第三十三条规定了业主委员会应当进行审计的情形及拒不审计的救济措施，强化对业主委员会财务事项的监管。
图2 《条例》对业主委员会的监管措施
（资料来源：笔者整理）
（三）细化物业服务人权利义务，加强对物业服务人的监管。针对物业服务人准入缺乏门槛、服务标准缺乏规范、服务效果缺乏评价等问题，《条例》第四十至四十五条细化了物业服务人义务责任，建立了物业服务合同备案及项目负责人责任制度、信用管理制度、信息公开制度和退出交接制度，并加大了对物业服务人违法行为的处罚力度，加强物业服务事中事后监管。
（四）规范业主共有收益的使用和管理，降低资金滥用风险。共有收益信息不透明、公布不及时、使用不规范是众多物业管理矛盾纠纷的根源。对此，《条例》第五十二至五十五条对物业服务区域内共有收益的范围、管理主体及资金存放方式、用途、财务制度、信息公开及审计制度等进行了全面规范，第六十四和六十五条对相应的违法违规行为设置了罚则，为共有收益管理提供有效的法律依据。
（五）细化各级政府及有关单位职责分工，加强部门联动。东莞市行政架构特殊，没有区一级人民政府。针对政府有关部门对住宅小区内物业管理事务的职责不够清晰，存在联而不动、责任下压等管理缺位问题，《条例》在总则对市级有关部门、镇人民政府（街道办事处）以及村（居）民委员会的职责进行了充分、细致的规范，形成工作合力。
（六）细化完善党建引领措施，构建党组织领导下的物业管理工作机制。为贯彻落实党建引领基层治理的要求，《条例》第三条提出建立健全村（社区）党组织领导下的村（居）民委员会、业主、业主委员会、物业服务人协调运行机制，推进综合网格管理，将物业管理纳入基层社会治理体系，并在第十二条、第二十二条、第三十五条提出了村（社区）、小区党组织依法参与物业管理工作的具体举措。
综上，《条例》坚持问题导向，东莞特色鲜明，着力解决群众关切的痛点难点问题，具有较强的针对性、适用性和可操作性。广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司住房政策研究中心将继续本着“为城市创造价值”的宗旨，持续跟踪《条例》的落地实施，并积极为各地物业管理工作建言献策。
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