【聚焦】让民声民意贯穿城市更新立法全过程

聚焦　　

2022年9月，市十五届人大常委会第四十三次会议对条例草案进行了第二次审议。二审后，市人大常委会在前期“万名代表下基层”征求立法意见工作的基础上，统一部署开展了常委会组成人员专题联系代表活动，由常委会组成人员围绕条例草案中的重点问题，与代表开展专题联系并征求意见建议。活动中，各位常委会组成人员广泛发动代表结合各自本职岗位，充分听取身边人民群众的意见建议，共收集各类意见建议279条，这些来自代表和市民群众的声音和智慧，与一审后通过“万名代表下基层”征求到的一万多条意见建议一起，将在立法审议中发挥着重要参考作用，真正让民声民意贯穿到城市更新立法全过程，让全过程人民民主在地方立法中落地生根。

7月，市十五届人大常委会第四十一次会议对《北京市城市更新条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了第一次审议。为深入贯彻市第十三次党代会精神，落实“推动新时代首都发展”等要求，在立法过程中贯彻落实全过程人民民主，更好地听取民声、集中民智、汇集民意、凝聚共识，市人大常委会坚持“凡是涉及群众利益、千家万户生活的法规草案，都要深入市民群众、走进千家万户征求意见”的原则，通过多种形式广泛听取社会方方面面的意见，尽最大努力把城市更新立法这件事关城市治理水平提升、关乎市民生活品质改善的大事实事办好，办实。

东城区景山后街嵩祝院23号。

万名代表下基层 汇集民声民意

市人大常委会于8月开展了“万名代表下基层”征求立法意见建议工作，组织市、区、乡镇三级人大代表，深入街道、乡镇代表之家和社区、村代表联络站，广泛听取人民群众对条例草案的意见建议。期间，市领导分别以人大代表身份，带头到基层与市民群众面对面，现场听取意见建议。据统计，先后有584位市人大代表、3971位区人大代表、9755位乡镇人大代表参加，深入322个代表之家，2280个代表联络站，征求7.6万余名市民群众的意见建议，整理汇总10272条。

与此同时，市人大常委会城建环保办还通过常委会门户网站、北京日报移动客户端向社会公开征求了意见；立法工作专班先后向全国人大法工委、住建部、自然资源部征求了意见；书面征求了全市十六区人大常委会的意见建议；此外还通过召开立法座谈会、组织实地调研等形式，听取市人大代表、专委会委员、专家学者以及相关政府部门、街道社区、行业组织、企业等有关方面的意见建议。通过对方方面面的意见进行梳理汇总、具体分析，力求在社会各方的不同意见之中寻求最大公约数。

认真修改完善 体现民意民智

从征求到的各方面意见情况来看，各级代表和广大市民群众对北京市城市更新立法给予充分肯定，普遍认为本市城市更新立法非常必要、正当其时，条例草案落实北京城市总体规划，保障服务首都功能，优先完善城市功能，补齐公共设施短板；坚持民生导向，兼顾各方主体利益平衡，针对事关人民群众切身利益的更新事项明确实施路径；立足城市减量发展新阶段，以问题为导向，在规划、土地、金融、审批等多方面提出了具有创新性的保障措施。同时，也提出了一些具体意见建议，主要集中在强化城市更新规划和统筹、明确老旧小区改造等居住类更新中各方主体权责、鼓励社会资本参与等方面。

市人大常委会城建环保办对这些意见进行了全面梳理归类和分析研究，按照能修尽修的原则，将大部分意见在条例修改过程中加以吸收。据不完全统计，条例草案有110余处进行了不同程度的修改和完善。

完善立法目的 优化体例结构

在万名代表下基层活动中，有代表和市民群众提出，条例关于立法目的的表述应进一步补充以新时代首都发展为统领、激发城市活力等体现北京城市更新特点和要求的内容。二审稿积极回应代表和市民群众的意见，增加了相关内容，提出了要落实北京城市总体规划，以新时代首都发展为统领推动城市更新，加强“四个中心”建设，提高“四个服务”水平，优化城市空间和功能布局，加强历史文化保护传承，改善人居环境，激发城市活力，促进城市高质量发展，建设国际一流的和谐宜居之都的立法目标。有代表提出，有必要按照条例草案内部逻辑关系，进一步调整章节顺序，分清层次。二审稿结合代表意见进行了相应调整，对相关章节的位置进行了调换，将部分章节内容进行了分节细分，力求使内容更加合理顺畅、易于广大市民群众阅读理解。

强化总体要求 突出规划引领

在征求意见过程中，有代表、专家和市民群众提出，一些对城市更新工作具有指引性意义的原则、要求和制度设计，应在条例草案中予以进一步明确和完善。二审稿对相关总体性要求进行了补充完善，对具有指导性的相关内容进行了调整和整合。一是在条例草案总则中，明确城市更新实行“留改拆”并举、以保留利用提升为主的要求。二是将条例草案部分具体条款上升至总则，增加与各类开发建设方式以及城乡结合部建设改造相协调、优化城市设计、凸显首都城市特色、推广先进建筑材料及设备等要求，对有关表述进行优化，并将慢行交通系统建设、按约定共担成本等内容调整至相关具体条款中。三是强调本市减量双控发展要求，压实各区建筑规模管控责任，明确符合规定条件的新增建筑规模，计入各区建筑管控规模，可以由各区单独备案统计，进行全区统筹。四是进一步强调规划引领作用和方式，突出控制性详细规划对更新实施的引导，细化了更新类控制性详细规划的编制和实施要求。

明确更新权责 鼓励社会参与

在万名代表下基层征求意见过程中，很多代表、市民群众以及企业纷纷建议，进一步完善物业权利人的内涵，强调各方参与原则，支持自主更新，鼓励社会资本参与，细化公众参与内容。二审稿对各方面的意见建议给予了一一回应。一是明确合法建造、依法取得不动产但未办理登记这类主体的更新权责，规定其依法享有更新权利，承担更新义务。明确城市更新中物业权利人、利害关系人、市场主体等各类主体多方参与、共建共享的总体要求，强调本市城市更新活动体现公开、公平、公正，明确各方主体依法享有权利，承担义务。二是明确物业权利人提出更新需求建议、自主或与市场主体合作更新、自主选择实施主体、联合实施更新等更新方式和路径，明确加强财政资金统筹利用，鼓励通过依法设立城市更新基金等方式筹集改造资金。三是在编制城市更新专项规划、编制实施方案等多个环节，增加市民群众、专家以及物业权利人、利害关系人等参与的内容。四是明确对涉及多个物业权利人和公众利益的项目协商，以及老旧小区改造的过程中，健全完善相关的议事协调、利益协调工作机制，强化政府的指导作用。

强化政府职责 完善保障政策

在调研和座谈中，有代表、部分专家和企业表示，政府应当在城市更新中发挥作用，既要强化政策保障激励，引领城市更新工作，也要规范自身行政行为，确保依法行政，提出条例关于政府部门在涉及公共利益、公共安全作出更新、征收决定，以及特殊情况确定实施主体的条件和程序方面需要更加清晰，应当进一步加强工作统筹，强化日常工作监管。针对这些意见建议，二审稿在条例草案的基础上进行了细化完善。一是明确相关政府部门制定更新导则，明确更新导向、技术标准等，指导城市更新规范实施。二是明确公共利益、公共安全的界定应符合法律法规规定，区政府可依法采取招标等方式确定实施主体，可参照重大行政决策规定作出城市更新决定。三是明确实施单元统筹主体的确定规则，由相关政府部门制定具体办法。四是满足城市更新项目运营中的行业管理和安全监管需求，增加了相关部门职责。五是按照相关规定对城市更新项目涉及的部分规划土地及产业支持政策进行了完善，对有关表述进行了优化，更便于社会各方面理解和执行。

原百脑汇电子城改造后的朝阳区美克洞学馆。

完善更新环节 理顺实施流程

怎么开展城市更新，更新需求由谁提出，更新手续怎么办理，向谁申报，由谁审批，如何办理后续经营手续等一连串的疑问，是市民群众、企业最为关心关切的问题，也是代表持续追问的重要方面。有代表在一审后就直接抛出心中的疑惑，认为条例草案关于城市更新项目库，城市更新计划，实施方案编制、申报、审核以及项目手续办理方面的要求及流程不够具体和清晰，不利于市场主体了解和落实。针对这一涉及城市更新项目真正落地实施的关键环节，二审稿增加了大量衔接性规定，力求理顺城市更新项目全过程的实施流程。一是完善城市更新项目库和城市更新计划的相关程序性要求，明确申报主体和受理部门，解决“由谁报”“向谁报”的问题；二是增加项目纳入更新计划与实施主体编制方案的衔接规定，明确实施主体在项目纳入更新计划后编制实施方案，解决“由谁具体实施”的问题；三是增加实施方案确定与申报审核的衔接规定，明确实施方案依法确定后向区城市更新主管部门申报，解决“由谁审批”的问题。四是强调建立项目手续并联办理的具体工作机制，提出优化程序、提高效率等工作要求，明确符合本市简易低风险工程建设项目要求的，按照相关简易程序办理，解决“怎么审批”的问题，破解相关部门不会审批、不敢审批的难题。五是明确利用更新改造空间按照实施方案从事经营活动的，相关部门应予办理经营许可，从而为实施城市更新的各方主体提供“定心丸”。

来源：《北京人大》杂志

作者：李承曦

责编：吕亚南