其他
【关注】用法治力量保护好“耕地中的大熊猫”
2022年6月24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议全票通过了黑土地保护法，自2022年8月1日起施行。这部事关国家粮食安全和生态安全的重要法律的顺利出台，是贯彻落实习近平总书记有关重要指示精神和党中央决策部署的重要举措，为依法保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”提供了坚实的法治保障，意义重大，影响深远。
黑土地是十分宝贵的土地资源，有机质含量高、产出能力强。我国的黑土区是国家重要粮食生产基地，粮食产量、商品量和调出量高，在保障国家粮食安全中具有举足轻重的地位。黑土高产丰产的同时也面临着土地肥力透支、风蚀水蚀侵害等问题。习近平总书记指出，一定要采取有效措施，保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”，要求把黑土地保护作为一件大事来抓，把黑土地用好养好。党的十八大以来，党中央作出了一系列加强耕地保护、保障国家粮食安全和生态安全的决策部署，出台了加强黑土地保护的特殊政策措施。习近平总书记有关重要指示和党中央决策部署，是依法加强黑土地保护、确保国家粮食安全的根本遵循。
6月12日，栗战书委员长率全国人大常委会执法检查组来到黑龙江省黑土保护利用研究院，了解黑土地保护利用情况。摄影/新华社记者 庞兴雷
全国人大常委会高度重视黑土地保护立法工作。栗战书委员长在黑龙江省调研时指出，黑土地是大自然赋予的宝贵财富。保护好黑土地，事关国家粮食安全、生态安全，事关中华民族永续发展。要落实政府、农业生产经营者、社会各方面的保护责任，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续，切实保护好黑土地这个“耕地中的大熊猫”。制定黑土地保护法，将黑土地保护制度上升为法律制度，是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央决策部署的重要举措，对于尽快遏制对黑土地的掠夺式经营、损害性利用，处理好黑土地保护与利用的关系，强化黑土地保护和治理修复，保障国家粮食安全和生态安全具有重要意义。
贯彻落实党中央决策部署，结合办理有关全国人大代表提出的制定黑土地保护法的议案建议，全国人大农业与农村委员会于2021年3月启动了黑土地保护法研究论证，经过深入调查研究、反复沟通讨论，起草了黑土地保护法草案，并于当年12月提请十三届全国人大常委会第三十二次会议初次审议。2022年4月、6月，全国人大常委会第三十四次、第三十五次会议对草案进行了第二次、第三次审议并表决通过。在审议期间，全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会结合常委会审议意见进一步调查研究，通过多种方式广泛听取各方面意见特别是来自基层一线的农民、村干部和科技工作者的意见，对草案进行修改完善。从审议和征求意见的情况看，各方普遍认为，黑土地保护法目的明确、重点突出、措施有力、针对性强，总体质量较高。制定黑土地保护法，紧紧围绕党和国家工作大局开展工作，充分凝聚各方共识，在一年零三个月的时间内完成了立项、起草和三次审议并获得全票通过，体现了人大在立法中的主导作用，体现了各方面对黑土地保护的高度重视，体现了立法的全过程人民民主，也体现了立法工作的高质量、高效率，是一次“小快灵”立法的生动实践。
6月16日，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞一行在内蒙古自治区扎赉特旗巴彦高勒镇和平村调研黑土地保护性耕作情况。摄影/兴安日报社记者 温亮
二、制定黑土地保护法的基本原则
黑土地保护法全面贯彻落实党中央决策部署，将一系列黑土地保护政策转化为法律制度，明确了实际可行的黑土地保护、利用和相关治理、修复制度措施，充分发挥“小快灵”立法、区域立法的特点，突出立法的针对性、适用性、可操作性，同时注重做好与耕地保护相关的生态环境资源保护法律法规的衔接配合，着重把握以下几点：
第一，坚持长远保障国家粮食安全的战略定位。耕地是粮食生产的命根子，四省区（黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区）的黑土地是我国粮食安全的“稳压器”和“压舱石”。黑土地保护法将“保障国家粮食安全”作为重要的立法目的，明确黑土地优先用于粮食生产的导向，实行严格的黑土地保护制度，强化黑土地治理修复，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续，充分发挥黑土地在确保稳产保供、维护国家粮食安全方面的重要作用，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上。
第二，坚持用养结合，处理好保护和利用的关系。完整、准确、全面贯彻新发展理念，必须着眼长远、尊重规律，做到在保护中利用、在利用中保护。黑土地保护法把“用养结合”作为重要原则，注重把握好“用地”和“养地”的关系，既要发挥黑土地的优质生产能力，多产粮食和重要农产品，又要抓紧开展治理修复，让多年来透支的地力得到恢复和提升，还要推广科学的耕作方式，因地制宜开展保护性耕作，把黑土地保护好、利用好。既要保障当代人吃饭，也要为子孙后代着想，真正做到绿色、可持续发展。
第三，把行之有效的黑土地保护政策转化为法律规定。党的十八大以来，在实施一系列加强耕地保护、保障国家粮食安全的政策措施基础上，党中央、国务院通过制定东北黑土地保护规划纲要、开展东北黑土地保护性耕作行动、实施国家黑土地保护工程等，多措并举、统筹推进黑土地保护工作，取得了良好实效。黑土地保护法系统总结黑土地保护实践经验，把利国惠民的黑土地特殊保护制度措施以法律的形式固定下来，为黑土地保护工作提供坚实的法治保障。
第四，构建政府主导、权责明确、多元参与的黑土地保护格局。黑土地保护是一项系统工程，必须在政府的主导下充分发挥各方作用，做到权责明确、形成合力。黑土地保护法坚持压实政府的主导责任，加强考核监督，确保落实；强调农村集体经济组织、村民委员会和村民小组等基层组织的监督管理职责；明确各类生产经营者保护和合理利用黑土地的义务，同时通过奖补政策等鼓励其采取黑土地保护和治理修复措施；坚持农民主体地位，保护好农民利益，调动农民开展黑土地保护的积极性；注重发挥市场作用，引导社会力量参与黑土地保护，做到广泛参与、多元共治。
三、黑土地保护法的主要制度措施
黑土地保护法共38条，不分章节，主要内容包括立法目的、适用范围、保护要求和原则、用途管制、政府职责和工作机制、调查与监测、规划与标准、科技支撑、保护和修复措施、基层组织和生产经营者责任、黑土地资源保护、保障措施、考核监督、法律责任等。重点包括以下制度措施：
第一，科学确定本法的保护范围。黑土地是世界上少有的优质土地资源。保护好黑土地，重点和难点是处理好黑土耕地保护和利用的关系。为此，黑土地保护法一是突出重点，明确本法保护的是黑土地所在四省区内的黑土耕地。二是科学合理划定黑土地保护范围，要求综合考虑黑土地开发历史等因素，按照最有利于保护和最有利于修复的原则，在国家层面统筹确定黑土地保护范围，并特别强调，历史上属黑土地的，除确无法修复的外，原则上都应列入黑土地保护范围进行修恢复。三是要求各级黑土地保护规划要落实到黑土地具体地块，并向社会公布，进一步细化和明确黑土地的具体范围。四是做好法律之间的衔接，明确林地、草原、湿地、河湖等范围内黑土的保护，适用森林法、草原法、湿地保护法、水法等其他有关法律。上述规定，既突出了本法保护的重点，即黑土耕地，又兼顾了其他类型土地上的黑土保护，做好法律之间的衔接；既考虑黑土地利用的现实状况，又考虑黑土地开垦历史等情况，分类型、分步骤地加以保护和修复；既要求在国家层面明确黑土地保护范围的划定原则，又要求在各地的黑土地保护规划中落实到具体地块，比较科学地界定了法律规范的对象和适用范围等基础性问题。
第二，建立政府主导、统筹协调的工作机制。保护好耕地，确保粮食安全，是政府的重要职责，必须强调政府的主导责任。同时，要把各项黑土地保护政策措施落到实处，做到全面保护、综合治理、系统修复，应当建立统筹协调的工作机制。黑土地保护法一是明确政府职责，规定国务院和四省区人民政府加强对黑土地保护工作的领导、组织、协调、监督管理，统筹制定黑土地保护政策，并要求四省区人民政府对本行政区域内的黑土地数量、质量、生态环境负责。二是要求县级以上地方人民政府建立有关部门组成的黑土地保护协调机制，加强协调指导，明确工作责任，推动黑土地保护工作落实。三是坚持规划引领，要求将黑土地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，规定县级以上人民政府有关部门应当制定黑土地保护规划，明确保护范围、目标任务、技术模式、保障措施等，并与国土空间规划相衔接。上述规定，进一步压实了政府责任，增强了黑土地保护的系统性、整体性、协调性，有助于统筹推进黑土地保护和治理修复，把各项黑土地保护政策措施落到实处。
第三，强化保障国家粮食安全的制度保障。粮食安全是国之大者。当前，百年变局和世纪疫情交织，错综复杂的国际形势带来各种风险挑战，凸显了保障国家粮食安全的重要性，特别需要发挥黑土地在确保稳产保供、维护国家粮食安全方面的重要作用。黑土地保护法一是将“保障国家粮食安全”作为本法的重要立法目的。二是落实党中央关于“分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序”的要求，进一步明确黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产。三是与永久基本农田制度相衔接，要求将黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地按照规定标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产。上述规定，是落实党中央有关决策部署，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的具体举措，有助于进一步夯实国家粮食安全的基础，牢牢把住粮食安全的主动权。
第四，完善用养结合、综合施策的科技支撑体系。习近平总书记指出，“粮食生产根本在耕地，命脉在水利，出路在科技，动力在政策”。要从根本上解决黑土地保护利用问题，必须向科技找答案、要方法。黑土地保护法一是鼓励开展科学研究和技术服务，明确国家采取措施加强黑土地保护的科技支撑能力建设，支持各类主体开展黑土地保护技术服务。二是坚持用养结合、综合施策，要求采取工程、农艺、农机、生物等措施，加强黑土地农田基础设施建设，完善黑土地质量提升措施，保护黑土地的优良生产能力。三是加强黑土地治理修复，要求采取综合性措施，开展侵蚀沟治理，加强农田防护林建设，开展沙化土地治理，加强林地、草原、湿地保护修复，改善和修复农田生态环境。上述规定，有助于落实“藏粮于技”要求，促进各方面积极采取措施，恢复并稳步提升黑土地基础地力，改善黑土地生态环境，提高黑土地综合生产能力，真正做到科学利用、永续发展。
第五，健全投入保障和考核监督制度。黑土地保护工作具有公益性、基础性、长期性，必须建立和完善特殊的黑土地保护投入保障制度，加大政策支持力度，同时要加强对政府的考核监督，确保落到实处。黑土地保护法一是建立健全黑土地保护财政投入保障制度，明确县级以上人民政府应当将黑土地保护资金纳入本级预算，将黑土地保护作为土地使用权出让收入用于农业农村投入的重点领域并加大投入力度；明确国家在项目资金安排上积极支持黑土地保护需要，建立长期稳定的奖补机制；鼓励保险机构开展黑土地保护相关保险业务。二是建立健全黑土地跨区域投入保护机制，鼓励粮食主销区通过资金支持、与四省区建立稳定粮食购销关系等经济合作方式参与黑土地保护。三是建立考核监督制度，明确国务院对四省区人民政府黑土地保护责任落实情况进行考核，将黑土地保护情况纳入耕地保护责任目标；要求有关部门依职责联合开展监督检查；有关人民政府应当就黑土地保护情况依法接受本级人大监督。上述规定，进一步明确了政府的投入保障责任，确保了黑土地保护支持保障措施的长期稳定，同时也将进一步督促政府加强和改进黑土地保护工作，推动各项保护修复政策措施落地落实。
第六，坚持问题导向，加大处罚力度。近年来，一些不法分子在利益的驱动下盗挖、滥挖和非法买卖黑土，对部分地区的黑土地资源造成严重破坏，引发了广泛关注。黑土地保护法针对破坏黑土地资源的突出问题，在现有有关法律规定的基础上作出了特殊规定，进一步加大处罚力度。一是明确任何组织和个人不得破坏黑土地资源和生态环境，禁止盗挖、滥挖和非法买卖黑土。要求国务院有关部门建立健全保护黑土地资源监督管理制度，提高综合治理能力。二是对有关破坏黑土地资源的违法行为从重处罚。规定违法将黑土地用于非农建设，盗挖、滥挖黑土，以及造成黑土地污染、水土流失的，依照土地管理、污染防治、水土保持等有关法律法规的规定从重处罚。三是对其他法律没有规定或者规定不够明确的，比如非法买卖黑土、非法占用或者损毁黑土地农田基础设施、农业生产经营者未尽到黑土地保护义务的行为等规定了相应的法律责任。上述规定，注重了本法与其他相关法律在执法和处罚上的衔接，进一步突出了本法处罚的重点，为严厉打击有关破坏黑土地资源的违法行为提供了明确法律依据。
黑土地保护法即将正式施行，这部“三农”领域的重要法律，建立了严格的黑土地保护法律制度，将在黑土地保护工作中发挥固根本、稳预期、利长远的作用，切实推动各方面把黑土地保护好、利用好，为子孙后代守护好这一宝贵的自然资源。
来源：全国人大公众号
作者：全国人大常委会法制工作委员会经济法室
责编：史健