【聚焦】专题推进 项目研讨 精心编制立法规划——以交通领域立法规划编制工作为例
北京人大
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“本市现行交通领域地方立法6件，其中过去5年出台4件。2023年至2027年期间，建议启动《北京市城市道路管理条例》等立法，推动本市‘慢行优先、公交优先、绿色优先’发展理念落实。”今年4月8日市人大常委会五年地方立法规划（简称为规划）编制交通领域专题座谈会上，市交通委汇报立法项目建议及有关考虑。结合交通领域法治建设情况，就相关立法项目“要不要立、怎么立”，市人大常委会法制办、城建环保办和市司法局、市交通委充分交流意见，为编制好交通领域立法规划凝心聚力。
作为未来五年地方立法工作的蓝图与“底稿”，规划重要性不言而喻。为扣好规划编制这个事关立法质量的“第一粒扣子”，今年以来，市人大常委会法制办对过去5年市人大代表提出的立法议案建议进行系统梳理，征求10个基层立法联系点立法意见，通过北京日报、市人大常委会官网、北京人大新媒体等汇集民意民智。在此基础上，运用“专题推进+项目研讨”方式，分领域开展专题调研和专题座谈，并通过项目研讨等方式提高立法项目论证质量，一步一个脚印推动规划编制工作顺利开展。今年下半年，相关立法项目将正式提请市人大常委会主任会议讨论决定。
专题调研科学严谨，“大数据”夯实规划编制基础
为全面了解本市交通领域法治建设情况，市人大常委会法制办、城建环保办和市司法局、市交通委共同开展专题调研，对相关地方立法实施成效、存在问题及立法需求等进行系统梳理，并认真分析12345热线反映的相关领域立法诉求，夯实相关规划编制与立法基础。
在此后召开的专题座谈会上，市交通委重点介绍了过去5年新立法规实施情况。据介绍，5年来，查处非法客运若干规定、实施道路交通安全法有效实施，全市“黑车”的举报下降90%；非机动车管理条例促进超标电动自行车基本淘汰，其中以旧换新约30万辆，共享单车投放合规率98%；机动车停车条例解决“停车难、停车乱”见到实效，“停车入位、停车付费、违停受罚”逐步实现。
结合专题调研情况和相关“大数据”，市人大常委会法制办、城建环保办和市司法局、市交通委一致认为，2018年，市人大常委会聚焦交通治理打出立法“组合拳”，“立三法修一法”，满足交通治理实践需要，推动超大城市交通治理法律法规体系基本形成，5年来，城市更加充满活力，人民群众获得感、幸福感和安全感更加充实，是良法善治护航高质量发展的生动体现。
专题座谈会还听取了市交通委关于出租汽车管理条例、城市道路运输条例等实施情况的介绍，梳理分析12345热线反映相关诉求。在出租车、网约车管理方面，市交通委介绍，群众主要关切 “短途叫车难、‘大数据杀熟’、安全制度不严谨以及司机管理不严、同工不同酬、社保与劳保不充分”等问题。出租汽车管理条例已实施25年，已不能适应网约车、顺风车、无人出租车、拼车合乘等交通新业态的发展需求。
在研究城市道路运输条例实施情况时，各方认为，道路运输是保障城市安全运行、促进国内国际“双循环”的“大动脉”，特别是在疫情防控期间，医药类、粮油类、鲜活农产品类、生活类、能源类物资运输的保障能力尤为重要。要结合上位法修改和本市实际，分别在地方立法、政府规章、部门规范层面完善相关制度。
市人大常委会法制办、城建环保办和市司法局建议，作为交通领域立法项目主要提出政府部门，市交通委要以专题调研和12345热线反映问题为重点，聚焦发展大局和民生关切进一步扩大研究视野，立足地方立法权限，研究立法项目和立法思路，做好立法项目储备。
项目研讨以民为本，规划编制紧扣首都发展大局
在交通领域立法规划编制过程中，市人大常委会法制办运用项目研讨机制，集中各方力量开展论证，确保进入规划每个项目符合全国人大常委会对地方立法工作提出的“维护法治统一，紧扣大局，着眼急需，着力解决实际问题”有关指导要求。
在专题座谈会上，就城市道路管理条例“要不要立、怎么立”，市人大常委会法制办、城建环保办和市司法局、市交通委进行深入交流。围绕立法必要性，市交通委表示，条例制定紧扣市委提出构建“慢行优先、公交优先、绿色优先”交通出行结构的部署，针对目前“慢行优先”制度体系立法空白，研究解决“慢行系统”缺乏整体规划，路面质量、标识等不统一，非机动车道路不连续、不安全，被机动车挤占等问题。
围绕加强立法项目必要性论证，市人大常委会法制办、城建环保办和市司法局分别发表意见。在论证立法必要性方面，建议扩大立法视野，统筹研究“慢行系统”及道路立交桥、过街天桥、地下管廊等“规、建、管、养”职责不清晰、“九龙治水”问题，研究相关立法项目与其他法律法规关系，既避免重复立法，也避免遗漏重要问题。
城市道路反复挖掘是12345热线投诉热点，也是市人大代表在参与规划编制过程中反映的一个问题。对此，市交通委表示，每年发现私掘道路违规行为约500起,但现场处置不超过5起。原因在于目前管理与处罚相分离，违法处置不及时、执法处罚率低。对此，市人大常委会法制办建议，要找准问题症结，研究解决相关问题的制度与技术途径。
市人大常委会法制办、城建环保办和市司法局还建议，市交通委要结合项目研讨成果，进一步完善项目提出的必要性与可行性论证报告。市交通委表示，将沿着市人大代表、广大群众和专题座谈会提出问题线索，在创新城市道路管理体制、加强道路及附属设施统筹管理方面开展更加深入论证，为高质量提出相关立法项目打好坚实基础。
立法共识充分凝聚，从源头避免立法意见“拉抽屉”
在法规起草、一审、二审、表决环节，过去曾出现立法意见“拉抽屉”现象。表现为前面环节没人提出意见的问题，到后续环节却突然有不同意见。究其原因，各环节分别是由市人大常委会法制办、相关工作机构及市司法局、相关起草部门牵头，各环节也往往有很多细节性修改，相关单位之间信息不对称。本届以来，市人大常委会通过建立“四前四方会商”机制，在各环节凝聚“四方共识”，有效避免了立法意见“拉抽屉”问题。
规划编制是立法工作“第一粒扣子”。在此次交通领域立法规划编制过程中，通过“专题推进+项目研讨”，人大、政府相关单位充分参与其中，有效凝聚各方共识力量，为规划编制和立法打好坚实基础，从源头避免立法意见“拉抽屉”。
此外，市人大常委会法制办、城建环保办和市司法局、市交通委还共同开展立法基础准备工作，整理分析城市道路运营管理总体情况、分析梳理城市道路“规、建、管、养”等环节的立法空白、调研论证代征代建道路、自有专用路、地下管廊管护等交通治理的难点问题，形成20万余字资料汇编，为凝聚共识打好“提前量”。
下一步，市人大常委会法制办将紧紧围绕市十三次党代会有关精神和市人大常委会相关部署，在更大范围凝聚规划编制共识与力量，为首都高质量发展，加快国际一流的和谐宜居之都建设提供坚实法治保障。
作者：薛睿杰