【市党代会专题报道】创新担当立良法 凝心聚力促善治——党的十九大以来市人大及其常委会立法工作亮点回眸

市党代会专题报道

       习近平总书记曾引用北宋王安石“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”一语来说明加快形成完备的法律规范体系的必要性。这一论述，同样适用于地方立法。

北京是社会主义民主法治建设首善之区。党的十九大以来，在中共北京市委领导下，北京市人大及其常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要论述，贯彻落实习近平总书记对北京工作的重要讲话、重要指示批示精神，紧紧围绕党中央决策部署和北京市中心工作，立足于首都城市战略定位、紧扣新发展理念对法治建设的新要求，立良法、求实效、助改革、促善治，以新担当新作为书写新时代首都地方立法新篇章！

2017年6月至2022年6月，市人大及其常委会制定法规41件；修改法规61件次，其中集中修改40件次；废止法规18件，其中，集中废止8件；本市现行有效地方性法规161件（包含5件法规性决定）。助力解决百姓“急难愁盼”问题的接诉即办工作条例、助力企业行稳致远的优化营商环境条例、激扬首都文明新风的文明行为促进条例、为首都高质量发展保驾护航的促进科技成果转化条例、为人民群众生命安全和身体健康提供法治保障的突发公共卫生事件应急条例、推动“绿水青山”真正成为“金山银山”的生态涵养区生态保护和绿色发展条例、让医生出诊和群众就医更安心的医院安全秩序管理规定……一部部彰显“人民立场”、凸显“以人民为中心”理念的首都地方性法规，一系列勇于创新、敢于担当的立法实践，有力贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，以良法善治护航人民群众美好生活。

坚持和加强党对人大立法工作的领导 ，不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局

坚持中国共产党的领导，是中国特色社会主义法治之魂。坚持党对立法工作的领导，是我国立法工作必须坚持的基本原则，只有坚持党对立法工作的领导，才能保证立法工作正确的政治方向。

五年来，北京市人大及其常委会坚持和加强党对立法工作的领导。立法规划和立法计划提请市委常委会审议通过；立法过程中的重大事项及时向市委请示汇报；不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，在立法过程中凝聚人大和政府各部门力量，各展其长，形成工作合力；把党的主张、方针、政策转化为法规规定，把改革发展决策同立法决策结合起来，使立法更好符合宪法精神、适应改革发展、满足人民期盼、体现首都特色。

在北京市人大及其常委会的立法工作中，市委“定盘子、交任务、明方向”的领导作用不断加强。市人大常委会五年立法规划提请市委专题研究，并以市委名义向全市转发市人大常委会党组文件，市人大常委会年度立法计划经市常委会会议研究后提请市人民代表大会批准、由市人大常委会和市政府共同执行。物业管理条例、医院安全秩序管理规定、反食品浪费规定等法规，都是由市委直接交付市人大常委会牵头有关部门调研起草，有效增强了各方面参与立法的工作合力。

市人大常委会在严格执行市委领导立法工作制度的同时，有效发挥主导作用，贯彻党的意图，增强牵头起草、论证评估、组织协调、审议把关能力，协调和处理各方利益的能力不断增强。提出“提前介入、专班推进、‘双组长制’”的立法调研起草机制，即：市人大常委会和市政府就重要立法组建专班，分管领导担任组长。例如，街道办事处条例立法中，由市人大社会建设委员会工作机构、市人大常委会法制办、市委社会工委市民政局、市司法局组建起草工作专班，实行市人大常委会和市政府领导共同牵头的“双组长制”，高位统筹立法重大问题。

针对专班机制运行中出现的部门意见协调不充分、衔接不顺畅问题，市人大常委会进一步提出“双向进入、‘四前’会商”的机制，即人大和政府工作力量都进入调研、起草、审议、实施环节，法规起草时为起草专班、审议时为工作专班；在立项论证前、提请审议前、二次审议前、表决通过前，政府起草部门、司法局、常委会专委办和法制办“一把手”共同会商一次。市人大常委会党组将发挥主导作用的具体原则总结为“六个更加”，即调研更加深入、论证更加严谨、审议更加严格、介入更加主动、沟通更加充分、参与更加广泛，使人大主导更可操作。

健全完善具有首都特点的超大城市治理法治保障体系，推动立法和改革决策相衔接，以良法促进发展、保障善治、造福人民

全面依法治国，立法工作是基础。民之福祉，法之所系，人民对美好生活的向往需要坚实的法治保障。五年来，北京市人大常委会始终将人民群众对首都良法善治的美好愿景作为地方立法工作的奋斗目标，立足实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，紧扣改革发展大局，加强重点领域、新兴领域立法，不断健全完善具有首都特点的超大城市治理法治体系。

围绕超大城市交通治理困局“立三法修一法”，打出治理交通“组合拳”；围绕北京城市总规实施，完成城乡规划、历史文化名城保护、国际交往语言环境建设、户外广告牌匾标识标语管理、中轴线文化遗产保护等立法修法任务，加快推进城市更新立法，为总规贯彻实施提供有力法治保障；围绕“四个中心”功能建设和高质量发展，制定修改促进科技成果转化、生态涵养区生态保护和绿色发展、优化营商环境、地方金融监管、促进中小企业发展等条例，加快推进数字经济、“两区”建设立法；围绕打赢污染防治攻坚战，制定危险废物污染环境防治条例，修订大气、水污染防治和生活垃圾管理等方面法规，积极开展京津冀协同立法，三地同时制定并同步实施机动车和非道路移动机械排放污染防治条例；围绕加强公共卫生法治保障，紧急作出依法防疫的决定、制定实施专项立法修法计划、按照急用先行原则优先审议突发公共卫生事件应急条例和野生动物保护管理条例；围绕提高社会治理能力和水平，重点加强基层社会治理体系建设，针对民生领域的痛点、难点、堵点，制定街道办事处条例、接诉即办工作条例、物业管理条例、住房租赁条例，修改志愿服务促进条例……

“凡属重大改革都要于法有据。”市人大常委会努力把立法决策和改革决策更好结合起来，立法主动适应改革和经济社会发展需要。对实践证明行之有效的改革成果，及时上升为法规制度。对不适应改革要求的地方法规，及时修改、废止。

发挥法治的引领和推动作用，立法与改革同频共振、互融共进。

制定街道办事处条例，明确将党的领导写入具体条文，固化了党建引领“街乡吹哨、部门报到”和接诉即办的创新经验，进一步夯实街道管理体制改革成果；制定接诉即办工作条例，规范全面接诉、分类处置、首接负责、限时办理、回访考评、主动治理的工作体系，将党领导下的超大城市基层治理改革创新成果上升为法规制度，成为全国首件规范接诉即办工作的地方性法规；制定生态涵养区生态保护和绿色发展条例，坚持生态保护和绿色发展“两手抓”，以法治方式推动践行“两山”理论；贯彻党中央决策和全国人大常委会决定，及时修改人口与计划生育条例，延长生育假，设立育儿假，细化“三孩”政策保障举措；制定自由贸易试验区条例，系统总结北京探索自贸试验区建设的制度成果和经验做法，将改革创新举措固化为制度规范，护航北京改革创新发展之路……

“民有所呼、我有所应”。市人大常委会五年来的立法实践坚持以人民为中心，紧盯社会发展需要和人民群众生活需求，致力于加强首都“四个中心”建设、提升“四个服务”水平，助力经济社会发展和改革攻坚任务，从人民立场出发、紧扣时代脉搏、契合首都特点，切实增强了人民群众获得感、幸福感、安全感。

把握地方人大立法新风向，立足“小切口”、突出“小快灵”，务实接地气，力求解难题

“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”五年来，北京市人大及其常委会准确把握地方人大立法新风向，不断研究丰富立法形式，探索通过“小切口”立法解决实际问题，突出地方立法“小快灵”特色，以法治思维、法治方式和改革精神立法，持续深化立法的问题导向，做该做、能做、有用、有效的事，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题；起草制定了一批“小切口、接地气、立得住、真管用”的法规，有效推动了民生改善和社会治理创新。

2019年1月，北京市人大常委会主任李伟在市十五届人大二次会议上作的人大常委会工作报告中提到，2018年市人大常委会在制定小规模食品生产经营管理规定时，探索“小切口”立法，不再分章节，内容简洁明确，便于理解和执行。“小切口”立法的提法，引发社会关注。

2020年，北京市人大常委会坚持“小切口”立法思路，紧密结合地方实际，制定《北京市医院安全秩序管理规定》。法规实施以后，全市涉医违法犯罪案件发案率稳步下降，有力地维护了医院诊疗秩序，保护了医务人员人身安全和人格尊严。这部法规实施成效显著的一个重要原因即是坚持“管用几条，制定几条”“几条有用就保留几条”的原则，虽然条数不多，但聚焦维护医院安全秩序，重点突出，有的放矢。对安检的规定、对发现禁限带物品的处置、对有就诊安全隐患人员采取的预防性措施、治安保卫人员对涉医案事件的第一时间处置要求等，靶向更集中，措施更明确，操作更具体可行。

2021年7月，北京市、天津市、河北省在各自召开的人民代表大会常务委员会会议上，分别表决通过了关于授权人民政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定。京津冀三地人大常委会协同作出授权决定的做法，采取的正是“小切口”立法与协同立法机制融合的方式，标志着三地立法协同领域向纵深推进，开创了区域立法协同的新局面。

在立法实践中，北京市人大常委会不断探索如何让“小切口”切得“准”——聚焦关键问题、精准发力；切得“小”——注重小处着手、以小见大；切得“实”——倡导实处着力、彰显实效。也更加注重突出地方立法“小快灵”特色，精确需求、精细选题、精当表述、精准规范，努力提高立法的针对性、及时性、系统性和可操作性。

制定单用途预付卡管理条例，以“小切口”立法撬动单用途预付卡消费难题，对退卡退费这一预付卡的纠纷集中点细化规定，强化个人信息保护，重点防霸王条款、防退费难、防投诉无门、防卷款跑路、防冲动消费、防隐私泄露；制定户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例，坚持管理秩序和城市活力并重，明确“规划管广告、规范管牌匾、许可管标语”的立法思路；制定反食品浪费规定，“叫停”诱导浪费、超量消费等行为，明确外卖平台、网络吃播等主体的责任；落实公共卫生立法修法计划，制定献血条例，明确采供血机构规划设置，强化无偿献血激励保障；修改院前医疗急救服务条例，推动统一指挥调度、院前院内衔接、急救非急救分类管理……

北京市人大常委会从“小切口”入手研究复杂疑难问题解决路径，“管用几条，制定几条”“几条有用就保留几条”，增强立法的针对性、适用性、可操作性，确保解决实际问题。方便公民阅读和掌握、方便管理部门执法，更有利于打通立法抵达民众、基层的“最后一公里”。真正做到了以“小切口”立法回答新时代首都治理的大课题。

拓宽丰富“开门立法”，“万名代表下基层”让立法工作走进“寻常百姓家”，为全过程人民民主的立法实践提供“北京样板”

在中央人大工作会议上，习近平总书记深入阐述了全过程人民民主的重大理念，强调人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要求充分发挥人大代表作用，丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，完善人大的民主民意表达平台和载体。

北京市人大常委会在坚持和完善人民代表大会制度上进行了积极探索，不断发展全过程人民民主，各项制度程序不断健全，人民群众参与机制更加完善。市人大常委会审议的每一部法规，都要认真听取人民群众意见；从编制立法规划计划到法规草案立项起草，从调研评估论证到广泛征求意见，从草案审议到备案审查，从立法公开到法治宣传教育，在立法工作的全部流程、每个环节，不断地拓宽和丰富“开门立法”。

尤为值得一提的是，在坚持开门立法的实践探索中，首创“万名代表下基层”机制，在多项立法中运用，在广泛凝聚立法共识中，集民智、汇民意、凝民心，让更多市民群众由法治建设的“旁观者”成为“参与者”，树立了全过程人民民主“北京样板”，受到全国人大常委会和市委充分肯定。

2021年，在全国首个接诉即办工作立法中，四级代表11377人依托306个代表之家、2184个代表联络站，同66915名群众面对面交流，让来自群众的“金点子”成为解决问题的“金钥匙”。除了接诉即办工作条例，在“两区”建设、垃圾分类、物业管理、老年人护理、住房租赁等领域出台法规制度，都坚持全过程民主理念，形成了一套具有北京特色的立法工作流程和体系。“万名代表下基层”机制，实现了立法全程听取民意，将民意融入立法，让立法彰显民意，让立法工作真正走进了“寻常百姓家”。

代表家站和基层立法联系点建设，为全过程人民民主的立法实践提供了有力支撑。如今已建成的340个代表之家、2938个代表联络站、10个基层立法联系点，成为了法规草案征求意见、普法宣传、民意反馈的重要平台。今后市人大常委会审议的每一部法规，常委会组成人员、专委会委员、常委会工作机构都要听取立法联系点的意见，使人大在汇集人民群众意见建议方面渠道更加丰富，形式更加多样，意见更加鲜活。

时间长河奔腾不息，法治烙印脉络明晰。时光如尺，岁月为证，过去的五年，北京市人大及其常委会踔厉奋发、笃行不怠，以首善标准推动法治建设，奋力谱写法治中国首善之区建设新篇章，在1.6万平方公里的京华大地上留下了创新担当立良法、凝心聚力促善治的铿锵足迹。

实践发展永无止境，立法工作也永无止境。击鼓催征再出发，奋楫扬帆启新程。北京市人大及其常委会将沿着中国特色社会主义法治道路继续砥砺前行，继续为建设法治中国首善之区和国际一流的和谐宜居之都提供坚强有力的民主法治保障，以实际行动迎接党的二十大和市第十三次党代会胜利召开！

作者：张雪松

责编：薛睿杰