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【关注】《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》表决通过 我们的大氧吧、后花园以后这样保护和发展
今天上午召开的北京市十五届人大常委会第三十次会议，表决通过了《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》《北京市保守国家秘密条例》《北京市地方金融监督管理条例》，三部条例均将于今年内正式实施。在随即召开的新闻发布会上，市人大常委会法制办、农村办、市发改委、市财政局、市生态环境局、市规自委对《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》进行了解读，市人大代表张秀芹也就相关问题回答了记者的提问。
市人大常委会法制办副主任王爱声：
本次立法采用提前介入、专班推进、“双组长”制调研起草机制。由11个单位参加的立法起草专班，深入生态涵养区7个区30多个乡镇村调研，广泛听取市、区、乡镇人大代表，基层干部和群众意见。市人大常委会于2020年9月和11月进行了两次审议。二审前，市委主要领导和市委常委会两次研究法规修改工作，为立法把关定向。今年3月底，市人大常委会党组向市委书面汇报了法规修改情况。本次常委会进行了三审并表决通过，条例将于6月5日起施行。
条例是一部首都特色比较鲜明、推动实际问题解决的区域综合性立法。共有6章55条，主要从四个方面进行规定。
第一，围绕“建设好保护好绿水青山”，条例规定建立健全自然资源调查监测评价、自然资源确权登记和有偿使用、生态环境质量状况监测评价等基本制度，强化有关生物多样性保护、森林资源保护、重点水库保护、地下水超采管控、水环境治理、生态环境修复、农业面源污染防治、突发事件应急管理等方面的要求。重点对生态保护红线划定和管理作出规定，对生态保护红线内可以开展的人为活动进行审慎规范，按照中央推进改革的要求，明确在最严格保护的前提下，区分生态保护红线内自然保护地核心保护区和其他红线区域，采取不同的分类管控措施，实现合法性、前瞻性和可操作性的统一。
第二，围绕“推动绿水青山变成金山银山”，条例规定统筹制定生态涵养区适宜产业的发展政策，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，推动适宜的活动和资源节约型生态友好型项目、企业总部在生态涵养区集中建设区落地，培育发展绿色有机和特色农林产品品牌，推进文化旅游和新兴业态发展，发展壮大农村集体经济等。要求政府及有关部门加强生态涵养区重点基础设施建设，提高基础教育和医疗卫生服务保障水平，加强各类人才支撑。针对产业发展供地难问题，条例作出系列规定，明确盘活存量、优化结构，提升建设用地合理配置和集约高效利用水平；制定土地利用年度计划时，优先保障生态涵养区建设用地需求；根据中央和市委会议精神，规定探索制定点状供地等灵活供地新方式的政策，制定农村集体建设用地点状供地规划等。
第三，围绕保障“不让保护生态环境的吃亏”，建立健全多元化生态保护补偿机制。一是重点领域补偿，规定建立健全森林、耕地、湿地、水流、空气等重点领域和生态保护红线、饮用水水源保护区等重点区域的生态补偿机制。二是综合性补偿，规定依据自然资源调查监测评价、生态环境质量状况评价，结合生态服务价值评估成果，逐步建立生态涵养区综合性生态保护补偿机制。三是市场化补偿，规定推动用能权、用水权、碳排放权交易。四是区域差异化补偿，规定根据有关区的自然资源禀赋、经济社会发展状况等实际情况，制定差别化政策，合理安排转移支付资金。建立健全完善基础设施、基本公共服务等领域建设和运维资金的支持政策，加大投入倾斜。五是横向补偿，固化了结对协作机制，推动生态涵养区与其他区域优势互补、合作共赢。
第四，围绕“用生态的办法解决生态的问题”，条例规定，制定生态涵养区国土空间生态修复规划，以自然恢复为主、人工修复为辅开展生态修复；采取恢复植被、土地复垦等措施，推进矿山科学修复；因地制宜开展村庄污水收集处理，鼓励采用生态方式处理污水；总结本市农药化肥减施政策和基层生态桥、秸秆综合利用等经验，规定指导农业生产者合理使用农业投入品，鼓励使用有机肥料和生物、物理病虫害纺织技术，推动农业废弃物、畜禽粪污资源化利用，严防农业面源污染。
市人大常委会农村办副主任杨武林：
立法背景
2018年，市委市政府制定了《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》，明确了新时期生态涵养区建设的目标、要求、措施和路径。2019年，为落实习近平总书记关于地方人大工作的重要批示，保障市委生态文明建设决策部署落地见效形成长效机制，市人大常委会启动了生态涵养区立法工作。在市委领导下，市人大常委会和市政府组建“双组长制”立法工作专班，用一年多的时间制定了条例。
今年是建党一百周年，是“十四五”开局之年，首都迈入了新发展阶段，正积极落实新发展理念，构建新发展格局，开启率先基本实现社会主义现代化新征程。在此重要历史时刻，条例颁行正当其时，具有重要的现实意义和历史意义。一是，落实习近平生态文明思想，结合北京超大城市特点，践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要制度探索。二是，落实全国人大关于加强生态环保、高质量发展和惠民立法要求，发挥立法的引领、推动、规范、保障作用的积极行动。三是，落实城乡区域协调发展和乡村振兴战略，顺应人民群众新期待，推进生态涵养区高质量发展，巩固脱低成果，促进共同富裕的迫切需要。
工作特点
一是坚持党的领导。在制度设计上，始终紧扣生态涵养区功能定位，把握正确政治方向，努力保障市委落实党中央大政方针的决策部署的实施。在调研、立项论证、起草、审议各阶段，及时请市委对重点问题、关键制度把关定向。
二是坚持立法为民。落实以人民为中心的发展思想，坚持民主立法、开门立法，充分发挥生态涵养区七个区的主体作用，全程问需于民、问计于民，听取研究基层建议近600条，总结经验，梳理问题，着力从制度上切实推动解决。
三是强化政府职责。除生态保护红线管控条款直接规定社会单位和个人的法律责任外，条例与现行法律法规相衔接，针对突出问题，固化本市生态文明建设领导体制，强化政府在生态保护、产业政策制定、基础设施建设、基本公共服务均等化、用地保障、促进共同富裕等方面的职责。落实依法立法原则，按照“统筹、集成、优化、创新”的方法，将创新政策固化到法规层面，将实践经验凝练成长期制度，实现立法决策与改革决策衔接、合法性与前瞻性的统一。
推动条例贯彻实施
一是加强宣传教育。条例的综合性、纲领性、前瞻性较强。为做好解读，市人大常委会农村办制定了宣贯方案，依托立法工作专班建立工作组，将通过新闻发布、网站专栏、发放资料等方式，组织市有关部门、相关区开展宣传工作。宣传中，将重点介绍每个条款针对的问题，推动政策制度完善；同时，介绍基层典型经验，在生态涵养区加以引导和推广。
二是及时启动执法检查。条例将于6月5日世界环境日正式施行。市人大常委会将同步启动执法检查。将紧扣重点条款，与贯彻落实十九届五中全会和市委十二届十五次会议精神相结合，把握好保护和发展，共性和个性，当前和长远的关系，更好发挥市、区两个积极性，推动解决一批实际问题，确保取得实实在在的效果。
三是持续监督检查。条例规定将生态涵养区生态保护和绿色发展的情况纳入年度国民经济和社会发展计划执行情况报告、环境状况和环境保护目标完成情况报告。市人大常委会将持续跟踪监督检查，推动有关方面不断完善政策，采取有效措施一点一滴地解决问题，增强生态涵养区居民的获得感、幸福感和安全感，建设好保护好全市人民的大氧吧、后花园。
张秀芹代表：
我们提出的一些意见和建议，很多在条例中得到了回应，希望条例能够得到很好的实施，真正对生态涵养区的建设发挥引领、推动和保障作用。谈三点体会：
第一，生态涵养区在生态保护方面做了很多贡献，希望能够加快完善生态补偿政策。条例第24条明确要建立健全多元化生态补偿机制。比如，专项补偿特别提到了森林、耕地等重点领域和饮用水水源保护区等重点区域补偿。希望：一是加快完善相关政策，参照百万亩造林政策，对种粮和种菜的耕地加大补贴力度，增加农户收入，提高农民种地积极性。二是怀柔区绝大部分区域被划为水源保护地，这些年疏整促腾退了制造业、畜禽养殖和渔业养殖场户等近1300家，作出了很大牺牲。产业正在积极转型。同时，全区283个村中仍有部分村没有实现村庄污水收集处理设施，有的建了设施但是运营维护还不到位。希望加大对村庄治污设施建设及运营管护的投入。特别是怀柔水库一二级保护区的村庄更要作为重点加大投入保障力度。
第二，生态涵养区产业发展还面临很多制约，希望能够完善配套政策。这些年，怀柔区在做强板栗产业和农产品加工业，建设节水果园、特色蔬菜基地和景观农田，发展农产品电商，提高乡村民宿水平等方面做了不少工作。2019年，怀柔区成功创建全域旅游示范区，精品民宿占到了全市的一半以上。条例第3、4两章从绿色发展和保障措施方面对产业发展做了不少规定。希望市级有关部门能够完善相关配套政策，突破制度瓶颈，促进符合生态涵养区特点的产业的发展。比如，落实第34条，推进市郊铁路、轨道交通、骨干公路、乡村公路等路网建设。落实第36条，加强基层全科医生队伍建设，提高中心镇院前医疗急救能力。落实第42条，加大对美丽乡村建设、农村供水工程、生态林抚育、煤改电等资金支持。为了保障休闲农业、森林康养等产业用地需求，建议落实条例第40、41条的规定，在制定土地利用年度计划时优先保障生态涵养区基础设施、乡村产业等用地需求；同时按照“减量、集约、富民”的原则，探索制定点状供地等灵活供地新方式的政策，有效指导各区坚持多规合一制定实施点状供地规划，解决乡村旅游瓶颈道路、停车场等用地问题。
第三，加强对法规实施的督促检查。全市上下花了一年多时间，集中各方智慧制定了条例，回应了基层群众的意见和呼声。这是一个好法规。好法规应该得到很好的执行，真正解决基层面临的实际问题。下一步，市人大常委会即将启动执法检查，每年还要定期监督检查。希望能够通过各种方式，推动市级部门不断完善政策，采取有效措施，加强对基层的指导和帮助，不断解决基层实际问题。希望通过条例的实施，通过全市上下各方面的共同努力，能够把生态涵养区建设得更加美丽，增进全市人民的生态福祉。同时，也把生态涵养区建设得更加富裕，真正为老百姓造福。
市发改委副主任李素芳：
下一步在推动生态涵养区生态保护和绿色发展方面主要抓住四个重点：
一是抓统筹协调。落实法定职责，对标对表《条例》目标要求，牵头制定年度任务计划，完善协调调度机制，优化绩效考评指标体系，在转移支付、政府投资、市场引导等方面持续加大支持力度，开创生态涵养区生态保护和绿色发展的新局面。
二是抓政策保障。保持政府投资力度不减、效率提升，持续加大对生态涵养区基础设施、公共服务等短板弱项的支持力度，夯实生态涵养区生态保护和绿色发展基础。聚焦生态保护补偿这一重要制度创新，逐步完善以综合性生态保护补偿为主体的补偿机制，进一步提高补偿成效，切实做到不让保护生态环境的吃亏。
三是抓结对协作。深化平原区与生态涵养区“7+7”结对协作机制，推动结对协作下沉，目前平原区的45个街道（乡镇）与生态涵养区的乡镇（街道）结对，77家企业与生态涵养区的乡镇、村庄结对，比如开发区的京东集团与平谷区的峪口镇、朝阳区的京客隆公司与密云区石城镇的西湾子村建立了结对协作关系，形成政府主导、市场主体、社会参与的大协作格局，不断增强结对区“双向造血”能力，促进区域协调、优势互补、互利共赢。
四是抓绿色产业。绿色产业发展是增强生态涵养区内生动力的关键要素，下一步，将结合生态涵养区资源禀赋，加强产业政策集成和引导，进一步明确“正面清单”，大力推动特色农林业、生态旅游、精品民宿、森林康养等业态发展，特别是利用好类似世园会、冬奥会等重大活动、重大项目带来的发展机遇，推动生态涵养区走出一条特色化、品牌化、差异化的高质量发展之路，形成绿水青山就是金山银山的生动实践。
市财政局副局长赵彦明：
目前，本市现行生态环境保护补偿政策覆盖面广，对于森林、水流、耕地、重点领域、重点区域等，已基本实现了各类补偿政策的全覆盖。特别是针对生态涵养区，一方面，建立了结对协作帮扶机制（其中门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区结对支持规模每年不低于1亿元、房山区、昌平区支持规模每年不低于0.5亿元）。另一方面出台了生态涵养区生态保护补偿转移支付引导政策，资金规模每年30亿元，针对山林生态保护、水生态保护、土地生态保护、综合性生态保护4类13个指标完成情况测算分配资金，该政策也是本市针对特定区域的综合性生态保护补偿政策中资金规模最大的。同时，市对区教育经费投入政策、基本公共卫生政策等方面均对生态涵养区有一定的政策倾斜。因此说，市级统筹生态保护补偿政策、区级统筹资金使用的实施机制也已基本建立。
在《生态涵养区生态保护和绿色发展条例》颁布实施后，财政局将根据条例规定要求抓好落实。一方面，结合近年工作开展情况，对现行《生态涵养区生态保护补偿转移支付引导政策》进行修订完善，研究将生态保护红线、饮用水水源地、生态环境质量本底、考核考评结果等相关指标纳入补偿资金分配测算范围，通过调整优化指标体系填补现有政策空白，同时统筹现有政策，避免生态保护补偿政策“碎片化”。另一方面，在政策实施过程中，注重提升区级统筹能力，更多采用因素法分配资金，由各区围绕区域生态环境保护重点工作统筹使用，既增强市级资金引导性，又调动各区工作积极性，充分发挥政策资金叠加放大效应，提高资金使用效益。第三方面，各生态涵养区要不断培育基础税源，进一步挖掘潜在税源，以生态补偿“输血”为引导,发展符合自身功能定位的特色产业，完善产业发展制度，推进生态环境资源价值化，促进多元化补偿方式形成，发挥生态涵养区自我发展“造血”功能作用。
市生态环境局副局长刘贤姝：
《条例》在推动生态保护工作方面实现了5个方面的突破。
一是明晰了本市生态保护红线的法律地位，为严守红线提供坚强的法治保障。生态保护红线是保障和维护首都生态安全的底线和生命线。经国务院批复同意，2018年，北京市政府发布了《北京市生态保护红线》，全市95%的生态保护红线都分布在生态涵养区。在《条例》中，将生态保护红线作为生态保护最重要的内容予以纳入，明确其管控要求，是中央明确划定并严守生态保护红线任务以来，全国最早将生态保护红线从政策要求上升到法规层面的省市之一。这既是以法治方式落实中央改革部署的具体举措，也是本市严格生态底线刚性约束的有力措施，将为确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变发挥重要作用。
二是突出了统一规划引领，明确建立健全生物多样性保护制度的要求。生态涵养区分布着全市主要的自然保护地，生境类型多样，以其良好的生态系统支撑了北京市成为世界上生物多样性最丰富的大都市之一、以及世界上鸟类最丰富的首都之一。《条例》强化有关生物多样性保护的要求，明确提出编制生物多样性保护规划，是落实习近平生态文明思想的重要举措，对于保护珍贵的生物多样性、提高区域生态系统质量和稳定性具有重要意义。本市将充分发挥规划的统筹引领作用，促进全面提升生物多样性保护水平。
三是突出了统一监测评估，明确生态环境质量状况评价要求。按照国家相关技术规范，市生态环境局每年开展生态环境质量状况监测评价工作。此次《条例》将实践经验固化成长期制度，明确由市生态环境局会同有关部门统一规划、整合优化生态环境质量监测点位，建设布局合理、功能完善的生态环境质量监测网络。按照统一的标准规范开展监测和评价，统一发布生态环境质量状况信息，评价生态涵养区生态保护成效，同时，将评价结果作为生态保护补偿的重要依据，有利于充分调动各区生态环境保护的积极性。
四是突出了统一监督执法，推进统筹提升生态环境质量。为建立生态涵养区生态保护制度，《条例》中，一方面，结合本市率先组建市、区两级生态文明建设委员会的实践，将生态涵养区生态保护和绿色发展纳入生态文明领导体制，加强领导和统筹。巩固了生态保护工作机制，强化了属地生态保护职责。另一方面，在生态保护红线监督执法上实现创新和突破，对于现行法律法规未能覆盖的行为，设定了明确的法律责任，是对现行法律法规的有力补充。在此基础上，明确了生态环境类指标绩效考评要求，督促各区加大生态环境保护力度，促进生态环境质量改善。
五是突出了统一督察问责，督促抓紧抓实抓好生态涵养区生态保护工作。《条例》强化了各级人民政府及有关部门主管人员和其他直接责任人员的生态保护责任，明确了失职人员的处理规定，特别强调了对突破生态保护红线、挤占生态空间、解决突出环境问题不力的责任人员，将实行严肃问责、终身追责。最终目的是促进提高生态涵养区生态环境保护工作水平，把保护落到实处。
下一步，生态环境局将重点做好以下三项工作：一是加强《条例》公布后的宣传，做好解读和培训工作。二是严格按照《条例》有关规定，积极落实“四统一”要求，严守生态保护红线，定期开展生态环境质量评价，促进生态环境质量改善。三是积极与有关部门合作联动，共建高效协同配合机制，保护首都绿水青山，筑牢首都生态根基。
市规自委法制处处长陈少琼：
2019年3月，市规自委会同市发改委、市农业农村局联合印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的实施意见》，明确提出要加强土地用途管制，农业设施、乡村旅游设施等乡村建设用地可以实施“点状”布局与供地。各区政府在编制和实施分区规划、乡（镇）域规划时，加强规划引领，统筹安排农村公共公益、民生工程、农业生产、农业科研等用地需求，预留不超过5%的规划城乡建设用地指标，确保用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设，合理保障农业产业园、科技园、创业园建设用地需求，促进农村一二三产业融合发展。
为全面实施乡村振兴战略，积极践行两山理论，促进乡村产业发展，根据门头沟区山多地少、旅游资源布局分散等实际情况，围绕区域功能定位，坚持城市反哺农村，2019年，市规自委会同门头沟区政府组织编制《门头沟区乡村振兴集体产业用地实施规划》，规划范围包括山区的7个镇132个行政村，覆盖区域面积1252平方公里。该专项规划加强多规统筹，实现了多规合一；通过集体建设用地“现状减量、绕树躲水、点状分布、依村集中、置换调整”等方式，明确布局标准，创新指标分配，将城乡建设用地指标向乡村地区倾斜，推动农村集体产业项目和农村公共服务配套设施用地约247公顷在空间落位，为整体推进生态涵养区集体产业转型升级奠定了基础。
2021年1月，自然资源部、国家发改委、农业农村部联合印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，明确提出把县域作为城乡融合发展的重要切入点，科学编制国土空间规划，因地制宜合理安排建设用地规模、结构和布局及配套公共服务设施、基础设施，有效保障农村产业融合发展用地需要。利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。
下一步，市规自委将按照自然资源部最新政策要求和《条例》里关于“点状供地”的有关要求，会同市发展改革、生态环境、水务、农业农村、园林绿化、文化旅游等部门，根据生态涵养区农村产业发展需求，依照法律、行政法规和国家有关规定，按照减量、集约、富民的原则，探索制定点状供地等灵活供地新方式的政策，并对有关区给予支持和指导。
需要说明的是，前期立法中了解到，目前部分省市已经出台了“点状用地”的相关文件，从各地实践来看，在支持和保障农村产业融合发展用地方面发挥了一定作用，但在实施过程中也出现了一些问题。因此，在实施“点状供地”时，绝不允许打着“点状用地”的旗号，以乡村旅游名义建设商品住宅、私家庄园、私人别墅等房地产项目，造成耕地“非农化”、“非粮化”、破坏生态等问题。要切实维护规划的权威性和约束性，不得随意调整规划为“点状供地”提供空间。