【聚焦】践行全过程人民民主 推进人大工作守正创新——北京市人大常委会“万名代表下基层”机制透视

聚焦

8月8日至19日，蔡奇陈吉宁李伟魏小东带头，市领导以代表身份参加万名代表下基层活动。图为8月9日到南磨房地区代表之家参加活动

习近平总书记在党的二十大报告中指出：全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，健全吸纳民意、汇集民智工作机制。

民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。全过程人民民主不仅体现在完整的制度程序上，更应落实在有效的参与实践中，要真实管用、解决问题。

2019年以来，为了能够在科学立法、民主立法方面实现新突破，在发动群众破解城市治理沉疴痼疾方面走出新路径，北京市人大常委会在多部法规制定修订和检查法规实施工作中，秉承“涉及千家万户的议题都请千家万户参与、听千家万户意见”的理念，大规模组织全市三级人大代表深入基层广开言路、问计于民，形成了“万名代表下基层”的工作机制并成为品牌。

经过几年的探索完善，“万名代表下基层”在京华大地逐渐铺展开来，“润物细无声”地浸润于普通老百姓的日常生活里。在“万名代表下基层”的推动下，市民群众对人大立法、监督工作的关注度和参与度不断提高，法治建设认同感和主人翁意识显著增强。很多来自百姓的“金点子”被写进法条，成为解决群众“急难愁盼”的“金钥匙”。“万名代表下基层”也成为北京市人大常委会在守正创新中践行全过程人民民主的典型样本。

“万名代表下基层”应运而生、顺势而为

“万名代表下基层”在北京市人大工作中产生，绝非偶然。这是由人民代表大会制度的核心要义、人大代表的性质和履职要求、北京市的地域特点所决定的，更深刻呼应了践行“全过程人民民主”的时代声音和北京市近年来大力推动基层社会治理创新突破的改革背景。“万名代表下基层”可谓应运而生、顺势而为。

——聚焦人民代表大会制度“核心要义”、充分发挥人大代表作用的“重新出发”

习近平总书记强调：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”人民代表大会的制度设计理念、制度运行机制都充分体现了一切权力属于人民的核心要义。密切联系人民群众，是实行人民代表大会制度的题中之义，是人大工作保持生机活力的重要基础，也是人大代表履职的基本要求。

北京市三级人大代表既是各级人大的组成人员，参与行使国家权力；又是普通市民中的一员，直接感知群众的喜怒哀乐、急难愁盼；他们更是处在改革发展和生产一线，参与经济社会生活最直接，同群众联系最经常，对党的路线方针政策落地见效感知最真切，提出的意见和建议能够更加贴近基层实际、反映群众心声。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》也明确规定，代表应当“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”。

如何把“人民性”贯穿落实到代表履职的全过程、各方面？如何更好地支持和保障人大代表依法履职，丰富、拓宽代表联系人民群众的内容和形式、渠道和方法？如何推动在人大立法、监督工作中充分发挥代表作用，更好地回应社会关切，接地气、察民情、聚民智、惠民生？北京市人大常委会一直在探索。2019年8月，以《北京市生活垃圾管理条例》修订为契机，尝试开展“万名代表下基层，全民参与修条例”活动。一万多名人大代表下基层，听取市民群众对垃圾分类的意见和建议，集中推动更多的社情民意转化为制度成果。这是“万名代表下基层”的首次亮相。

“万名代表下基层”把目光再次聚焦到人民代表大会制度的“核心要义”上，更加关注人大代表的性质和履职要求。“万名代表下基层”是北京市人大常委会为代表们搭建的一个履职平台，为各级人大代表密切联系群众、有效开展工作、提高履职能力找到了有效途径，同时也为基层群众行使当家作主权利参与民主立法、科学立法，提供了机制保障。“万名代表下基层”擦亮了人民代表大会制度来自人民、服务人民的鲜明底色，是充分发挥人大代表作用的一次“重新出发”。

——践行全过程人民民主理念的“乘势而为、蓄势而发”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对民主政治发展规律的认识，创造性地提出全过程人民民主的重大理念。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上进一步强调：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”

把人大代表同群众保持血肉联系的制度优势同人大集体行权的基本原则紧密结合起来，是人大工作践行全过程人民民主的必然要求。北京市人大常委会探索实践“万名代表下基层”，将人民群众的利益诉求“原汁原味”反馈到立法机关，合理性的意见建议在法律中得到充分体现，正是全过程人民民主的一个真实写照。

从2019年“万名代表下基层”聚焦垃圾分类和物业管理两个“关键小事”立法修法，到2020年“万名代表再下基层”开展“三边”（身边、周边、路边）检查，对生活垃圾管理条例和物业管理条例实施情况进行监督；从2021年为“接诉即办”立法征集民意直抵代表“家”“站”，到2022年连续组织万名代表下基层，听取人民群众对《北京市城市更新条例（草案）》《北京市节水条例（草案）》的意见建议、为检查《北京市非机动车管理条例》实施情况打造“三边”检查2.0版……经过一次次的铺垫、探索、沉淀、经验积累和力量积蓄，在践行“全过程人民民主”的时代呼声下，北京市人大常委会推动“万名代表下基层”从经验做法上升为工作机制，是趁势而为，亦是蓄势而发。以“万名代表下基层”为载体，北京市人大常委会推动立法、监督工作成为贯彻落实全过程人民民主的重要实现形式和路径，最终将“万名代表下基层”打造成全过程人民民主北京实践的一张“金名片”。

——呼应北京市基层社会治理创新突破的“精准发力”

党的十八大以来，习近平总书记10次视察北京，18次对北京发表重要讲话，深刻阐述了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个重大时代课题，明确强调“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。

治国安邦，重在基层。一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。“北京是个大基层”。近年来，北京市立足首都功能定位和治理特点，下大功夫探索基层社会治理创新突破，持续深化党建引领基层治理变革，推进“吹哨报到”“接诉即办”改革，树牢了到基层一线破解难题、担当作为的鲜明导向。

重视发挥人大代表推动法治社会、法治政府建设的重要作用，正是对打牢基层基础、夯实社会治理这一时代需求的积极回应。北京市人大常委会针对民生领域的痛点、难点、堵点开展立法和监督工作，体现了北京市人大工作“围绕中心、服务大局”的特点，在与百姓息息相关和涉及基层治理的立法监督工作中强化运用“万名代表下基层”，一方面呼应了北京市“大抓基层”的鲜明导向，一方面也是提高立法监督质效的“关键一招”。

物业管理、垃圾分类、城市更新、接诉即办、非机动车管理等，无不牵动着基层社会治理的“大民生”，也涉及到群众切实利益，诉求不同甚至发生冲突在所难免。实现城市治理体系和治理能力现代化，扎实做好基层治理这篇大文章，必须全方位激活每个市民的责任意识，充分地加强沟通、凝聚共识、统一步伐、形成合力。“万名代表下基层”的实践，让各种利益诉求竞相表达，进而合理平衡，打造的就是这样一个共建共享共治机制，为城市治理寻求到了“最优解”和“民意最大公约数”。因而，“万名代表下基层”是呼应北京市基层社会治理创新突破的“精准发力”和必然选择。

“万名代表下基层”在实践中探索前行

“万名代表下基层”的初衷好、理念好，然而，将“万名代表下基层”做好才是真的好。2019年以来，北京市人大常委会以开展垃圾分类、物业管理、文明行为促进、接诉即办等立法监督工作为抓手，一步一个脚印“摸着石头过河”，逐步探索出了市区人大联动、代表家站依托、三级代表参加的“万名代表下基层”机制，打响了“万名代表下基层”的品牌。在“万名代表下基层”机制形成和发展的过程中，有很多具体的做法也被逐渐固化下来，成为“万名代表下基层”有效的实施路径。

——与代表“家”“站”、立法联系点建设相辅相成、相得益彰

在“万名代表下基层”实践中，充分利用覆盖全市各街乡镇的代表之家、代表联络站，基层立法联系点平台。代表“家”“站”、基层立法联系点，成为代表摸情况、听建议的重要阵地。与此同时，北京市的代表“家”“站”和基层立法联系点建设也在“万名代表下基层”的带动下更加充满生机和活力。

2021年，围绕我国首个接诉即办地方立法，全市开展了“万名代表下基层”工作，在条例二审和三审前，北京市1.1万余名市、区、乡镇三级人大代表带着法规草案到306个代表之家、2184个代表联络站，与社区书记、街道干部、专家学者和众多拨打过12345的市民面对面交流。2022年，为广泛听取人民群众对《北京市城市更新条例（草案）》《北京市节水条例（草案）》的意见建议，1.4万余名市、区、乡镇三级人大代表，深入322个代表之家，2280个代表联络站，征求市民群众的意见建议。

为了离群众近一点，很多“家”“站”和基层立法联系点设在了邻里中心、党建中心、社区服务中心，甚至直接设在代表的工作地或居住地，让代表与市民群众“零距离”接触，让百姓在家门口就能找人大代表“聊意见”。以“万名代表下基层”机制为纽带，代表“家”“站”和基层立法联系点把人大代表和市民群众更紧密地“连”在了一起，代表常回“家”看看更有必要，常进“站”听意见建议更有动力；北京市的代表“家”“站”、基层立法联系点建设和“万名代表下基层”机制相辅相成、相得益彰，彼此互相助力，打开了新的、更加开阔的局面。

——领导带头，深入基层，认真履职，示范引领

从2019年8月为《北京市生活垃圾管理条例》修订尝试开展“万名代表下基层”活动开始，在每一次的“万名代表下基层”活动中，担任人大代表的市领导都会带头深入基层，召开座谈会，面对面听取市民群众的意见建议。

市领导们有的深入代表“家”“站”，有的深入基层立法联系点或党建联系点；有的专题宣讲法规条文，有的与调研、接访等日常工作相结合；既听取各级人大代表的意见，也听取基层群众的意见；既听取专家学者的意见，也听取有关单位的意见。市级领导以人大代表身份深入基层、走入“家”“站”认真履职，征求意见建议，充分发挥了引领示范作用。同时也彰显了鲜明的人民立场，是坚持人民主体地位的生动实践。

——市区联动，协同配合，步步压实，层层推进

“万名代表下基层”的有效推进，离不开“市区联动，协同配合”。在这个过程中，市人大常委会加强统筹谋划，各区人大常委会具体落实责任，市区两级人大密切联动，充分发挥街道、乡镇人大工作者力量，动员人民群众广泛参与各项活动。

在《北京市城市更新条例（草案）》《北京市节水条例（草案）》征集意见建议中，市人大常委会积极协调各区确定承办部门与负责同志，传达工作要求，畅通工作衔接，穿针引线将市区两级工作部门一一对应起来，确保各项要求精准落实、活动组织顺畅有序。

各区人大常委会行动迅速，组织有力，保障到位，对本区“万名代表下基层”工作进行整体安排，明确各家站工作任务；及时与相关工作部门建立联系，确定工作方案，压实乡镇人大、人大街工委、代表家站的主体责任，明确工作要求和时间节点；向市人大常委会认真反馈工作进展情况，完成意见建议的收集、梳理和汇总工作。市区联动，协同配合，各项工作才能步步压实、层层推进，起到“事半功倍”的效果。

——“小程序+融媒体”科技赋能、“明察暗访+吐槽会”创新方法

“万名代表下基层”特别加强了新技术手段的应用。科技赋能、创新方法，让全过程人民民主绽放出新风采。

“万名代表下基层”对《北京市非机动车管理条例》实施情况开展执法检查时，坚持科技赋能，优化代表履职小程序功能，打造“三边”检查2.0升级版，1.5万余名市、区、乡镇三级人大代表参与检查，提交检查单39501份。此外，还通过融媒体向群众征集意见18358条。科技手段的加持，打破了时空界限，推动代表参与率达到98.03%。“万名代表下基层”的参与方法也更加多样。组织专题检查，全面深入了解非机动车管理难点问题；梳理“12345”市民服务热线反映非机动车问题次数较多的具体点位，“四不两直”开展暗访调查；在进“家”“站”的同时，将交流座谈升级为“吐槽会”，从名字中就能让人感到“新意”和“辛辣”的味道。这次共组织代表听群众“吐槽”1133场次，收集群众调查问卷69106份，涉及具体意见建议10926条，尽显“吐槽”威力。

“小程序+融媒体”的科技赋能，明察、暗访、“吐槽”的综合运用，有力地提高了立法监督质效。而这些新方式方法都还在探索之中，未来可期，“万名代表下基层”的升级版也会“一直在路上”。

——让百姓的意见件件有回音、事事有落实，做好“下基层”的“后半篇”文章

将市民群众的千万条意见收集上来，征求意见建立在了最广泛的民意基础上，而这只是做好“万名代表下基层”的“前半篇”文章。为了让百姓的意见件件有回音、事事有落实，调动和保护基层群众参与的积极性，北京市人大常委会更着力打造了“意见征集—意见梳理—意见吸纳—意见反馈”的信息闭环，建立了执法检查“检查报告＋问题清单＋督促整改”机制。提出问题清单“四有”要求，即“有具体点位、有条款对照、有数据支撑、有整改建议”，突出反映和推动解决影响法律法规实施和损害群众利益的典型问题、共性问题，使法律法规的“牙齿”真正咬合。

2022年，7.5万余名市民群众为《北京市城市更新条例（草案）》《北京市节水条例（草案）》提出了意见建议，北京市人大常委会对这些意见建议进行了繁杂的分析、整理工作，经梳理、汇总、去重后共收集意见建议17828条，其中关于《北京市城市更新条例（草案）》的意见建议10272条，《北京市节水条例（草案）》的意见建议7556条，如今均已分别转城建环保办和农村办研究吸纳。

同样，当《北京市非机动车管理条例》实施情况的意见刚一收集上来，检查组也是马上开始了细致周密的分析工作。首先对最集中反映的30余个问题在全市的分布情况进行整体分析，以图表形式逐一呈现。之后将附有代表姓名、具体点位和整改建议的“三边”问题清单分别反馈16区人大，再交区政府及相关部门研究整改。最后，整改效果好不好，也是要由百姓说了算。在督促整改环节，全市共开展了一百多场问题“督办会”，一些前期检查反馈问题集中的街道乡镇都把督办会开在了代表家站，邀请人大代表和辖区群众现场听取政府部门改进工作的任务书、时间表、施工图，以人民群众满意不满意作为评判的最终标准。代表“阅卷”，人民“打分”，做好“下基层”的“后半篇”文章，让老百姓切实感受到了最广泛、最真实、最管用的全过程人民民主。

“万名代表下基层”拥有持久生命力

“万名代表下基层”，是北京市人大常委会充分发挥人民代表大会制度优势、守正创新践行全过程人民民主、密切人大代表同人民群众联系的生动实践。

“万名代表下基层”充分接地气，更带着中国式民主的烟火气。北京市十五届人大代表中最年长的代表、今年76岁的段淑珍说，自己在这五年里见证了北京市“万名代表下基层”机制从萌芽到发展。为抓好垃圾分类和物业管理这两件“关键小事”，她走进社区为百姓宣讲《北京市生活垃圾管理条例》和《北京市物业管理条例》。后来她又参加了“身边路边周边”的“三边”检查，学会了填写并提交检查单。这五年北京市的人大工作产生了很多的“新名词”，而最亮眼的新名词必定是——“万名代表下基层”，这是北京市人大这五年工作的“精华”之一，反映出北京市人大工作守正创新、勇毅前行的魄力。

实践证明，“万名代表下基层”是北京市人大立法工作中汇聚民智的法宝、监督工作中彰显民意的利剑，是密切联系群众、加强人大代表工作能力、改进人大代表工作作风的“助推器”，是传递民主法治精神的“播种机”，是推进新时代首都发展的好机制。

习近平总书记在党的二十大报告中强调，加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系；拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道；畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道；紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，深入群众、深入基层，着力解决好人民群众急难愁盼问题，等等。这些工作任务，正是“万名代表下基层”机制的优势所在、潜力所在。“万名代表下基层”必将有着持久的生命力，也必将在今后的实践中得到不断检验、印证。

未来，北京市人大及其常委会将继续开展全过程人民民主的实践探索，把人民代表大会制度优势更好转化为治理效能，让全过程人民民主在京华大地进一步落地生根、开花结果，迸发出更大的力量。

作者：张雪松

来源：《北京人大》杂志