王英津 | 台湾地区“中华民国宪法”问题刍议

作者简介

王英津，中国人民大学国际关系学院政治学系教授、博士生导师，两岸关系研究中心主任。

内容提要

虽然“中华民国宪法”问题与“中华民国”问题有着紧密联系，却是层次不同的两个问题，具体说来，前者是后者所延伸或附带的一个问题，但同时也有一定的独立性，故不能将两者混为一谈。如何对台湾的“中华民国宪法”和法律体系进行定性和定位，是两岸关系发展中的又一重大理论和现实问题。现在两岸关系没有完全“解冻”，该问题尚未完全凸显出来，但两岸关系一旦迈向深水区，这个问题会骤然凸显。大陆方面一直坚称“中华民国宪法”已于1949年随着“中华民国”被推翻而被废除，所以从来不承认“中华民国宪法”仍然存在。但事实是，它在我国台湾地区一直发挥着法律效力，一直实实在在地规范着该地区的基本社会关系，是台湾地区制定其他法律法规所依据的法源。为此，马英九说：“它（备注：指‘中华民国宪法’）不仅建立了基本政治秩序，也体现了社会和文化价值体系。”那么，该如何来看待1949年以来所谓“中华民国宪法”的存废问题？台湾方面坚持“中华民国宪法”仍然存在的政治意图究竟何在？倘若大陆承认“中华民国宪法”仍然存在，会导致什么样的政治后果？未来统一后，大陆应遵循什么样的底线或原则来处理所谓“中华民国宪法”？诸如此类，均是在未来两岸关系发展中必须面对和处理的问题。

一、围绕“中华民国宪法”所衍生的问题与争议

尽管两岸现行“宪法”规定的领土和主权范围是重叠的，两岸政权实际管辖的领土都是同一个中国的领土。但是，两岸之间以及台湾社会内部却对“中华民国宪法”存在着不同、甚至对立的认定。

（一）两岸围绕“中华民国宪法”的争议

第一，“宪法”存废之争。两岸在“中华民国宪法”问题上的争议之一就是该“宪法”是否仍然存在。大陆方面认为，“中华民国宪法”在历史上曾经存在过，但在1949年随着中华人民共和国的建立而被废除了，其至少在法理意义上已不存在。因为中华人民共和国政府在成立之际已宣布废除国民党的一切“伪法统”，所以作为根本大法的“中华民国宪法”自然也随着中华民国的灭亡而被废止。为解释目前台湾所谓的“中华民国宪法”是什么，大陆方面还指出，历史上的中华民国宪法与当下台湾所谓的“中华民国宪法”已不是同一个规范文件，虽然二者名称一样，但含义迥然不同。然而，台湾方面（国民党）对此秉持截然对立的看法，认为“中华民国宪法”仍然存在，且自1946年以来在台澎金马地区一直发挥着有效作用。国民党之所以承认并捍卫“中华民国宪法”，反对民进党的“法理台独”活动，是因为“中华民国宪法”是国民党迁台后一切政治合法性的“法源”，倘若其丢弃了“中华民国宪法”，就意味着失去了在台湾地区的政治合法性。在大陆方面看来，国民党维护“中华民国宪法”在某种意义上就是认同“一个中国”。这是因为，“中华民国宪法”明确规定领土主权范围涵盖大陆和台湾，所以，只要国民党维护这部“一中宪法”，就被视为认同“大陆和台湾同属一个中国”的事实。

第二，“宪法”性质之争。两岸在“中华民国宪法”问题上的另一大争议是目前在台湾地区正发挥调整和规范作用的所谓“中华民国宪法”是什么性质和位阶的规范性文件。目前大陆方面仅仅明确表示不承认“中华民国宪法”仍然存在，除此之外，并未直接对所谓的“中华民国宪法”是什么作出界定。在事实层面上，大陆方面承认“中华民国宪法”作为地区性规范性文件在我国台湾地区发挥着实际的调整和规范作用；但在法理层面上，则不承认其作为主权元素意义上的“宪法”仍然存在。反观台湾方面，国民党一直坚持“中华民国宪法”的存在及其“国家根本大法”的地位，并将其作为“中华民国”的主权性符号。民进党在面对“中华民国宪法”时则陷入两难境地。一方面，民进党不承认“中华民国宪法”的合法性，利用民粹主义手段制造省籍对立和族群冲突，对“中华民国宪法”进行破坏，甚至企图推翻“中华民国宪法”，重新“制宪”；另一方面，其竞选成功的所谓“总统”又不得不在“中华民国宪法”的旗帜下宣誓就职。

（二）台湾社会围绕“中华民国宪法”的争议

第一，是否承认“中华民国宪法”的争议。国民党认为，“中华民国宪法”自1946年颁布以来一直存在且具有“合法性”，并坚持“中华民国宪法”的“一中”性质。民进党虽然在事实上接受“中华民国”为暂时性“国号”（备注：民进党所接受的暂为“国号”的“中华民国”与历史上的中华民国亦不相同，其领土范围仅及于台澎金马，而未涵盖大陆），却拒不接受、甚至要废除“中华民国宪法”（即“公投制宪”或制定“台湾新宪法”）。众所周知，在1987年“解严”之前，民进党的主要政治诉求是民主，而因“临时条款”限制了民主，所以“回归宪法”曾是当时在野的民进党进行抗争的鲜明旗帜。“回归宪法”的主张是要从“临时条款”的“违章建筑”回归到“宪法”本文的实施、回归到“宪法”要求的民主“宪政”制度，这从民进党在“解严”前夕组党时讨论的“共同纲领”中可以清楚地辨识到。进入20世纪90年代，民进党的政治诉求开始发生重大变化，由“民主诉求”转向“主权诉求”（即追求“独立建国”）；至此，民进党对“中华民国宪法”的态度随之发生了重大转变，即由“回归宪法”走向了“否认宪法”。对此，台湾学者李念祖教授概括说，民进党“为了民主而回归宪法，为了主权而否定宪法”。迄今为止，民进党仍不承认“中华民国宪法”，其具体原因可概括为以下两个方面：其一，该“宪法”1946年在南京制定，若民进党承认该宪法，则意味着承认台湾与大陆之间存在着历史连续性，不利于切断两岸之间的历史连结。其二，该“宪法”规定的领土范围是外蒙古、大陆地区和台澎金马地区。如果民进党接受该“宪法”，就意味着接受了“两岸同属一个中国”这一事实，故其拒不接受“中华民国宪法”。但需要特别指出的是，虽然民进党没有正式承认“中华民国宪法”，但在事实上也有所接受，而且其接受的态势日益明显，只不过其接受的是“修宪”后的“中华民国宪法”，并对其中的某些条款坚决不予承认。民进党之所以不承认某些条款，是因为只有这样才可以向“台独”方向解释；而其之所以又在事实上接受“中华民国宪法”，是因为在“法理台独”几乎没有可行性的情况下，拒不接受“中华民国宪法”是自我设置陷阱。正如民进党人士谢长廷所言，民进党也曾依照该“宪法”宣誓就职、上台执政，不承认“中华民国宪法”难以自圆其说。未来民进党是否会再次“回归宪法”，有待于我们进一步观察，但就目前看来，虽有可能但难度较大。即便他日在一定程度上“回归宪法”，民进党也定会附加若干限制性条件，以便为日后根据政治需要任意“反复”或曲解有关概念预留空间，就像当年陈水扁宣布“四不一没有”时添加了“只要中共无意对台动武”一样。

第二，台湾社会围绕“宪改”前后的“中华民国宪法”所发生的争议。自1991年4月至2005年6月的十四年间，台湾当局曾对“中华民国宪法”进行了七次增修。对比“宪改”前后的“中华民国宪法”可以发现，“宪改”后的“中华民国宪法”有许多模糊不清之处（具体参见下表），这使得台湾社会内部对“宪改”后的“中华民国宪法”存有不同的解释，并由此而引发了政治争议。

通过上表可以发现，七次增修后的“中华民国宪法”，虽仍保持了“两岸一中”的基本架构，但“一中”解释的空间被扩大化，既可按照原来的“一中”解释，也可向“独台”方向解释，还可以向“台独”方向解释。部分台湾人士认为，七次“宪政”改革完成“中华民国领土主权”的缩限，使“中华民国”最终落基于台澎金马地区，实现了“中华民国台湾化”。从某种意义上说，台湾当局“修宪”的过程就是“中华民国”本土化的过程，亦即“去中国化”的过程，还有人称之为“去中趋台”的过程。

二、大陆对“中华民国宪法”的策略性因应

（一）目前大陆处理“中华民国宪法”问题的做法

大陆方面对“中华民国宪法”和“中华民国”在法理论述上均不予承认，但在实际操作中，对二者的态度有所不同，即对待前者的态度比对待后者略为温和，并试图将二者分开处理。这是因为，在大陆看来，“中华民国宪法”仅仅是“中华民国”的重要构成部件，而非其本身。所以，大陆对“中华民国宪法”虽然既未作出法律上的承认，也未作出事实上的承认，但在实际操作中，有时并未完全否认，特别是在面临“台独”分离主义活动时，大陆还捍卫“中华民国宪法”。相比之下，大陆对“中华民国”的否定态度更加鲜明和坚定，不仅未作出法律上的承认和事实上的承认，而且在实际操作中也一概予以否认。

大陆试图将“中华民国宪法”与“中华民国”作区分处理的愿望和作法固然可以理解，但在实践中的确存在困难。目前，台湾方面已将“中华民国宪法”意识形态化，其已超越了学术上的本来涵义而成为“中华民国”的代名词。在这种情况下，倘若承认“中华民国宪法”，则隐含着承认“中华民国”的意味。想必这是大陆方面对“中华民国宪法”秉持高度戒备态度的真正缘由。另外，从“中华民国宪法”的内容上说，其清晰地载明“中华民国是一个主权独立的国家”，倘若大陆承认“中华民国宪法”，则连带着承认“中华民国”。可见，“中华民国宪法”与“中华民国”互为表里，在现实政治中很难将它们作分开处理。

有学者认为，大陆曾公开捍卫过“中华民国宪法”（譬如反对“公投制宪”），但从未公开捍卫“中华民国”（备注：即使大陆反对修改“国号”，那也是反对“修宪”，捍卫的仍是“中华民国宪法”），笔者认为，这种说法表面上有些道理，但事实上站不住脚。因为承认“中华民国宪法”，就必然承认作为“中华民国宪法”内容之一的“中华民国”。另外，如果说“中华民国”是“皮”，“中华民国宪法”则是“毛”。那么，皮之不存，毛将焉附？因此，大陆在捍卫“中华民国宪法”的同时，实际上也间接捍卫了“中华民国”；反之亦然。需要澄清的是，尽管在实际操作中很难将“中华民国”与“中华民国宪法”作区分处理，但这并不能改变二者是两个不同问题的事实。

在实际政治操作中，大陆对“中华民国宪法”的应对是策略性应对。所谓的策略性应对是指大陆方面虽然在整体上不承认“中华民国宪法”，但在事实上又不完全否认“中华民国宪法”的部分内容（特别是其“一中”价值）。正因为“中华民国宪法”是“一中宪法”，才使得两岸当局能够达成关于“一个中国”原则的“九二共识”；正因为“中华民国宪法”明确了领土主权范围，才使得两岸双方有了“大陆和台湾同属一个中国”这个最大交集；正因为国民党坚持“中华民国宪法”才使得两岸协商谈判有了共同的出发点和落脚点。因此，大陆方面虽然在整体上不承认“中华民国宪法”，但也不容许其关于“一中”的内容被修改，从而导致“两个中国”的“法理台独”。众所周知，陈水扁主政时期，民进党从事“法理台独”活动，大陆方面最担心的就是“中华民国宪法”所规定的“国号”被变更或出现“台独制宪”问题。在这种情势下，大陆方面反对“法理台独”，实际上变成了反对民进党的“制宪”与修改“中华民国”的“国号”，于是大陆方面转身成为“中华民国宪法”的捍卫者。

在不可能采取暴力革命手段的情况下，“台独”势力只能寄希望于疆域缩限和“国号”变更来实现“法理独立”。于是，“中华民国宪法”对“一个中国”和领土疆域的界定就成为“法理台独”的最大法律障碍，“中华民国宪法”所包含的“一中”价值也就显得格外重要。在这种背景下，“台独”与反“台独”之争就演化为废除与捍卫“中华民国宪法”之争。“中华民国宪法”何去何从？如何面对“中华民国宪法”问题，成为统独较量的一大焦点。

另外，为了遏制“台独”分裂活动，大陆不仅对“中华民国宪法”仍然存在的论调保持沉默，而且还承认台湾当局依据“中华民国宪法”制定的法律。那么，仅承认其法律而不承认“宪法”，这一行为在法理上如何解释？从现实操作层面看，大陆秉持有限承认原则，即只承认其私法领域的法律，而不承认其公法领域的法律，这的确是一个非常矛盾的重大法律与政治问题。除此之外，大陆对台湾当局的部分司法判决开始予以承认，那么司法承认是否意味着承认作出判决所依据的法律即立法承认？因为如果法律是非法的、无效的，那么司法机关适用这些法律所作出的判决或裁定也应该是非法的、无效的。

综上可见，大陆在处理“中华民国宪法”问题时，采取了策略性应对的方式，虽未作出正面承认，但也未强烈反对。未反对并不意味着默认，这是一种权宜之计的模糊策略。从实际效果来看，大陆的工具化处理方式也存在着自我冲突之处，这一矛盾常常成为台湾方面用以攻击的把柄。但是，倘若我们撇开价值层面，单单从事实层面来看，这也无可厚非，毕竟这是政治问题，只能政治处理。

（二）大陆对“中华民国宪法”态度的前后变化及评议

1、大陆对“中华民国宪法”态度的前后变化

随着1949年中华人民共和国的成立，大陆方面认为“中华民国宪法”已随着“中华民国”的被推翻而被废止，所以一直不承认“中华民国宪法”仍然存在。至陈水扁主政时期，“中华民国宪法”却变成了大陆方面捍卫“一个中国”的重要工具。当时台湾方面正积极推动“法理台独”，而所谓“法理台独”其实就是通过“修宪”或“制宪”的方式使“台湾独立”具有“宪法”依据。尽管“中华民国宪法”在两岸政权之争时期成为大陆坚决打击和否定的对象，但由于“中华民国宪法”包含着台湾与大陆的“一中”连结，在大陆的管辖权不能直接及于台湾地区的情况下，“中华民国宪法”就成为大陆方面反对“台独”、捍卫“一中”的重要凭藉和“理论武器”。于是，在如何对待“中华民国宪法”的态度问题上，大陆方面陷入了尴尬的两难境地：倘若承认“中华民国宪法”，则担心会造成“两个中国”；倘若不承认，则又担心民进党将这部仅存“一个中国”名号的“宪法”废除，变为“台湾共和国宪法”。需要澄清的是，大陆捍卫“中华民国宪法”的目的是为了捍卫其包含的“一中”价值，而不是为了捍卫“中华民国宪法”本身。但是，“一中”价值的载体是“中华民国宪法”，故大陆在主观上捍卫“一中”价值的同时，也就在客观上捍卫了“中华民国宪法”。这也就是大陆对“中华民国宪法”的态度前后变化不一的主要原因。因此说，大陆在反对“法理台独”时捍卫“中华民国宪法”，但并不意味着其认同、承认或接受“中华民国宪法”。

纵观两岸关系发展的六十余年，可以将两岸之争划分为“政权之争”和“主权之争”两个时期。两岸在政权之争时期，主要是一个中国内部两个政权之间的“法统”之争，不存在挑战“一个中国”原则的问题；但主权之争时期，则主要是“一个中国”与“两个中国”（或“一中一台”）之争，其与政权之争的性质、危害均不相同，直接挑战了中国的主权和领土完整。大陆方面在这两个时期对“中华民国宪法”的态度是不一样的。

2、大陆态度变化所围绕的“主轴”

通过分析大陆对“中华民国宪法”前后不一的态度，不难发现其中的规律，即大陆方面始终以国家统一和领土主权完整为最高利益和处理两岸关系的最高原则。

在两岸之间存在政权之争的时代，中国的国家主权和领土完整并未受到挑战，两岸所争夺的是由何者来代表中国行使主权，即主权行使权之争。在政权之争的框架内，“中华民国宪法”是对方政权合法性的象征，所以，为了证明己方的法统地位，大陆方面自然不承认“中华民国宪法”的合法性和有效性。但在台湾岛内出现“法理台独”后，原来双方围绕着中国的代表权问题而展开的主权行使权之争，由矛盾主要方面逐渐转化为矛盾次要方面，而台湾领土的主权所有权之争则上升为矛盾主要方面，这时国家统一和领土主权完整受到严重挑战。在“主权行使权之争”已经演化为“主权所有权之争”的情况下，大陆方面的一切对台工作都必须服务和服从于反对“法理台独”这一工作大局。鉴于内含“一中”价值的“中华民国宪法”已成为大陆和台湾拥统力量反对“台独”的连接点，且能在维护“一中”方面发挥某些积极功效（即可以成为制约“法理台独”的理论武器），于是大陆方面出于维护国家主权和领土完整的考虑，开始对“中华民国宪法”进行某种程度上的维护、利用和捍卫。

上述梳理表明，大陆处理涉台事务不仅具有坚定的原则性，而且还具有高度的灵活性。就像历史上的国共两党在第二次国内革命战争时期，在国家主权尚未受到挑战时，国共两党势不两立；但到了抗日战争时期，中国的国家主权和领土完整受到了严重挑战，国共矛盾成为矛盾的次要方面，中日民族矛盾上升为矛盾的主要方面，于是国共联手一致抗日。矛盾的主次方面是可以相互转化的，故所采取的应对策略也是有变化的。需要注意的是，虽然大陆对“中华民国宪法”的态度前后有所变化，但背后的主轴（即以是否有利于维护和实现国家主权的统一为研判是非和所持立场的根本标准）始终未变，大陆始终反对“中华民国宪法”，只是在不同阶段反对的程度有强弱之分而已。

3、如何看待大陆前后不一的态度？

对于“中华民国宪法”，大陆方面曾先后采取过“反对——捍卫——不否认也不承认”等不同的态度。针对大陆前后不一的态度，各方褒贬不一。有人认为，大陆方面不能完全从功利主义角度出发，当以从长计议，通过深入研究，建构相对稳固的表述，并确立持久的、鲜明的态度。诚然，这种看法不无道理，但事实上已经脱离实际。那么该如何看待大陆态度的前后不一？笔者认为，要正确看待这种变化，需要区分问题的性质。“中华民国宪法”问题是政治问题而非学术问题，讲究利害而非对错。而随着时空的变化，其利害是发展变化的，在这个时期对我方有利的东西，到另一个时期可能对我方有害，我们当然会根据厉害变化而有所取舍和调整。之所以有学者质疑大陆态度的前后不一，是因为他们将“中华民国宪法”这一政治问题当作了学术理论问题来对待和衡量。诚然，政治问题需要学术理论的支撑和论证，但其本身不是学术理论问题，切莫混淆。可见，厘清“中华民国宪法”问题的性质，有助于我们正确地对待和处理这一问题。需要指出的是，在目前“中华民国宪法”被高度政治化、意识形态化的情况下，其已经成为台湾方面用来佐证“中华民国”仍然存在的依据。在此背景下，台湾要求大陆对该“宪法”作出一般意义上的承认，难度可想而知。

大陆对于“中华民国宪法”的态度，从表面上看，带有某种程度的实用主义和工具主义色彩，但从其实质来看，是以大局为重，将国家统一和领土主权完整置于最高地位，并将一切对台工作服务并服从于这一原则。因此，如果不影响国家统一和领土主权，可以继续对“中华民国宪法”秉持“不否定”态度。今后大陆处理该问题也仍以是否有利于维护和实现国家统一及中华民族的伟大复兴为判断依据，一切以时间、地点、条件为转移。在不同发展时期或阶段，所面临的情势、矛盾和任务均不相同，对于“中华民国宪法”所采取的态度和作法也就有所不同。以此推论，可以预见，当两岸真正实现统一后，在对“一个中国”的国家主权和领土完整不构成威胁或挑战的前提下，“中华民国宪法”是否可以经改造而予以保留，并非一个不可商量的问题。 

三、如何看待台湾所谓的“中华民国宪法”？

（一）“中华民国宪法”缺乏正当性

尽管台湾方面（国民党）坚持“中华民国宪法”，但该“宪法”本身存在的问题使其正当性备受质疑。在“动员戡乱”时期，台湾当局视中共政权为“叛乱团体”，因此不承认大陆中华人民共和国宪法的合法性，并坚持反攻大陆，恢复“中华民国宪法”在全中国的实施。然而，1991年台湾当局宣布了废止“动员戡乱时期临时条款”，此举措在法理上的政治意涵是，放弃了推翻中华人民共和国及其宪法的努力，隐含着承认中华人民共和国宪法不再是“伪宪法”的意蕴。但需要注意的是，国民党于1948年4月制定、实施“动员戡乱时期临时条款”，意味着在代表中国正统性的“中华民国宪法”下，不容许在“中华民国宪法”颁行的领域内（即全中国）另行颁布任何其他的“宪法”，亦即不容许任何法律法规超越该“宪法”，如此方能维持所谓“中华民国宪法”的“最高性”。从法理上说，1991年“动员戡乱时期临时条款”被废止后，台湾当局自称“中华民国宪法”为一部颁行于全中国的“宪法”之说辞就更加站不住脚。在两岸存有“法统之争”的情势下，随着中华人民共和国宪法“法统”地位的确立，台湾方面所谓的“中华民国宪法”就日益丧失了代表全中国的正当性，而其容忍中华人民共和国宪法对其进行挑战的事实，也使得台湾当局自己变成了中华人民共和国宪法下的“叛乱团体”。

另外，“中华民国宪法”第四条规定，“中华民国之领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得更改之”。就该条所指的领土范围来说，包括中国大陆、外蒙古以及台湾。然而，“中华民国宪法”实际实施范围仅及于台澎金马。有鉴于此，有台湾学者指责“中华民国宪法”在领土方面的虚伪性。此点由“司法院”大法官会议解释字328号解释得到确认。该解释认为，“国家领土之范围如何界定纯属政治问题；其界定之行为，学理上称之为统治行为，依权力分立之宪政原则，不受司法审查。‘我国宪法’第四条规定，‘中华民国之领土依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得更改之’，对于领土之范围不采列举方式，而为概括规定，并设领土变更之程序，以为限制，有其政治上及历史上之理由，其所称‘固有之疆域’究何所指，若予解释，必涉及领土范围之界定，为重大政治问题，本件声请，揆诸上开说明，应不予解释”。

（二）“中华民国宪法”的“反独”价值

根据“中华民国宪法”，台湾当局不承认大陆为一个“国家”，无法适用与其他国家保持关系的法律架构。这样有助于维护“两岸一中”架构，具体分析如下：

第一，该“宪法”虽会强化台湾主体性意识，但大体上还是维持着“两岸一中”的架构。具体说来，原因有三：一是“中华民国宪法”经过七次“增修”后，虽然其“一中宪法”的性质已经松动，但其关于领土范围的规定证明其仍是一部“一中宪法”，是维持两岸同属一中的重要连结。这也是大陆强烈反对民进党妄图修改或重新制定“宪法”的主要原因。二是“中华民国宪法”在台湾地区发挥着重要的规范作用。台湾当局对它进行了七次“增修”，台湾“司法院”大法官会议也针对它在实施过程中的各种问题进行了600多次司法解释，这说明了它在台湾地区的重要性。三是“中华民国宪法”在目前两岸互动中发挥着某些“正向”作用。目前国共交流的政治基础是“九二共识”，而国民党之所以承认“九二共识”则是因为其坚持“中华民国宪法”，因此，“中华民国宪法”为两岸互动提供了“宪法一中”的基础。

第二，该“宪法”是目前大陆在岛内反对“台独”、维护统一的重要凭籍。具体说来，原因有三：一是在目前大陆的管辖权在事实上尚未及于台湾的情况下，大陆方面若想遏制“台独”就必须依靠岛内的政治力量，而“中华民国宪法”则是他们重要的“法理武器”。二是“中华民国宪法”规定的领土主权范围与中华人民共和国宪法规定的领土主权范围是重叠的，这种对于“一个中国”的认定是岛内“台独”的重大障碍。李登辉、陈水扁主政时期曾先后提出“两国论”、“一边一国论”，但仅限于领导人的政治表态，并未上升至法律层面。根据“中华民国宪法”，中国的主权仍然是完整的，虽然期间也经历了政党轮替，但这一“宪法”事实并未改变。三是台湾所谓的“中华民国宪法”规定大陆和台湾同属一个中国，尽管国号是“中华民国”，但却不折不扣地维护了“一个中国”。该文件也是大陆方面在法理上宣称两岸同属“一中”的重要依据，默许这个“一中框架”法律文件以及法律体系的存在及运行，对于维持两岸和平、维护“法理一中”具有非常重要的作用。

第三，该“宪法”蕴含着“未来统一”的价值。首先，“中华民国宪法”是一部“统一宪法”，其增修条文的前提是“为因应国家统一前之需要”，应利用“中华民国宪法”的“一中”精神和主张“中国”、“一个中国”和“终极统一”等积极元素来维护和实现未来统一。其次，这部“宪法”虽有“在统一之前”的表述，但也承认该“宪法”仅在台湾地区运作，且两岸暂时处于“分治”状态。只有承认两岸暂时“分裂分治”，才有两岸将来走向“统一”的问题，这正是两岸统一的法理依据。

诚然，“中华民国宪法”在特定时期具有某些正向价值和意义，但不能无限放大这种价值和意义。随着未来两岸关系的发展，其负向作用会逐步显现并呈扩大态势，到了一定阶段其必会成为我们实现统一的重要障碍。从台湾方面来看，“宪法”是台湾“主体性”的标志性要素，是其政权合法性的重要象征，具有强烈的政治符号意义。台湾当局及其民众对该“宪法”的长期坚持，将增加未来统一谈判中台方跟我方讨价还价的筹码，进而增加两岸统一的难度。

总之，“中华民国宪法”问题是一个政治问题，必须坚持按照政治问题的标准（即是否有助于维护和实现国家统一）来对其进行评判。以此标准来看，前期其积极作用和消极作用并存，后期其消极作用凸显，积极作用衰微。 

四、未来“中华民国宪法”问题的处理思路

如何在“一个中国”的原则下，界定清楚台湾所谓“宪法”及法律制度在整个中国（包括大陆和台湾）的宪法与法律体系中的地位和作用，解决两岸在这一问题上的分歧，是一个非常重要而又极具现实意义的研究课题。笔者认为，未来对“中华民国宪法”的处置，具体可分为以下两个阶段来进行：

（一）两岸统一前的处理方案

在两岸统一之前大陆方面不会承认“中华民国宪法”。因为在这一时期，“中华民国宪法”常常被台湾方面用来诉求“主权独立”地位，强调台湾当局作为历史上“中华民国”的延续状态，用以佐证所谓“中华民国”是与中华人民共和国具有对等地位的政治实体。在这一情形下，倘若大陆方面承认“中华民国宪法”，就意味着承认了“独台”，这不仅会给未来的统一设置诸多障碍，甚至会导致“两个中国”。当然，大陆也不会完全否认“中华民国宪法”，因为毕竟其有助于维护“一个中国”框架，是两岸展开政治谈判的重要基础之一。因此，鉴于“中华民国宪法”的阶段性价值，大陆对其既未承认，也未否认，而是采取了沉默的态度。

但是，保持沉默并不等于默示承认，更不等于明示承认。从法理上说，承认有明示承认和默示承认、法律承认和事实承认之分。就“中华民国宪法”而言，大陆方面不会作出明示或法律承认，但是否可以对“中华民国宪法”作出默示承认或事实承认？很多人认为，大陆可以抱此态度。笔者认为，这种观点主要与对承认及其法律后果不甚了解有关。虽然默示承认和事实承认的承认程度不及明示承认和法律承认，但均是承认的类型，均是法律行为，其体现出来的意思是“接受”对方的论述，只不过是接受程度相对较低而已。既然是法律行为，就会产生相应的法律后果。然而，沉默并非意味着默示承认或事实承认，两者之间并不存在必然联系。因为沉默仅仅是一种态度，而不是法律行为，所以其不会产生相应的法律后果。大陆对“中华民国宪法”保持沉默，所体现出来的意思仅仅是“认知”或“体谅”，并不表明大陆承认或接受“中华民国宪法”，因而无须承担相应的法律后果。同时，大陆的沉默亦表明，大陆虽然不承认“中华民国宪法”，但尚未达到直接反驳或正面否定台湾方面关于“中华民国宪法”论述的程度，暂且可以忍受。

另外，虽然大陆对“中华民国宪法”在整体上不会给予默示承认或事实承认，但是否可以只对其含有“一中”价值的部分内容作上述承认呢？就目前而言，大陆尚未就其部分内容作默示承认，仅仅是沉默、体谅或认知；至于今后随着两岸关系的发展，能否对其“一中”价值部分由沉默上升到默示承认或事实承认，则取决于未来两岸关系发展的程度和水平。值得注意的是，即便大陆在条件成熟时可以对“一中”价值部分作出默示承认或事实承认，这也只会是一种时间序列上的阶段性承认和内容上的部分性承认。[2]届时，可以对“中华民国宪法”中有利于维护“一个中国”的内容予以肯定，对其不利于“一个中国”的内容予以保留，这种部分性承认类似于国际法上的“保留”制度，在法理上完全说得通。

（二）两岸统一阶段的处理方案

从未来统一的角度看，大陆方面主张将“一国两制”作为统一后的架构安排。按照大陆官方的原先表述，统一后将由全国人大制定类似香港基本法和澳门基本法的“台湾基本法”作为台湾地区的“宪制性法律”。对此，台湾方面坚决反对，明确拒绝大陆方面提出的“一国两制”模式，认为这是“中央对地方”的垂直统一模式，不能接受将“中华民国宪法”改为“台湾基本法”。那么，大陆方面该如何应对？尽管未来如何处理“中华民国宪法”是统一后制度安排的组成部分，但不能忽视大陆关于统一后制度安排的设计给台湾民众对两岸统一意愿造成的影响。各种民调结果显示，在统一后的制度设计中，如果不能妥善安排和处理所谓的“中华民国宪法”，事实上会直接影响到未来台湾民众对两岸统一的意愿。一个让台湾民众可接受的处理方案，可以对两岸统一形成召唤力，为两岸统一注入正能量。基于这样的考虑，笔者在此进行理论上的设想。

未来处理“中华民国宪法”的方案，必须与未来统一方式选择相挂钩。从统一双方的关系来看，未来统一方式无非有三种情形：一是大陆统一台湾，二是台湾统一大陆，三是大陆和台湾共同走向统一，共缔新国家。在这三种统一模式中，第二种统一模式涉及到对大陆“中华人民共和国宪法”的处理方案，而不涉及“中华民国宪法”的处理方案，并且这种情况几乎不可能出现，故是一个假命题。第三种统一模式是两部“宪法”共同走向终结，重新共同制定新的国家宪法，也涉及不到对“中华民国宪法”的处理问题。可见，上述三种统一方式中，只有第一种方式才涉及如何处理“中华民国宪法”问题。在这种情形下，在理论上应有三种具体的处理方案：一是取消，二是保留，三是改造后保留。

目前要回答将来会采取何种处理方案，主观臆的成分的确多了一些。因为将来采取何种处理方案，要取决于未来两岸关系发展的情势、力量对比等多重因素，需要经过两岸的谈判与协商，所以目前难以预测未来会采取何种方案。但是，这并不妨碍我们做一些理论上的假设和推演，分析每个方案的实施条件和利弊，以深化对选择方案及其实施的认识。基于此目的，特作如下分析：

方案一：取消。该方案主要基于以下两点：其一，倘若不取消所谓“中华民国宪法”，很容易导致台湾民众对所谓“中华民国”的依归和怀恋。从历史上看，政治符号具有凝聚人心的作用，为减少未来治理台湾的成本，可以考虑直接取消。其二，“台独”势力触碰大陆动用武力的底线，大陆在通过武力解决台湾问题后，直接取消的可能性较大。

方案二：保留。因为“中华民国宪法”载有“中华民国是一个主权独立国家”，以及其领土范围包括大陆地区和台湾地区等内容，此类内容在未来统一时必须予以取消或更改。倘若对“中华民国宪法”原封不动地予以保留，两岸统一就不能称之为真正意义上的“统一”。反过来说，既然是统一，也当然不可能原封不动地保留原来的制度和法律。所以，未来采取这一方案的可能性较小。

方案三：改造后保留。在两岸统一之前，大陆不承认“中华民国宪法”的合法性无疑是正确的选择，但在两岸统一之后，在“一个中国”框架下，能否允许台湾人民继续沿用“中华民国宪法”这一政治符号呢？按照传统的宪法学和政治学原理，答案应当是拒绝沿用。但如此一来，可能会使一部分台湾人民因长期以来对“中华民国宪法”的习惯或感情而对大陆怀有不满，从而不利于增进对中国的国家认同。所以，在两岸统一之后，为了照顾台湾人民感情和习惯，大陆方面是否可以允许台湾方面继续保留“宪法”称谓也并非不可以商量。

在上述三种方案中，方案一和方案二在技术上比较直接、简单，笔者在此不展开分析。鉴于方案三“改造后保留”比较复杂且备受各方关注，所以笔者特就其作如下分析：

第一，改造后保留的可能性分析。两岸统一后是否允许“中华民国宪法”经改造后予以保留，取决于诸多复杂的因素，譬如两岸政治互信的程度、两岸统一的方式和模式、台湾民众的意愿等等。假如届时大陆允许采用这一方案，那么想必主要是出于以下几点考量：其一，台湾民众对“中华民国宪法”抱有深厚感情，保留“中华民国宪法”可以较好地顺应台湾民众的这一心理，以弱化他们对中央政府的不认同心理。其二，台湾民众已养成自觉的“宪政”意识，对“宪法”有一种发自内心的服从意识，改造后保留对于今后台湾的治理和社会稳定不无裨益。其三，改造后保留“中华民国宪法”对于维护台湾法律秩序稳定有一定意义。从立法角度说，它是岛内普通法律的立法基础和依据，具有“母法”的性质，考虑到它在台湾地区长期发挥着“根本法”的作用，经过适当修改，可以允许附条件地保留。其四，由于区域性宪法（如联邦制下的州宪法、中国近现代史上的“省宪”）并非是主权国家的标志性元素，因此“中华民国宪法”经改造后保留不会必然影响国家主权完整。未来两岸统一之后，“宪法”也不再具有泛政治化色彩，保留“宪法”称谓并非是一个不可以讨论的问题。届时，即便保留“国”和“宪法”等字样，这也仅仅是中国内部一个特殊地方行政区域的政治符号，代表着大陆为照顾台湾人民的历史情感和习惯表达而做出的妥协和让步。“中华民国宪法”虽然可以继续被称为“宪法”，但已不具有宪法的实质意义。

第二，改造后保留的条件和称谓。倘若在两岸统一后实行“改造后保留”这一方案，必须具备以下条件：其一，确立了两岸统一的路线图和时间表；其二，台湾当局的“邦交国”为零；其三，岛内人士不再从事“台独”活动，不再利用所谓的“宪法”来论证台湾的“主权”地位；其四，必须申明改造后保留的“宪法”是区域性宪法；其五，“宪法”的名称必须要改变，至少要改造，不能直接称为“中华民国宪法”。那么，其具体名称叫什么？笔者建议，可以考虑称为“台湾特别自治区宪法”。当然，其他不与“一个中国”框架冲突的称谓，也可以进一步讨论。

第三，区域性宪法的涵义。政治学和宪法学界认为，联邦制国家里有全国性宪法（联邦宪法）和区域性宪法（州宪法）之分，出现多部宪法并存的局面，而单一制国家里通常只有一部宪法。但是，通过历史考察可以发现，并非所有的单一制国家都只有一部宪法，有时单一制国家也存在两部或两部以上的宪法，如近代中国出现的“省宪”。基于联邦制国家的州宪法和中国历史上“省宪”的经验，笔者主张在“一个中国”的前提下，可以在两岸统一后将“台湾特别自治区宪法”界定为区域性宪法。为了更好地理解区域性宪法的涵义，需要注意以下区分：

其一，区域性宪法与“台湾基本法”的差别。从性质和效力范围上看，“台湾基本法”是全国性基本法律，而区域性宪法是台湾地区的“小宪法”。从制定主体来看，“台湾基本法”由全国人民代表大会制定，而区域性宪法由台湾民意机关制定。这里的“区域性宪法”带有联邦制国家里的“州宪”的性质，承认其为“区域性宪法”，并不意味着承认其为主权国家，就如同联邦制国家的州，有自己的宪法，但并不影响联邦国家的统一和完整。在这里，我们可以借鉴联邦制国家的经验，使我国的单一制带有复合制的某些特点，从而具有更大的包容性。所以，无论是从法的性质、效力抑或制定机关来看，区域性宪法都不同于“基本法”。

其二，区域性宪法与“中华民国宪法”的区别。两者在法理上的管辖范围不同，前者在法理上的管辖范围是台澎金马地区，后者在法理上的管辖范围除了台澎金马地区，还包括大陆地区和外蒙古（当然，实际管辖范围仅及台澎金马）。两者的性质也不相同，前者是一部区域性宪法（类似于联邦制下成员单位的宪法），不再与“主权国家意义上的中华民国”相挂钩，仅仅是“延续历史称谓”而已；后者是一部“全国性宪法”，是用以论证“中华民国”仍然存在及其合法性的工具。

这里需要澄清的一个问题是，如果承认经改造后保留的“中华民国宪法”为区域性宪法，是否为今后的“台独”提供了方便？因为法理“台独”就是改变“中华民国”的疆域范围。事实上，上述担心忽视了对台湾作出“区域性宪法”承认的条件是在统一之后，届时必须将台湾的国防、外交等权力交中央政府或者联合组成的部门来行使，这就掏空了“台独”的政治基础。事实上，这一作法是借鉴了联邦政府与成员政府职权划分（通过宪法）的经验，既能维护和实现国家统一，又能保持地方的自主和自治，且不会为“台独”留下可以利用的空隙。

综上所述，对于“中华民国宪法”的处置方案，可以分阶段实施。在目前阶段，它是台湾当局用来论证“中华民国”存在的政治符号，是为其“两府”、“两国”说帖服务的，其时下所谓“宪法”与其所谓“国家”定位紧密联系在一起，所以，出于维护“一个中国”的政治立场，大陆不会承认所谓的“中华民国宪法”。待将来两岸统一后，可以考虑将“区域性宪法”作为处理方案的选项之一。 

五、余论：宪法与国家的应然关系

及其在两岸关系中的错位

从学理上说，宪法是中央政权的标志性元素，而非主权国家的标志性元素。从国际法的角度看，制宪与政府更迭有直接关系，随着政府的更迭宪法会被不断地重新创制。虽然宪法的重新制定意味着政府（广义上的政府，即中央政权）的更迭，但并非意味着国家的存废。另外，宪法是中央政府的构成要件，在承认政府的同时，也就承认了宪法的合法性。有时对国家作出承认时，也就对政府作出了承认，但不直接对政府的宪法作出承认，因为宪法属于内政，国际法不加干涉。所以，将宪法视为主权国家的代名词，在学理上并不成立，属于很多人的误解。就“中华民国宪法”而言，随着1949年中华民国被推翻，其也随之被废除，但中国这个国家仍然存在。

从政治学的角度看，制宪与国家的国体直接有关（制宪表明国家政权的性质发生了根本变化），而与国家的国际法人资格没有直接关联，换句话说，制宪主要是解决内部的人民主权问题，而不解决外部的国家主权问题。倘若是一个君主专制国家，其有国家主权，但没有人民主权，通常也就不会有什么宪法；即使有宪法，也不是真正现代意义上的宪法。在种属关系意义上说，国家是一级概念，中央政府则是国家之下的二级概念，宪法则是中央政府之下的三级概念。所以说，宪法与中央政府有直接联系，而其与国家则通过中央政府存有间接联系。

单从学理意义上讲，宪法既不是国家构成的充分条件，也不是必要条件。有宪法的政治实体并非一定是国家，比如联邦制国家的成员单位虽有宪法，但其不是国家。即使主权国家，也并非一定有宪法，绝大多数君主制国家就没有宪法。况且即便有宪法文件也未必称为宪法，如德国就称“基本法”。所以说，宪法仅仅是现代民主国家的一个重要元素，充其量是一个标志性元素。从这一角度来说，宪法承认并非意味着国家承认。但具体到两岸关系而言，情况并不那么简单，这是因为，如上所述，“中华民国宪法”中直接载有“中华民国是一个主权独立国家”的内容，倘若承认该“宪法”，则意味着承认“中华民国”仍然存在。另外，在目前两岸关系中，“中华民国宪法”一词已被高度意识形态化，两岸民众均已在事实上将“中华民国宪法”与“中华民国”、“中华民国政府”等同了起来，经常将“中华民国宪法”作为“中华民国”的代名词来使用。在台湾方面看来，维护“中华民国宪法”是佐证“中华民国”仍然存在的重要组成部分，由此我们不难理解台湾方面坚决维护“中华民国宪法”的缘由所在。事实上，大陆方面也将否认“中华民国宪法”视为否认“中华民国”存在的重要组成部分。在两岸双方看来，承认“中华民国宪法”就是承认“中华民国”。这种推理尽管在学理上并不严谨，但在两岸之间的互动实践中已成为人们的思维定式。在这种思维逻辑下，宪法亦在某种程度上超越了其原本的中性价值和学理意义，而成为一个具有特定政治意涵的高度敏感的政治名词。在这种情况下，对待“中华民国宪法”就应慎重，不能简单地从学理出发，还必须结合目前两岸之间特殊的政治生态背景来作判断，否则就会带来意想不到的政治和法律后果。从这一角度讲，未来对“中华民国宪法”的处理，需要等待两岸关系发展到一定程度，对其进行“去政治化”、“脱敏化”处理之后，才有可能得到实现。在此之前，“中华民国宪法”很难得到大陆的承认。

宪法与国家的应然关系为将来两岸协商解决“中华民国宪法”问题留下了一定的空间，但是两岸将“中华民国宪法”意识形态化的作法又使得目前大陆方面在“中华民国宪法”问题上不敢有所松动或让步。两岸要务实、客观面对“中华民国宪法”，待两岸在“宪法”方面的意识形态对抗消失之日，可能就是两岸和平统一之时。从这样的视角来看，“中华民国宪法”问题的处理和解决绝非短期内可以实现。

文章来源：

《中国评论》2016年3月号