【聚焦】筑牢黑土地保护的法治屏障

聚焦

4月18日，十三届全国人大常委会第三十四次会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员刘季幸作关于黑土地保护法草案修改情况的汇报。根据审议意见和各方面意见，草案二审稿进一步完善了有关黑土地范围的规定；突出黑土地对粮食安全的保障作用；加强黑土地保护科技支撑和技术服务；增加保护黑土地要注重发挥市场作用、依靠基层组织和农民的规定；完善法律责任，增强针对性，加大处罚力度等。

制图/陈玉叶

围绕黑土地保护治理修复

作出五方面修改

为进一步完善有关黑土地范围的规定，适应黑土地保护、治理、修复工作的需要，并做好本法与相关法律的衔接，草案二审稿作以下修改。一是增加规定：黑土地保护规划应当科学确定黑土地的保护范围。二是增加规定：从事黑土地保护、利用和相关治理、修复等活动，适用本法；本法没有规定的，适用土地管理等有关法律的规定。三是明确林地、草原、湿地、河湖等范围内黑土地的保护，适用森林法、草原法、湿地保护法、水法等有关法律的规定；有关法律对盗挖、滥挖、非法出售黑土未作规定的，参照本法相关规定处罚。

有的常委会委员和部门建议，突出黑土地对粮食安全的保障作用。草案二审稿增加规定：黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产；划入永久基本农田的黑土地应当重点用于粮食生产。

为加强黑土地保护科技支撑和技术服务，草案二审稿增加相关规定：鼓励高等学校、科研机构和农业技术推广机构等协同开展科技攻关；国家鼓励企业、高等学校、职业学校、科研机构、科学技术社会团体、农民专业合作社、农业社会化服务组织、农业科技人员等开展黑土地保护相关技术服务；县级以上人民政府应当推广科学的耕作制度。

有些常委会委员和代表提出，做好黑土地保护工作既要发挥政府主导作用，也要注重发挥市场的作用，还要依靠基层组织和农民。草案二审稿增加以下规定：农村集体经济组织、村民委员会依法发包农村土地，监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护黑土地，制止承包方损害黑土地等行为；农村集体经济组织、国有农场、农业企业、农民专业合作社、农户等应当十分珍惜和合理利用黑土地；国家按照政策支持、企业和社会参与、市场化运作的原则，鼓励社会资本投入黑土地保护活动，并保护投资者的合法权益。

根据一些常委会组成人员和地方、部门的意见，为完善法律责任，增强针对性，加大处罚力度，草案二审稿作以下修改：细化有关部门及其工作人员不依法履行黑土地保护职责的具体情形和法律责任；明确规定盗挖、滥挖黑土的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚；将非法出售黑土的罚款上限由每立方米“二千元”提高到“五千元”。

此外，有关部门提出黑土地保护涉及主体众多，利益关系比较复杂，实行跨区域补偿机制较难操作，且可能会弱化主销区的粮食生产责任，建议先在实践中开展探索，目前不宜在法律中作出规定。考虑到黑土地保护跨区域补偿机制是草案新设的一项制度，有关方面尚存在不同认识，草案这一规定暂不作改动，进一步听取意见。

制图/陈玉叶

“小快灵”立法书写黑土地

保护“大文章”

黑土地保护法是区域性的专项法律，是落实习近平总书记重要指示精神的一部法律，也是现实迫切需要制定的一部法律。

“这部法律去年着手起草，当年提请常委会审议，是一部起草效率比较高的法律。这部法律已进入二审，希望今年能够审议通过，尽快发挥作用。”吉炳轩副委员长说，这部法律，问题清楚、指向明确、条文清晰、简洁明了，很有针对性和可操作性，将是一部十分适用的好法律。

“开展黑土地保护立法，是全国人大常委会以‘小快灵’的立法方式，深入贯彻习近平总书记重要指示批示精神、落实党中央决策部署的具体体现。”刘修文委员说，黑土地保护法草案二审稿吸收了常委会委员、有关地方和部门、社会公众的意见建议，对黑土地保护范围、粮食安全保障作用、黑土地保护的科技支持、市场作用发挥等作出进一步修改，更加完善。“草案目前共37条，但没有分章节。建议考虑分为总则、部门职责、资源保护与修复、保障措施、法律责任等5章，既形成体系完备、内容丰富的法律，又便于宣传理解、索引使用、照章落实。”

“这部法律的框架、主体内容都很完善，不仅制定了对黑土地保护的各项法律政策措施、路径，还包括了对黑土地生产功能的建设，增加了对违法的处置，是非常好的一部法律，不仅会对保护我国粮食主产区特有的珍贵土地资源发挥历史性作用，而且对于我国未来农业产业的大布局起到支撑作用。对自然资源、农业资源的保护，也可以从法律层面上发挥示范、引导作用。”许为钢委员说。

“我在黑龙江工作过，对黑土地比较熟悉。我认为全国人大常委会非常重视这部法律，较短时间内安排二审，而且草案二审稿比一审稿更加完备，各方面意见基本得到充分体现和反映。”全国人大华侨委员会副主任委员林铎说，黑土地保护法立法本身是一个创新，在原有的土地、耕地、基本农田等各种相关法律法规政策外，专门对黑土地来进行立法保护，本身就是创新。“特别符合习近平总书记的重要要求，在立法中既有完备的法律体系，也可以‘短平快’，针对某一方面、某一问题进行立法。现在立法保护黑土地，对保护粮食安全、维护生态平衡、保护耕地都有作用，都体现了出来。”

会场聚焦：

黑土地保护跨区域补偿机制

草案第二十四条规定：国家鼓励粮食主销区通过资金支持、建立与主产区的稳定购销关系等方式参与黑土地保护，建立健全黑土地保护跨区域补偿机制。

“应建立黑土地保护政策性补偿机制，加大资金投入力度。”吉炳轩副委员长说，以黑龙江为例，全年种植面积2亿亩左右，粮食产能1500亿斤以上，粮食总产量、商品量、调出量始终多年保持全国第一，对保障国家粮食安全贡献突出。长期大量的粮食生产，高产丰产，对土壤养分的消耗很大。人要吃饭，土地也要吃饭。要让土地打粮食，就要给土地喂肥料，保持有机质不减少，这就需要加大投入。应按照粮食量或调出量，给予资金支持，加大对滋养土地的投入。

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王宪魁委员认为，2021年出台的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确指出完善耕地保护补偿机制，实施纵横结合的综合补偿制度，促进生态受益地区与保护地区利益共享。按照中央精神，黑土地保护就跨区域补偿制度作出规定很有必要，而且既有纵向补偿，也有主销区与主产区之间的横向补偿，草案第二十四条规定的内容就是横向补偿。

王宪魁认为，长江保护法、森林法等法律规定了横向生态补偿的制度。跨流域横向生态补偿已经有了较好的实践。建立黑土地保护跨区域的补偿不会削弱粮食主销区的产粮积极性。按照中央要求，主产区、主销区、产销平衡区都有保障粮食安全的责任，党政同责，主体已经明确。主销区对生产区给予一定的补偿，是对黑土地保护养地永续利用，是生态补偿的问题，各方都要参与生态保护。这样对主销区抓粮食生产可以形成一种压力和约束，有利于促进其重视和保障粮食安全，有利于共同保护好生态环境。

朱明春委员认为，黑土地不同于水或者生态，它的外部性不太好界定，也不太明显。黑土地能够在同样地块里，粮食产量、附加价值会体现出来。黑土地保护是系统工程，不一定每一条每一个分支都要找出对应的办法。

刘修文认为，从长江保护法看，长江流域“上下游、左右岸、干支流”地方政府之间开展横向生态保护补偿确有必要。因为水流、水环境具有公共物品的属性，没有明确的市场化回报机制。但黑土地的价值可以通过市场化方式，在粮食的产出及其附加值中实现回报和激励，不存在主产区付出成本、主销区坐享其成的情况。

委员建议：

对“侵蚀沟”治理要加以重视

党的十八大以来，国家实施了一系列黑土地保护规划和行动计划项目，东北黑土区的粮食安全保障能力稳步提升，农业现代化程度不断提高，但在保护好利用好黑土地方面仍面临一些困难和问题。例如，黑土地数量不断减少。东北黑土地侵蚀，包括风蚀、水蚀和冻融侵蚀，其中面积最大的是水蚀。

“草案二审稿第七条第三款规定加强对黑土地土壤理化性状、黑土层厚度、水蚀风蚀等情况的常态化监测，建议在‘水蚀风蚀’后加上‘侵蚀沟等情况的常态化监测’。”矫勇委员说。

为什么加“侵蚀沟”？矫勇认为，侵蚀沟是黑土地水土流失的一个重要通道，也是黑土地保护治理的主要对象。“水利部门2021年做了一次黑土地侵蚀沟的调查评价，调查了50万平方公里，差不多占到黑土地的一半，发现有接近50万条侵蚀沟，其中100米到1000米以上规模较大的侵蚀沟占83%。同时发现这些侵蚀沟发展很快，比10年前水利普查时翻了一番还要多。”

“黑土地水土流失防治的一个重要领域是坡耕地，在于侵蚀沟道。建议把侵蚀沟的常态化监测也能够写入法律当中。”矫勇说，建议在第八条第二款“水蚀风蚀”后加上“冻融侵蚀”。为什么加“冻融侵蚀”，这和侵蚀沟、坡耕地是有密切关系的，如果黑土地都是平原地带，冻融侵蚀水土流失现象是不存在或者非常轻微的。但是一旦形成了侵蚀沟，因为东北的气温变化非常剧烈，尤其开春时，冻融侵蚀会加剧侵蚀沟破坏。一般讲，青藏高原冻融侵蚀造成的水土流失很严重，但对于东北黑土地，一旦形成侵蚀沟道，冻融侵蚀就会和风蚀水蚀形成一种耦合作用，加大黑土地的水土流失。

矫勇建议，第八条第三款规定县级以上人民政府农业农村主管部门应当会同有关部门编制黑土地保护规划，修改为“农业农村、水行政主管部门应当会同有关部门”。按照水土保持法，水利部门负责水土保持规划的编制工作，对于黑土地地区，黑土地的保护和黑土地水土流失的预防，这两个规划基本针对同一个对象，按照多规合一的原则，由农业农村、水行政主管部门会同有关部门来统一编制黑土地保护规划。

来源：《中国人大》杂志2022年第8期
责编：吕明芳