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【快讯】北京市人民检察院检察长敬大力报告全市检察机关依法履行检察职能维护食品药品安全工作情况
市十五届人大常委会第二十四次会议现场
落实“四个最严”，全面履行保护食品药品安全检察职责
依法严惩危害食品药品安全犯罪。与公安、法院、司法行政、市场监管、药监等部门加强工作对接，联合印发《关于联合开展落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动的实施方案》，推动各司其职、衔接配合、协同发力。坚持审查引导侦查，推动将事实证据瑕疵解决在侦查前端；充分运用量刑建议，对违法企业和责任人员要求从业禁止、终身禁业；加强典型案例指引，促进统一司法尺度，力求不枉不纵、罪责刑相适应。2017年以来，共批准逮捕生产销售有毒有害食品、不符合安全标准食品、假药劣药、不符合标准的医用器材等危害食品药品安全犯罪326件382人，提起公诉819件988人，严厉打击了一批“黑诊所”“黑医美”以及侵犯知名餐饮品牌知识产权的犯罪行为。昌平院办理的“铝包子”案获评中央依法治国办等五部门联合发布的食药监管执法司法典型案例；通州院办理的孙庆、白冬双非法经营、销售假药案，东城院、二分院办理的王爽、谷小伟生产销售假药抗诉案入选全国检察机关打击侵犯消费者权益犯罪典型案例，为依法从严惩处危害食品药品安全违法犯罪行为提供了示范和指导。
深入开展食品药品安全公益诉讼检察。坚持将食品药品安全领域作为公益诉讼检察的工作重点，探索构建“三诉两支”公益诉讼检察工作格局，切实保护千家万户舌尖上的安全，用公益诉讼守护美好生活。围绕农贸市场、校园周边、饮用水源地保护、医疗保健品虚假宣传、网络餐饮等领域开展专项行动，统筹运用行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，将提起诉讼与督促履职、支持起诉有机结合起来，办理了一批食品药品安全领域公益诉讼案件。共办理行政公益诉讼诉前程序案件115件；提起民事公益诉讼案件5件，其中3件法院已作出判决且全部支持检察机关的诉讼请求。督促相关行政执法部门立案查处网络餐饮违法案件2167件，处罚现制现售饮用水违规经营主体387家，对涉嫌虚假宣传的美容机构罚款80余万元，督促在远郊区饮用水源地附近清退养殖户、清除垃圾。海淀院办理的网络餐饮服务第三方平台食品安全公益诉讼案，入选全国检察公益诉讼十大典型案例。四分院办理的“黑广播”案，就京外无线电广播电台向北京听众播放虚假药品广告的行为，联动河北检察机关立案行政公益诉讼案件6件，推动市广播电视局开展专项行动，净化了北京无线电广播环境，有效遏制了跨域医药广告乱象。
促进完善首都食品药品安全社会治理。坚持围绕中心、服务大局，制定实施《关于充分发挥检察职能服务保障首都经济社会发展的实施意见》，积极融入市域社会治理体系。聚焦批发市场检验检疫和食品药品市场监管中存在的漏洞，综合运用检察建议、白皮书、案例通报等方式，促进织密食品药品安全“防护网”。创新“检察+”工作模式，与市食品药品监督管理部门会签《关于加强协作配合协同推进食品药品安全工作机制的意见》，建立健全案件会商、线索移送等工作机制，与市消费者协会、北京食品药品安全法治研究会等社团协作，构建多元化保护格局。完善行政执法与刑事司法衔接机制，联合起草食品药品安全领域主要罪名证据移送参考标准，督促行政执法机关移送相关犯罪案件300人，监督公安机关立案295人，严防有案不移、有案不立、以罚代刑。对情节轻微不予起诉案件，建议行政执法机关作出行政处罚，形成闭环式打击，避免一放了之。加大食品药品安全领域行政诉讼、民事诉讼监督力度，办结39件，提出抗诉4件，促进定分止争、公正司法。扎实推进“十进百家、千人普法”法治宣传活动，充分运用“两微一端”、融媒体等新媒体渠道，发布典型案例、微视频、公益广告，提升打假维权意识，形成社会参与的良好氛围。
坚持问题导向，深刻认识检察机关保障食品药品安全的短板和不足
一是办案效能有待进一步提升。虽然检察机关的各项职能都与维护食品药品安全有关，但关联度、契合度存在不均衡现象，主要集中在办理批捕起诉案件、公益诉讼检察领域，民事诉讼监督、行政诉讼监督办案规模较小，缺乏有社会影响力的典型案件，发挥作用的空间有限。就办理的危害食品药品安全犯罪案件来说，确有一定比例属小商贩所为，犯罪情节较轻，被不予批准逮捕或取保候审，造成批准逮捕数与提起公诉数差别较大，说明在具体刑事司法政策的把握上还不够清晰。此外，这类案件的被告人被判处资格罚相对较多，但如何保障从业禁止依法执行，还需要进一步探索监督的方式方法。
二是办案机制有待进一步完善。受制于缺乏统一、全面、同步的办案共享平台，食品药品安全领域主动发现监督线索渠道较为狭窄，基本局限于当事人申请监督，检察机关依职权监督不多。法律规定检察机关可以进行调查核实，但行使的范围、方式及程序不够明确，有的被调查人员或单位对此存在理解偏差，存在一定程度不配合、软抵制现象。涉食品药品安全个案制发的检察建议多，针对类案制发的检察建议少，有的检察建议内容针对性、说理性、可操作性不强，有的检察建议跟踪问效、督促落实不到位，影响了促进社会治理作用的发挥。
三是衔接配合有待进一步健全。保障食品药品安全需要各机关、各单位密切协作、无缝衔接，目前在总体协作框架下，配合的意识较高，但程序衔接上还有不足。如行政机关对于食品药品涉刑案件移送的标准不尽统一，区域之间存在差异，经过刑事处理之后能否再给予行政处罚也不乏争议，不起诉案件反向行政处罚还没有形成一般制度。部分行政机关职责交叉，难以确定履职主体。对于中央提出的探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，因缺乏明确的法律依据，有待实践层面进一步推进。
四是专业能力有待进一步增强。涉食品药品安全领域法律法规体系庞杂，专业性强，加上社会发展日新月异，新问题层出不穷，出现了不少模糊地带及“规范打架”的情形，给司法办案带来了很大的挑战。检察人员既要精通一般检察业务，又要面对浩瀚的民事行政法律法规，在办案思维、知识储备、专业能力等方面还有不小的差距。食品药品生产交易呈网络化趋势，伴生的取证难、审查难问题，放大了办理涉食品药品安全案件的难度，而引入外部智力支持与技术人员辅助审查还不尽完善，需要在内外协同上下功夫。
推动长效常治，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系
一是提升涉食品药品安全案件办案质效。加强市院对区域性、系统性危害食品药品安全案件的指导和督办，严格捕诉标准，加强类案指引，规范办案流程，着力推动案件定性、适用法律、裁量标准的统一，确保同案同诉。加强对涉食品药品安全案件诉讼证据的收集和运用研究，针对直播带货、海外代购等新业态中出现的新问题，结合互联网特点加强案源追踪、证据固定和法律适用研究，提高成案率。积极提出资格罚和财产罚的建议，强化从业禁止的刑事执行监督，切实提高涉食品药品安全违法犯罪成本。持续开展“回头看”工作，强化检察建议的跟踪、督促、落实，排查食品药品安全领域行政公益诉讼诉前案件是否存在虚假整改、反弹回潮等问题，对未整改到位的依法提起公益诉讼。
二是优化涉食品药品安全案件办案机制。建立健全内外部沟通协作机制，保持与行政机关的良性互动，推动信息共享、加强协作配合、形成工作合力。探索完善联席会议制度，深化重大食品药品安全违法犯罪案件会商机制，及时解决办案中的难点疑点问题。健全完善行刑衔接机制，加强检察监督与行政执法衔接平台建设，提升监督工作的信息化和智能化水平。协调市场监管、药监等部门，建立健全案件线索双向移送机制，依托12345政府服务热线、社会组织等，畅通线索来源渠道。发挥市院检察科技信息中心食品检测实验室的技术优势，加强同步辅助审查，对于符合起诉条件的涉食品药品安全案件做到应诉尽诉。以《民法典》有关惩罚性赔偿制度在知识产权、环境保护领域的适用为契机，依据授权探索在食品药品安全领域公益诉讼案件中提起惩罚性赔偿诉讼请求。
三是完善食品药品监督管理体系。紧紧围绕人民群众反映强烈的食品药品安全领域突出问题，依托所办案件向有关单位制发社会治理检察建议，堵塞制度管理漏洞，促进行政机关依法行政、自我纠错，督促被建议单位整改落实，推动提升前端行政监管水平和行业自律，充分发挥“监督一案、影响一片”的效果。树立整体观、协作观、共赢观，注重对外协作配合和平台建设，主动商请参加食品药品安全督查等执法活动，积极争取共享执法检查报告、控告举报材料等信息资源，形成执法司法合力，实现双赢多赢共赢。
四是持续推进检察队伍专业化建设。适应新形势新要求，持续优化办案组织和办案机制建设，组织开展以案代训、联合培训、挂职交流，培养一批熟练运用食品药品安全领域知识的检察人员，全面提高审查逮捕、审查起诉、公益调查、出庭公诉和检察监督的能力。积极研究、主动应对实践中出现的新情况新问题，依托检察官联席会、检察官协会、专家咨询库，加强对重点难点问题的研究攻关，对于需要通过立法、司法解释等予以解决的，发挥市院统筹作用，研究形成书面材料报送市人大、高检院，提出相关立法建议，促进完善食品药品安全法律法规。
五是加大食品药品安全普法力度。及时通过新闻发布会、“两微一端”、融媒体等平台宣传专项行动开展情况和成效，建立涉食品药品安全案件办理情况通报机制，适时与市场监管、药监等部门联合开展宣传活动，充分运用典型案例、以案释法等方式加强普法宣传，震慑违法犯罪，提高人民群众自我防范和遵纪守法意识，有力回应社会关切，营造良好的食品药品安全保障环境和氛围。