【研究与探索】立法回应：信用黑名单谁来建如何建

研究与探索

 信用之树要枝繁叶茂，制度是固本之基。如今，“信用”已经融入了人们的生产生活，“诚信”也成为民法、行政法等诸多法律遵循的基本原则。2022年11月14日，国家发改委等多部门研究起草了《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），并向社会公开征求意见，这对我国建设社会信用体系意义重大。关于社会信用体系建设及其立法保障，2014年国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》、2019年《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系 建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》、2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展 促进形成新发展格局的意见》等文件都有明确要求。这些文件为推进社会信用体系建设高质量发展指明了方向，但并未设定具体的权利与义务。什么是信用，法律与道德层面上的“信用”一样吗？“一处失信，处处受限”如何体现，有无例外？何为信用黑名单？在哪些领域可以建，谁有权建，退出与救济机制应当如何设计？凡此种种，需要立法给予回应。十二届和十三届全国人大都将社会信用法制定纳入立法规划。此次《意见稿》将社会信用体系上升至法律层面，通过完善社会信用的统一法律规则，进一步推动我国社会信用体系建设的系统化、法治化。结合《意见稿》的具体内容，推动社会信用体系建设法治化，至少需要针对如下问题进行科学布局、合理规划。明确公权力主体的诚信义务和责任，划分重点建设领域。社会信用体系建设是一项庞大的系统性工程，立法需要对不同的领域进行有针对性的调整。政府守信践诺机制是社会信用体系建设的重要基石，明确公权力主体的诚信义务和责任，也是社会信用立法的重要使命之一，将政务诚信纳入调整范围，能有效督促行政机关做到言必信、行必果，扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”。除此之外，商务诚信、社会诚信、司法公信也是立法应当规范的重点领域。以商务诚信建设为例，涉及包括生产、流通、经营主体登记管理、金融、税务、价格、工程建设和进出口贸易等多个环节；在工程建设领域，涉及肢解发包、转包、违法分包、拖欠工程款和农民工工资等失信情形，将这些密切关系民生的情形明确列入失信责任追究范围，契合我国经济和社会发展全面治理的现实需要，也是我国社会信用立法的鲜明特色。激励与警示并举，完善守法诚信褒奖和违法失信惩戒机制。守信激励和失信惩戒都将对信用主体的基本权益产生重大影响，其实施必须受到法律的严格约束。过去，在社会信用体系建设中，我们比较关注惩戒失信，对守信激励的关注不够。近两年，各地褒扬和激励诚信行为机制逐步健全，守信激励措施也越来越实，这些内容在立法中也要及时体现。例如，对信用状况良好的信用信息主体，国家机关法定权限范围内，可以在公共服务中适用优先办理、简化程序；在财政性资金、项目支持和公共资源交易等事务中，在同等条件下优先考虑和选择；依法依规享有其他组织和个人在信用服务、融资授信、招标投标、商务合作等方面提供的便利和优惠措施，这为整个社会信用建设树立了鲜明积极的导向。在失信惩戒方面，我们则要特别关注当前出现的一些新问题。例如，个别地方违法违规将不适用于失信惩戒机制的行为纳入个人信用记录，出现了失信惩戒扩大化的情况。为了防止信用机制被滥用，把握好信用工具的边界，什么样的失信行为将纳入信用记录，失信到什么程度将列入“黑名单”，列入“黑名单”后将受到哪些制约和惩戒，这些都要有明确的法律依据，只有国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，才能在法定权限内对失信行为主体实施惩戒；严重失信主体名单的设置必须以法律、法规为直接依据，并且应当明确名单的列入标准、移出条件、不利影响、救济途径和相关程序等内容，防止失信行为认定和实施失信惩戒措施的泛化、扩大化。重视信用信息主体权益，规范信用信息处理。推进社会信用立法，无论是在归集、使用，还是在互联互通环节，都必须将个人信息的保护置于重要地位，遵循合法、正当、必要的原则，避免因信息泄露而引发的权利侵害。对信用信息主体的权益保护，包括知情权、查询权、异议权，当事人纠正失信行为后，有权向认定单位申请信用修复；当面临失信惩戒措施时，有权向实施惩戒的单位提出投诉，也可依法申请行政复议或提起行政诉讼。在对社会主体的信用监管上，应当明确公共信用信息归集的范围，为个人信用信息采集划定“底线”。《意见稿》授权国家公共信用信息中心处理公共信用信息，但由于处理信用信息难免涉及个人隐私或商业秘密，需要对信用信息的处理进行严格限制，禁止窃取、篡改、虚构、违规删除信用信息，禁止泄露未经授权公开的信用信息，禁止泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信用信息等。对信用信息主体权益的保护，应当充分考虑保护力度，在促进社会信用体系建设的同时强调信用信息安全的重要性。
　　明晰调整界限，协调与其他法律之间的关系。一是处理好与行政处罚法之间的关系。行政处罚法将不得申请行政许可、限制从业、通报批评三种常见的失信惩戒措施纳入其中，社会信用法中各项失信惩戒措施的适用，必然需要与行政处罚法在法律制度之间形成协调与配合。二是处理好与个人信息保护法之间的关系。《意见稿》规定了公共信用信息共享平台服务的相关内容，包括平台提供公共信息服务，“可以按照补偿成本原则收取费用，收费标准由国务院价格主管部门规定”。但是此项规定尚缺少其他规范性文件配套，应当进一步明确不同类型主体接受付费服务时的条件要求或限制，结合实践需求进一步细化平台提供信息服务在服务模式、信息种类等方面的规定。
　　社会信用立法有利于增强信用立法的权威性和体系性，但在密织法网的同时，还须辅之以信用道德与信用文化的培植，持续用力，久久为功，在规则的护佑下，涵养淳厚良善的信用文化。

来源：学习时报

记者：高雅文

责编：薛睿杰