【聚焦】在立法中全面践行全过程人民民主——以《北京市接诉即办工作条例》立法为例

聚  焦

习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“加强和改进新时代人大工作，不断发展全过程人民民主，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”提出并推进全过程人民民主建设，是以习近平同志为核心的党中央的重大理论创新、实践创新和制度创新。人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是发展全过程人民民主的重要制度载体、最高实现形式和重要参与渠道。北京市在《北京市接诉即办工作条例》（简称条例）立法过程中，充分运用和发挥全过程人民民主推动工作实践，积极探索，锐意创新，优质高效地完成了立法工作任务，取得了宝贵的工作经验。北京的立法实践为人大工作贯彻落实习近平总书记中央人大工作会议重要讲话精神，全面践行全过程人民民主，提供了重要启示。

今年9月24日，市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过条例。

立法宗旨充分体现以人民为中心思想

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，要践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义。人民，是全过程人民民主的出发点，也是落脚点。北京市人大常委会在立法工作中，积极践行以人民为中心的发展思想，大力推进全过程人民民主，继2019年通过《北京市街道办事处条例》之后，今年9月24日，又通过了《北京市接诉即办工作条例》。《北京市接诉即办工作条例》的公布施行，是北京市贯彻习近平总书记“人民城市人民建，人民城市为人民”重要指示精神的自觉行动，是进一步深化党建引领“吹哨报到”改革的重大举措，也是北京市人大常委会主导制定“北京原创法”的又一实践范例。

党的十八大以来，北京市以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不忘初心牢记使命，坚持以人民为中心的发展思想，围绕 “四个中心”、国际一流的和谐宜居之都建设，锐意进行理论创新、实践创新和制度创新，探索出了坚持党建引领“街乡吹哨、部门报到”接诉即办的工作模式。

为深入贯彻落实中央指示精神和市委的工作部署，北京市人大常委会坚持党的集中统一领导，强化政治机关意识，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，以良法促进发展、保障善治，积极通过地方立法形式将北京市坚持党建引领“街乡吹哨、部门报到”接诉即办的成功经验和实践成果固化下来。

接诉即办工作，是指对自然人、法人或者其他组织（统称诉求人）提出的咨询、求助、投诉、举报、建议等诉求给予快速响应、高效办理、及时反馈和主动治理的为民服务机制。政府通过“整合一条热线、开设一个窗口、强化三种服务”，设立12345市民服务热线及其网络平台，作为受理诉求人诉求的主渠道，着力解决市民群众揪心事、烦心事。“接诉即办”坚持民有所呼、我有所应，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”，有效实现社会治理的扁平化、垂直化、集约化、简约化，大大提高了社会治理能力和水平。《北京市接诉即办工作条例》贯穿以人民为中心的发展思想，明确了接诉即办的制度内涵、定位功能、工作体系和保障机制，健全了从受理、处置到办理、回访、考评、监督的全链条闭环工作制度，固化了超大城市基层治理探索创新的“北京经验”。

接诉即办工作模式，真真切切地体现人民在城市治理的各方面各环节都能够依法实行民主管理、民主监督，享有全过程人民民主的权利，保证了人民当家作主具体地、现实地落实到政治生活和社会生活之中。可以说，《北京市接诉即办工作条例》既是体现重大改革于法有据的“改革促进法”，又是发挥地方立法补充、先行、创制作用的“北京原创法”，也是推动解决群众急难愁盼问题的“为民服务法”，更是保证人民当家作主的“人民民主法”。

立法过程充分体现全过程人民民主

习近平总书记指出：“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”《北京市接诉即办工作条例》的立法过程贯穿了全过程人民民主。为了让这个关涉所有市民、所有职能部门的条例获得最大公约数，凝聚最广泛的社会共识，在立法的全过程各环节，北京市人大常委会全方位听取和吸纳各方面的意见，通过开门立法、民主立法的丰富实践，实现全过程人民民主。

北京市人大常委会按照中共北京市委《关于进一步深化接诉即办改革工作的意见》，将这部以人民为中心的“为民服务法”作为践行全过程人民民主立法的生动实践，对整个立法过程精心谋划，周密安排，鲜明体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一原则。法规项目来源于市委要求和代表议案，市委常委会会议和市委依法治市委员会会议,把改革发展决策同立法决策更好结合起来，专门研究条例草案，为立法把关定向；市人大常委会组织29名市领导以市人大代表身份赴16个区，开展“持续推进‘接诉即办’‘每月一题’”大调研，就条例(草案)走进基层单位征求意见；市政府在起草阶段征求120多家单位意见，市人大常委会工作机构提前介入、深度参与。

充分发挥代表来自群众、植根群众的制度优势，广泛汇集民意，凝聚民智。草案进入征求意见、法定审议环节后，5月28日，市人大常委会党组书记、主任李伟同志亲自部署任务，安排工作重点；本着“凡是涉及市民群众利益、千家万户生活的法规草案，都要深入市民群众、走进千家万户征求意见”的要求，市人大常委会运用“万名代表下基层”的工作方式，先后通过四级代表联系机制、全市代表之家和代表联络站、常委会网站征求意见，全市11000余名人大代表，以340个代表之家、2938个代表联络站及社区、村镇为依托，听取并征求近6.7万名市民的意见建议；7月21日，李伟带队赴朝阳区深入了解大调研工作推进情况，并征求对草案二次审议稿的意见建议。主任会议成员多轮面对面听取各方面意见，常委会工作机构多次到立法联系点、承办单位、街道社区座谈交流，市人大社会建设委员会工作机构随机邀请拨打过12345市民服务热线的40余人参加立法座谈，让市民代表们为接诉即办立法工作贡献“群众智慧”。市政协按照市委工作要求，开展了立法协商。审议过程中，市人大常委会共收集意见建议近万条，大部分得到吸收。

人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，其设计和安排、运行和实践，都体现了全过程人民民主的要求，为发展全过程人民民主提供了可靠制度保障。正是由于条例立法过程践行全过程人民民主，使得这部“北京原创法”深刻体现了接诉即办工作的本质规律，建立起了全链条的制度规范，从法治层面确保群众“说话有人听、困难有人帮、事情办得快”成为常态，为地方人大高质量立法、发展全过程人民民主提供了有益借鉴。

践行全过程人民民主，巩固落实北京市基层治理经验

全过程人民民主立法过程是提高立法质量的过程，也是深化思想认识、推进工作实践的过程。在推进开门立法、民主立法中，各方面对接诉即办改革的思想认识持续深化，政府部门和基层干部的工作理念加快转变，主动治理、为民解忧的共识不断扩大，立法表达、平衡、调整利益的作用充分发挥，全过程人民民主的精神要义得到充分体现。法规的生命力在于执行，在于实施。法规制定过程要贯彻全过程人民民主，法规实施过程也要贯彻全过程人民民主。

“接诉即办”工作模式实现法治化，是北京市坚持“人民至上”立法原则和提升“首善担当”执政效能的进一步彰显。条例不仅把北京市接诉即办的成功经验和实践成果以立法形式固化下来，也把接诉即办变成一种政府职能部门必须履行的法定义务。北京市人大常委会以条例发布实行为契机，着力推进全过程人民民主建设，一方面组织学者专家与一线干部组成宣讲团，开展条例全市巡回宣讲活动，对政策法规进行详细专业的释法解读，用实践案例为具体工作出谋划策；一方面指导督促职能部门认真及时听取市民群众意见建议，抓紧完善配套制度和为民服务长效机制，全面提升执法服务效能和工作规范化水平，大力加强全面接诉、首接负责、快速反应、一办到底的能力，使群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

北京市人大常委会在《北京市接诉即办工作条例》立法工作中，将全过程人民民主贯彻始终，让市民在广泛参与中充分表达意见诉求，让法规制度从设计到运行都能符合最广大人民的期待，维护最广大人民的利益，为地方人大发展全过程人民民主、实现高质量立法积累了鲜活经验，提供了有益借鉴。

笔者认为，把全过程人民民主贯穿人大工作全过程各方面，是一项长期性、常态化、全覆盖工作，需要不断探索不断创新不断完善。

一是全过程人民民主在立法工作中应进一步规范化和制度化。毛泽东同志指出：“一个正确的认识，往往需要经过由物质到精神，由精神到物质，即由实践到认识，由认识到实践这样多次的反复，才能够完成。”从北京市人大常委会的工作实践来看，运用全过程人民民主实现高质量立法，是地方人大工作的新任务新内容新课题，需要及时总结探索，创新改进，进一步规范化和制度化，使之作为立法工作的基本理念和原则，普适于各种法规的立改废释纂，有效推进科学立法、民主立法、依法立法。

二是大力强化全过程人民民主在人大工作中的全方位运用。全过程人民民主彰显了党和国家无论在什么情况下都要保障人民当家作主权利的坚强政治意志。习近平总书记强调：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”人民代表大会制度作为发展全过程人民民主的重要渠道，应把全过程人民民主贯彻落实到立法、监督、代表工作的各个方面，体现在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等国家治理各个环节，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个阶段都能听到来自人民的声音，更有效反映人民的意愿。

三是不断拓宽完善民主民意表达平台和工作机制。习近平总书记在中央人大工作会议上明确指示：“加强和改进新时代人大工作要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”城市是人们生产生活的重要载体，寄托着亿万人民对美好生活的憧憬。北京市坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”，大力发展全过程人民民主，不仅已经拥有完整的制度程序，而且拥有完整的参与实践。广大市民可以通过听证会、电视网络问政、政务公开、领导热线、监督举报和意见征集等方式，充分表达自己对城市建设和管理的意见建议。在未来的发展中，还要深入落实习近平总书记的重要指示，不断拓宽丰富民主民意表达平台，改进完善工作机制，比如加快健全人大常委会、人大代表和群众代表对“一府一委两院”的监督制度，设立监督热线、监督平台和接诉工作日，细化实化代表联络机制，充分发挥基层代表作用，加强代表之家、代表联络站的“履职阵地”功能建设和社会宣传力度，运用数字化技术推动全过程人民民主、建立人民群众建言献策奖励制度等，通过不断拓宽丰富民主民意表达平台，改进完善工作机制，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主。

江山就是人民，人民就是江山。人民民主是社会主义的生命，是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出全过程人民民主的重大理念，对于加强新时代政治文明建设、巩固社会主义人民民主、实现中华民族伟大复兴具有重要的战略意义。我们要深入学习贯彻习近平总书记在中央人大会议上的重要讲话精神，坚持和完善人民当家作主的制度体系，不断发展全过程人民民主，切实做到“民有所呼、我有所应”，满足人民对更美好生活的向往，为实现全面建成社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标筑牢人民民主的政治基石。

（作者：陶庆华  北京市人大常委会委员、市人大社会建设委副主任委员，华夏国际智库理事长）

来源：北京人大
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